Uitspraak
201000352/1/H3.
Datum uitspraak: 21 juli 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting De Groene Landscheiding N470, gevestigd te Zoetermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 25 november 2009 in zaak nr. 09/4218 in het geding tussen:
de stichting
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2008 is het verzoek van de stichting aan de minister om openbaarmaking van informatie afgewezen.
Bij besluit van 6 mei 2009 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 november 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 februari 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
Bij brief van 1 maart 2010 heeft de stichting de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door
mr. R.G.P. van Slijpe, werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De stichting betoogt allereerst dat de rechtbank de geheimhoudingsprocedure onjuist heeft toegepast. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank geen beslissing tot geheimhouding van het verslag heeft genomen en haar niet heeft gevraagd om de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
2.1.1. Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
Ingevolge het tweede lid zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval geen gewichtige redenen aanwezig, voor zover ingevolge de Wob de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
Ingevolge het derde lid beslist de rechtbank of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, kan de rechtbank, indien zij heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen.
2.1.2. Uit de aangevallen uitspraak noch uit het rechtbankdossier blijkt dat is beslist of de door de minister gevraagde beperkte kennisneming van het verslag gerechtvaardigd is en dat, zo dit het geval werd geacht, aan de stichting toestemming is gevraagd om op grondslag van dat stuk uitspraak te doen. De Afdeling moet er daarom van uitgaan dat de procedure die in het hiervoor weergegeven artikel is voorgeschreven, hier niet is gevolgd. Het betoog slaagt.
2.1.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
(…).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van deze wet.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvatting heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Ingevolge het vierde lid wordt, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, progamma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
2.3. De stichting heeft de minister verzocht om verstrekking van het verslag van de besloten briefing op 24 juni 2008 van de vaste Tweede Kamercommissies voor Economische Zaken en voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer door het bureau Tractebel Engineering N.V. over de aanleg van een 380kV-verbinding tussen Wateringen en Zoetermeer.
De minister stelt dat een officieel verslag niet bestaat en dat hij slechts beschikt over een e-mail waarin een ambtenaar die als toehoorder aanwezig was bij de besloten bijeenkomst aan andere ambtenaren daarvan verslag doet (hierna: het verslag). Openbaarmaking van dit verslag heeft de minister bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 oktober 2008 geweigerd. Aan deze weigering heeft de minister artikel 11 en Pro artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd.
2.4. De stichting betoogt dat het verslag niet volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat, dat het verslag milieu-informatie betreft en dat het geanonimiseerd had kunnen worden.
2.4.1. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het door de minister vertrouwelijk overgelegde verslag, overweegt de Afdeling als volgt.
De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het verslag, gelet op de aard van de informatie die daarin is opgenomen, geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Artikel 11, vierde lid en artikel 10, zesde lid, van de Wob zijn derhalve hier niet aan de orde. Het betoog faalt in zoverre.
2.4.2. Volgens de wetsgeschiedenis is met de in artikel 11 van Pro de Wob voorziene beperking van de openbaarheid beoogd te bewerkstelligen dat de bij de primaire vormgeving van het beleid betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota's van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en ministeries onderling, concepten van stukken, agenda's, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14). Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon.
De Afdeling is van oordeel dat het verslag is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Indien het bestuursorgaan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering beslist om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om ondanks instemming van betrokkenen de informatie niet te verschaffen. De Afdeling ziet in dit geval, anders dan de stichting heeft betoogd, gelet op de aard en de inhoud van het verslag, aanleiding voor het oordeel dat de minister in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid. Het betoog faalt in zoverre evenzeer.
In het verslag worden evenwel ook feiten vermeld. Die zijn niet zodanig met de in het verslag verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien, zoals de minister in het bestreden besluit primair stelt. Aan de weigering die informatie te openbaren, heeft de minister ten onrechte artikel 11 van Pro de Wob ten grondslag gelegd. Het betoog van de stichting is in zoverre dan ook terecht voorgedragen, maar leidt, gelet op hetgeen hierna onder 2.5.2 wordt overwogen, niet tot gegrondverklaring van het beroep.
2.5. Voorts betoogt de stichting dat niet is gebleken van onevenredige benadeling of bevoordeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, zodat de minister deze weigeringsgrond evenmin aan de weigering het verslag openbaar te maken ten grondslag heeft mogen leggen.
2.5.1. Ingevolge artikel 37, eerste lid, van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (hierna: het Reglement) zijn de vergaderingen van commissies openbaar. De Kamer kan besluiten dat vergaderingen van bepaalde commissies besloten mogen zijn.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, wordt ten aanzien van de inhoud van vertrouwelijke stukken en de gedachtewisseling in een besloten commissievergadering geheimhouding in acht genomen, met uitzondering van hetgeen de commissie in haar verslag vermeldt.
Ingevolge het tweede lid kan de commissie toestaan dat de leden en de minister bekend maken wat zij zelf in de besloten vergadering hebben medegedeeld, mits daardoor de vertrouwelijkheid van door anderen gedane mededelingen niet wordt geschonden.
2.5.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister aan de openbaarmaking van de overige in het verslag opgenomen informatie evenmin artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag heeft mogen leggen. Het verslag kan niet worden aangemerkt als een verslag van de commissie als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van het Reglement. De Afdeling volgt het standpunt van de minister dat aannemelijk is dat openbaarmaking van het verslag, gelet op het besloten karakter van de bijeenkomst, en op de artikelen 37 en 38 van het Reglement, zal leiden tot onevenredige benadeling van de vaste Tweede Kamercommissies voor Economische Zaken en voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Bovendien volgt de Afdeling het standpunt van de minister dat hij door openbaarmaking van het verslag onevenredig wordt benadeeld, omdat aannemelijk is dat openbaarmaking van het verslag zijn relatie met de Tweede Kamer zal schaden. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen belang van het voorkomen van genoemde onevenredige benadeling. De minister heeft aan de weigering deze informatie openbaar te maken derhalve in redelijkheid artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag kunnen leggen. Dit betoog faalt.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
2.8. Redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het door de stichting in hoger beroep betaalde griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan haar wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 25 november 2009 in zaak nr. 09/4218;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de stichting Stichting "De Groene Landscheiding N470" in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan de stichting Stichting "De Groene Landscheiding N470" het door haar betaalde griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010.
280-597.