Uitspraak
201609302/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie (thans: de minister van Justitie en Veiligheid),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 november 2016, in zaak nr. 14/4469 in het geding tussen:
RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2014 heeft de minister een verzoek van RTL om openbaarmaking van informatie afgewezen.
Bij besluit van 13 juni 2014 heeft de minister het door RTL daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
Bij tussenuitspraak van 16 oktober 2015 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het besluit van 13 juni 2014 te herstellen.
De minister heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
RTL heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
Bij uitspraak van 1 november 2016 heeft de rechtbank het door RTL tegen het besluit van 13 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en conform wat is opgesomd in punt 15 een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak 16 oktober 2015 en de uitspraak van 1 november 2016 heeft de minister hoger beroep ingesteld.
RTL heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 december 2016 heeft de minister besloten alsnog een aantal documenten openbaar te maken en het besluit van 20 januari 2014 in zoverre te herroepen.
RTL heeft gronden tegen dit besluit ingediend.
RTL heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.C. Menken, en RTL, vertegenwoordigd door R.J.E. Vleugels, juridisch adviseur, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij Rabobank is onderzoek gedaan naar mogelijke manipulatie van de dagelijkse inzendingen voor de internationale rentetarieven Libor en Euribor over de jaren 2006 tot en met 2011. In dit onderzoek is naar het oordeel van het Openbaar Ministerie een groot aantal gevallen van ontoelaatbare al dan niet pogingen tot beïnvloeding van de inzending van rentetarieven door Rabobank aangetroffen. Het Openbaar Ministerie heeft aanleiding gezien met Rabobank een transactie ter voorkoming van strafvervolging overeen te komen. Rabobank heeft in het kader van deze transactie een bedrag van in totaal € 70 miljoen betaald.
RTL heeft de minister op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om informatie over de totstandkoming van deze transactie. RTL heeft, voor zover van belang, specifiek verzocht om de beoordeling en/of motivering om te kunnen/mogen komen tot een hoge of ongebruikelijke transactie/schikking, de toetsing en beoordeling binnen het Openbaar Ministerie en de schriftelijke voorlegging aan de minister.
Besluitvorming
2. De minister heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat de volgende documenten binnen de reikwijdte het Wob-verzoek van RTL vallen:
1. Een advies van de Advocaten-Generaal;
2. Een ambtsbericht van de hoofdofficier Functioneel Parket aan het College van procureurs-generaal met als bijlage een concept-persbericht;
3. Een ambtsbericht van de voorzitter van het College van procureurs-generaal aan de minister met als bijlage een concept-persbericht.
Een andere bijlage bij het onder punt 3 van deze opsomming vermelde ambtsbericht betreft een eerder aan de minister uitgebracht ambtsbericht en valt volgens de minister buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek, omdat het slechts ter informatie is bijgevoegd bij het verzoek om instemming met een hoge transactie. In bezwaar heeft de minister zich na een hernieuwde zoekslag op het standpunt gesteld dat ook elf e-mailberichten binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek van RTL vallen. In de bijlage bij het besluit op bezwaar is een inventarislijst gevoegd. Per document is vermeld op welke weigeringsgrond openbaarmaking ervan is geweigerd.
Beroep bij de rechtbank
3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat aan het besluit van 13 juni 2014 gebreken kleven. Zij heeft de minister in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen. Om deze gebreken te herstellen moet de minister:
- het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst bij zijn beoordeling betrekken en vervolgens beoordelen of dit document (gedeeltelijk) openbaar gemaakt kan worden;
- per document motiveren op welk gedeelte van dat document welke specifieke weigeringsgrond(en) van toepassing is/zijn, zodat voor de rechtbank inzichtelijk is waarop de weigering van openbaarheid is gebaseerd; daar waar het gaat om een van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob dient de gemaakte afweging per document(sdeel) te worden toegelicht.
4. In de reactie op de tussenuitspraak heeft de minister vastgehouden aan zijn standpunt dat het ambtsbericht dat als bijlage bij punt 3 op de inventarislijst is vermeld buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Verder heeft de minister de documenten waarvan openbaarmaking is geweigerd en passages uit de documenten voorzien van kleurcoderingen. De kleuren corresponderen met de verschillende weigeringsgronden die de minister aan de weigering tot openbaarmaking van de documenten ten grondslag heeft gelegd.
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst, niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. Het besluit op bezwaar van 13 juni 2014 is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister de weigeringsgronden bedoeld in de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob in een aantal gevallen onjuist heeft toegepast. In de nader door de rechtbank gespecificeerde gevallen is ten onrechte van deze weigeringsgronden gebruikgemaakt dan wel is het gebruik van de weigeringsgronden in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ontoereikend gemotiveerd. De minister heeft in ieder geval openbaarmaking van de concept-persberichten vermeld bij punten 2 en 3 op de inventarislijst niet mogen weigeren, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6. Het hoger beroep van de minister heeft alleen betrekking op het ambtsbericht, dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst, en de concept-persberichten vermeld bij punten 2 en 3 op de inventarislijst.
De rechtbank heeft volgens de minister in zoverre ten onrechte het besluit van 13 juni 2014 vernietigd en hem opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Ambtsbericht
7. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst, binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De rechtbank heeft daarmee miskend dat de totstandkoming en de procedure bij een voorgenomen hoge transactie duidelijk in tijd zijn afgebakend. Conform de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties van het College van procureurs-generaal begint de besluitvorming op het moment dat de officier van justitie de voorgenomen transactie aan de hoofdofficier van justitie voorlegt. Daarvan was geen sprake op het moment van verzenden van de bijlage. Het ambtsbericht is als bijlage bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst gevoegd, omdat het een korte omschrijving bevat van het uitgevoerde strafrechtelijk onderzoek. Het heeft geen betrekking op de totstandkoming van de transactie. Voorts wordt in de bijlage, anders dan de rechtbank overweegt, niet gesproken over een op enig moment te treffen schikking, aldus de minister.
7.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit document binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De rechtbank heeft bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat in het onder punt 3 als eerste vermelde ambtsbericht van de voorzitter van het College van procureurs-generaal aan de minister op bladzijde 1 expliciet naar het bijgevoegde ambtsbericht wordt verwezen. Verder is een deel van de inhoud aangehaald op bladzijde 1 en bladzijde 2 en is in het document de mogelijkheid van een met Rabobank Nederland te treffen schikking als keuze aan de orde. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de documenten daarmee zijn ‘gelinkt’. Anders dan de minister stelt, bevat het document meer dan alleen een korte omschrijving van het uitgevoerde strafrechtelijk onderzoek. Zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen, gaat het document klaarblijkelijk over de mogelijkheid om tot een transactie te komen en is het, zoals de minister zelf heeft gesteld, het begin geweest van het traject om tot de transactie te komen. Hetgeen de minister heeft aangevoerd over de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties, biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het ambtsbericht buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
Het betoog faalt.
Concept-persberichten
- Artikel 11, eerste lid, van de Wob
8. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, voor zover concept-persberichten afwijken van uitgebrachte persberichten, die afwijkingen moeten worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting bestemd voor intern beraad en daarom op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob moeten worden geweigerd. De minister verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5701. Gelet hierop geldt dat het definitieve persbericht reeds openbaar is, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Voor zover de concept-persberichten afwijken van het persbericht dat is uitgebracht, zijn die afwijkingen aan te merken als persoonlijke beleidsopvatting, te weten een opvatting hoe volgens de betrokken functionaris het persbericht zou moeten luiden. Door het persbericht anders vast te stellen, heeft het bestuursorgaan dat advies naast zich neergelegd. De mate waarin de concepten afwijken van de definitieve versie en de aard van de afwijking zijn niet van invloed op de vraag of afwijkende tekstdelen als persoonlijke beleidsopvatting kunnen worden aangemerkt, aldus de minister.
8.1. Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt:
"In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
Het tweede lid luidt:
"Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
8.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de concept-persberichten. Allereerst wordt vastgesteld dat de concept-persberichten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob blijkt dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
De Afdeling is van oordeel dat de concept-persberichten, voor zover deze afwijken van het definitieve persbericht en derhalve niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. De concepten zijn aan te merken als een voorstel hoe in het oordeel van de betrokken functionaris het persbericht zou moeten luiden. De rechtbank heeft ten onrechte gewicht toegekend aan de omvang en aard van de afwijkingen. Zoals de minister terecht heeft aangevoerd, is de mate waarin de concepten afwijken van de definitieve versie in dit kader niet relevant.
8.3. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 38). De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen in dit geval niet bijdraagt aan de goede en democratische bestuursvoering. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat over deze kwestie al veel informatie openbaar is gemaakt en daarover reeds een uitvoerig debat heeft plaatsgevonden, onder andere in de Tweede Kamer. Gelet hierop kan in dit geval niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
Daar waar de concept-persberichten afwijken van het definitieve persbericht mocht openbaarmaking op grond van artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd. Voor zover de concept-persberichten overeenkomen met het definitieve persbericht zijn ze reeds openbaar gemaakt en is de Wob derhalve niet van toepassing.
Het betoog slaagt.
Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen de minister in dit verband verder heeft aangevoerd omtrent artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geen bespreking.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 13 juni 2014 heeft vernietigd voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de concept-persberichten openbaar te maken en voor zover de rechtbank de minister heeft opgedragen in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Beroep tegen het besluit van 14 december 2016
10. Het besluit van besluit van 14 december 2016 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Bij dit besluit heeft de minister zich wat de concept-persberichten en het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst betreft, op het standpunt gesteld dat de rechtbank in zoverre ten onrechte het besluit van 13 juni 2014 heeft vernietigd en hem ten onrechte heeft opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de einduitspraak een nieuw besluit te nemen. Voorts heeft de minister daarbij alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt.
11. RTL betoogt dat de minister in het nieuwe besluit onvoldoende bereidheid heeft getoond om uitvoering te geven aan de uitspraak van de rechtbank. De concept-persberichten zijn vrijwel volledig ‘zwart gemaakt’ en het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst is ten onrechte niet bij de besluitvorming betrokken, aldus RTL.
11.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de documenten 1 tot en 14 vermeld op de inventarislijst. Gelet op hetgeen hiervoor in het kader van de beoordeling van het hoger beroep is overwogen, slaagt het betoog van RTL ten aanzien van het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst. Voorts heeft de minister openbaarmaking van de concept-persberichten, daar waar deze afwijken van het definitieve persbericht, op grond van artikel 11 van Pro de Wob mogen weigeren. Voor zover de concept-persberichten overeenkomen met het definitieve persbericht zijn deze openbaar gemaakt en is de Wob derhalve niet van toepassing. Het betoog faalt in zoverre. Voor het oordeel dat de minister voor het overige op een onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraken, zoals RTL lijkt te betogen, ziet de Afdeling gelet op hetgeen RTL heeft aangevoerd geen grond.
12. Het beroep is gegrond. Het besluit van 14 december 2016 dient te worden vernietigd voor zover de minister daarbij heeft geweigerd het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst bij zijn beoordeling te betrekken. De minister moet in zoverre een nieuw besluit op bezwaar nemen.
Judiciële lus
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
14. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 oktober 2015 en de uitspraak van 1 november 2016, beide in zaak nr. 14/4469, voor zover het besluit van 13 juni 2014 is vernietigd voor zover daarbij is geweigerd de concept-persberichten openbaar te maken en voor zover is opgedragen in zoverre een nieuw besluit te nemen;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 14 december 2016, kenmerk PaG/BJZ/50154, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is geweigerd het ambtsbericht dat als bijlage is gevoegd bij het ambtsbericht vermeld bij punt 3 op de inventarislijst bij de beoordeling te betrekken;
V. bepaalt dat tegen de door de minister van Justitie en Veiligheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij RTL Nederland B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van de minister van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Borman w.g. Ley-Nell
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
597.