Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 18/489 en UTR 18/921
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 september 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] , te [woonplaats] , eiser 1, en
[eiser 2] , te [woonplaats] , eiser 2,
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. W. de Klein),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van Wensen).
Procesverloop
Bij e-mailbericht van 15 juni 2017, gericht aan de medewerkers van verweerder die als hondengeleider werkzaam zijn, heeft verweerder, voor zover van belang, meegedeeld dat het vanaf 1 september 2017 niet meer is toegestaan om een dienstvoertuig mee naar huis te nemen.
Bij besluit van 19 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 18/489. Het beroep van eiser 2 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 18/921.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2018. Eiser 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiser 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn namens verweerder [A] , teamchef van het team Surveillance van de eenheid Midden-Nederland, en [B] , sectorhoofd, verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eisers zijn bij verweerder werkzaam als generalist GGP met werkterrein hondengeleiding (hierna: hondengeleider).
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit primair ten grondslag gelegd dat zijn e-mail van 15 juni 2017 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er zijn in het verleden geen toekenningsbesluiten genomen. Daarmee is de e-mail van 15 juni 2017 een mededeling in het kader van een beheersmaatregel. Het behoort tot de beleidsvrijheid van verweerder op welke wijze het werk wordt ingericht. Verweerder heeft het bezwaar daarom primair niet-ontvankelijk verklaard.
Voor zover de e-mail wel als besluit moet worden aangemerkt, heeft verweerder subsidiair het volgende overwogen. De Regeling voorzieningen hondengeleiders politie (Regeling) kent aan hondengeleiders een aantal tegemoetkomingen en voorzieningen toe, waaronder een transportkooi of een aanhangwagen. Uit het ter beschikking stellen van die voorzieningen kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling is dat voor het woon-werkverkeer een dienstauto wordt gebruikt. Er is afzonderlijk beleid voor dienstvoertuigen, waarvoor een aanvraag kan worden ingediend. Eisers hebben dat niet gedaan. Het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie (Besluit) compenseert eisers met een hogere reiskostenvergoeding en er zijn voorzieningen ter beschikking gesteld voor het met de eigen auto ververvoeren van de diensthond. Dit alles impliceert dat de Regeling uitgaat van het gebruik van eigen vervoer. Vanaf 19 juli 2010 was bekend dat per 1 januari 2016 de Regeling op eisers van toepassing zou zijn. Reeds in 2013 is in een notitie het uitgangspunt kenbaar gemaakt dat uitsluitend voor piketdiensten een dienstvoertuig ter beschikking stond. De (eigen) auto van de hondengeleiders kan niet worden gezien als een plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt, omdat de hondengeleiders tijdens het woon-werkverkeer nog niet in dienst zijn en dan ook (nog) geen arbeid verrichten. Uit de doelstelling van de Arbeidsomstandighedenwet volgt ook niet de verplichting om een dienstauto ter beschikking te stellen. Er is volgens verweerder geen strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP). Het privéleven wordt gerespecteerd en er is geen sprake van ontneming van eigendom. Het bezwaar is daarom subsidiair ongegrond verklaard.
Ontvankelijkheid van het bezwaar
3. Eisers voeren aan dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat wel sprake is van een besluit. Het bericht per e-mail is immers gericht op rechtsgevolg, namelijk het niet langer toestaan om voor het woon-werkverkeer gebruik te maken van een dienstvoertuig. Daarnaast moeten eisers nu zelf voorzien in het organiseren van het vervoer, waardoor een niet gerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op hun eigendomsrecht. Bij andere eenheden van verweerder is het bezwaar tegen een vergelijkbare e-mail wel als ontvankelijk aangemerkt.
4. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat, nu er geen formeel besluit tot toekenning is genomen, een formeel besluit tot beëindiging niet aan de orde is. De e-mail van 15 juni 2017 is dan ook slechts als een mededeling te kwalificeren, inhoudende dat het gebruik van de dienstauto voor woon-werkverkeer, dat tot dan toe ‘oogluikend’ werd toegelaten, niet meer zou worden toegestaan.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dat er geen formeel besluit tot toekenning van het gebruik van een dienstauto is genomen, brengt nog niet mee dat de beëindiging van het gebruik van de dienstauto geen besluit zou kunnen zijn. Gelet op de lange periode waarin eisers gebruik mochten maken van een dienstauto, is in dit geval sprake van een verworven recht. Nu de mededeling door middel waarvan aan dat gebruik een einde wordt gemaakt, op rechtsgevolg is gericht, is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
6. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of hij, gelet op het subsidiaire standpunt in het bestreden besluit, zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
Inhoudelijk
7. Eisers voeren aan dat in de Regeling niet staat vermeld dat het vervoer per 1 januari 2016 met een privéauto dient te gebeuren. Ook uit artikel 6, derde lid, van het Besluit volgt niet dat een privéauto moet worden gebruikt. Bovendien is in deze omstandigheden het vervoer niet aan te merken als woon-werkverkeer. Gelet op artikel 1, derde lid, aanhef en onder g en h, van de Arbeidsomstandighedenwet valt de reis van de woning naar de plaats van tewerkstelling onder de definitie van ‘arbeidsplaats’ en is de dienstauto te beschouwen als een arbeidsmiddel. Dat de Arbeidsomstandighedenwet niet de verplichting kent om een dienstauto ter beschikking te stellen, is niet relevant. Uit artikel 24 van het Besluit bewapening en uitrusting politie volgt dat eisers in combinatie met hun diensthond gecertificeerd moeten zijn omdat zij zo nodig met de hond geweld mogen toepassen. Eisers zijn zowel tijdens de dienst als in privétijd verantwoordelijk voor de hond. Eisers kunnen niet verplicht worden een privéauto te gebruiken. Eisers vermogen in de Regeling verder niet te lezen dat verweerder verplicht is tot het voeren van een eenduidig beleid waaruit volgt dat het gebruik van een dienstauto niet is toegestaan.
8. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat de Regeling uitgaat van eigen vervoer, omdat bij gebruik van een dienstauto geen hogere reiskostenvergoeding en geen voorzieningen in de vorm van een transportkooi of aanhangwagen, ter beschikking zouden worden gesteld. De Arbeidsomstandighedenwet stelt regels voor het bevorderen van de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van de werknemers. Uit de Arbeidsomstandighedenwet kan daarom niet worden afgeleid dat de auto die gebruikt wordt voor woon-werkverkeer, als arbeidsplaats moet worden gezien. Buiten diensttijd is de diensthond geen diensthond, maar een hond, waarvoor eisers ‘slechts’ de zorgplicht hebben. De hond kan dan niet als een arbeidsmiddel worden aangemerkt en mag dan ook niet als geweldsmiddel worden ingezet. In het verlengde daarvan is de (eigen) auto tijdens woon-werkverkeer niet als arbeidsplaats te duiden. Ook uit de functiebeschrijving van hondengeleider volgt niet dat hem een dienstauto toekomt, aldus verweerder.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de Regeling uitgaat van eigen vervoer. Dit volgt uit artikel 8 van de Regeling, in samenhang met artikel 6, derde lid, van het Besluit. Artikel 8 van de Regeling bepaalt dat het woon-werkverkeer per auto wordt afgelegd en artikel 6, derde lid, van het Besluit bepaalt dat aan een diensthondengeleider een hogere reiskostenvergoeding wordt verstrekt. Daaruit kan worden afgeleid dat de hoofdregel is dat een hondengeleider voor het woon-werkverkeer gebruikmaakt van eigen vervoer. De door eisers gevolgde a contrario redenering volgt de rechtbank niet, omdat de hoofdregel niet uitsluit dat er hondengeleiders zijn die wel een dienstauto tot hun beschikking hebben. De rechtbank wijst in dat verband op het door verweerder ter zitting gegeven voorbeeld van de speurhondengeleiders die vanuit Nunspeet werken. Verweerder heeft daarom voldoende gemotiveerd dat voor eisers op grond van de Regeling de verplichting bestaat een privéauto te gebruiken voor het vervoer van hun diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling. De periode van het vervoer van de diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling kan ook niet worden aangemerkt als diensttijd. Eisers zijn dan weliswaar verantwoordelijk voor (de zorg voor) hun hond, maar verrichten dan nog geen arbeid en de diensthond is tijdens die reis niet aan te merken als een geweldsmiddel. Eiser 1 heeft ter zitting erkend dat de werkzaamheden en dus de diensttijd, anders dan ten tijde van de in 2013 afgeschafte piketdienst, pas aanvangen op de opstapplaats en dat er dus in beginsel tijdens de reis naar de opstapplaats geen werkzaamheden worden verricht. De omstandigheid dat er incidenteel mogelijk tijdens de reis politietaken moeten worden verricht, zoals na een oproep of als een hondengeleider bijvoorbeeld geconfronteerd wordt met een situatie waarin hij geacht wordt te handelen, maakt dit niet anders. Op dat specifieke moment vangt dan de dienst aan. Dat is niet anders dan de situatie dat een hondengeleider thuis is met de diensthond en hij op dat moment een spoedoproep krijgt of met een situatie wordt geconfronteerd waarin hij geacht wordt te reageren. Nu het woon-werkverkeer niet kan worden aangemerkt als diensttijd, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de Arbeidsomstandighedenwet niet van toepassing is. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Eisers voeren verder aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8 van het EVRM in verbinding met artikel 1 EP. Zij worden gedwongen privébezit voor het werk te gebruiken. In artikel 13 van de Regeling was geen sprake van een keuzemogelijkheid, omdat de Regeling slechts zag op het gedurende maximaal zes jaar voortzetten van de oude regionale regeling. Verweerder gaat voorbij aan de wijze waarop in het verleden het gebruik van een dienstauto is toegekend en de wijze waarop de sollicitatie verliep. De verplichting om de diensthond met de privéauto te vervoeren, is een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. Deze zijn beide niet bij wet voorzien. In een democratische samenleving is er geen noodzaak om deze rechten te schenden, ook niet in het algemeen belang. Het is sinds jaar en dag gebruik geweest dat eisers hun honden met een dienstvoertuig vervoerden. Volgens eisers is het Dienstautobeleid politie niet van toepassing op als zodanig voor het publiek herkenbare politievoertuigen. Er is sprake van uiterst nadelige privaatrechtelijke consequenties, waaraan verweerder in het bestreden besluit geen overweging heeft gewijd. De extra kilometervergoeding is niet kostendekkend en rechtvaardigt niet de inbreuk op het eigendomsrecht.
11. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat het recht op privéleven zeker wordt gerespecteerd en dat het eigendomsrecht van de auto niet wordt ontnomen. Dat het woon-werkverkeer vanwege de eigen keuze om als hondengeleider te werken per auto plaatsvindt, is inherent aan de Regeling. Mede gelet op de ter beschikking zijnde transportmiddelen en de vergoedingen wordt het eigendomsrecht niet aangetast, aldus verweerder. Artikel 27 van de Politiewet biedt de wettelijke grondslag voor het beëindigen van het dienstautogebruik. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2138). Aan het inleveren van het dienstvoertuig ligt een gerechtvaardigd algemeen belang ten grondslag, namelijk een efficiënt en financieel verantwoord gebruik van het wagenpark en eenduidige arbeidsvoorwaarden. Verweerder verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 juli 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:8732). Als een dienstauto ter beschikking zou worden gesteld, staat de auto 130 uur per week stil. In de gekozen opzet kan de dienstauto bij terugkomst op de centrale opkomstlocatie meteen door een andere hondengeleider worden gebruikt. Er is daarom geen strijd met artikel 1 EP in samenhang met artikel 8 van het EVRM. Verweerder zal eisers nimmer verplichten een privéauto aan te schaffen dan wel in te zetten voor woon-werkverkeer, maar dan kan het werkterrein hondengeleiding niet langer aan hun functie gekoppeld blijven.
12. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gemaakte inbreuk op het eigendomsrecht van eisers niet in strijd is met de in artikel 1 EP gestelde voorwaarden. Daarbij is van belang dat de door verweerder aangehaalde rechtspraak, anders dan eisers menen, ook in hun geval relevant is, omdat het in alle gevallen gaat om het beëindigen van het gebruik van een dienstauto. Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Politiewet is verweerder belast met de leiding en het beheer van de politie. Dit artikel biedt een voldoende bepaalbare wettelijk grondslag voor het ter beschikking stellen van een dienstauto voor woon-werkverkeer en het beëindigen daarvan. Verder is het gekozen middel proportioneel in relatie tot het doel van de maatregel. Het gaat hier immers om het gebruik van auto’s die aan de dienst toebehoren, terwijl voor het wegvallen van de mogelijkheid om de dienstauto voor woon-werkverkeer te gebruiken een aanvaardbare vorm van compensatie is geboden, namelijk een hogere reiskostenvergoeding en het ter beschikking stellen van een kooi of aanhanger. Dat de reiskostenvergoeding niet kostendekkend is, maakt niet dat de compensatie onvoldoende is. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij, omdat zij de diensthond nu met hun eigen auto moeten vervoeren, hogere premies moeten betalen. Het behoort verder tot de beleidsvrijheid van verweerder om de arbeidsvoorwaarden naar zijn keuze in te richten. Uit artikel 1 EP kan daarom niet een verplichting voor verweerder worden afgeleid om ten behoeve van eisers leaseauto’s aan te schaffen. Verweerder heeft verder toegelicht dat hij eisers nooit zal verplichten om de diensthond met hun eigen auto te vervoeren, maar dat het een eigen keuze is om, als zij dat niet willen, hun functie in een ander werkterrein uit te oefenen.
Eisers hebben bovendien ruim de tijd gehad om zich voor te bereiden op de beëindiging van het dienstautogebruik. Met de inwerkingtreding van de Regeling in 2010 hadden eisers dit kunnen weten. Daarnaast heeft verweerder ter zitting toegelicht dat het in 2013 expliciet aan de hondengeleiders is meegedeeld. Ook is er na het einde van de overgangsregeling per 1 januari 2016 nog ongeveer anderhalf jaar gewacht voordat verweerder dit onderdeel van de Regeling feitelijk heeft doorgevoerd. Eisers hebben tot slot onvoldoende toegelicht hoe een inbreuk is gemaakt op hun privéleven. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat er ook andere beroepen zijn waarbij iemand is aangewezen op eigen vervoer. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard.
14. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van ieder € 170,- vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt de beroepen aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan ieder van eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L. Braaksma, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.A. Steenbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 september 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.