ECLI:NL:RBMNE:2020:2246 - Rechtbank Midden-Nederland - Vernietiging omgevingsvergunning voor vrijstaande veranda...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/1236

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juni 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: W.J.P. Raaijmakers),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Schmidt).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouder, gemachtigde: mr. H. Kroon.

Procesverloop

Op 19 december 2019 heeft de rechtbank in deze zaak een tussenuitspraak gedaan. Voor het procesverloop tot dat moment verwijst de rechtbank naar die uitspraak.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit van

5 februari 2019 te herstellen.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering op het bestreden besluit ingediend.

Eiser heeft hierop een schriftelijke zienswijze gegeven.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De rechtbank komt tot de volgende einduitspraak.

Overwegingen

Wat vooraf ging

1. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder een omgevingsvergunning aan vergunninghouder heeft kunnen verlenen voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel, en het kappen van twee bomen op het perceel [adres] in [woonplaats] (het perceel) waarbij een herplantplicht is opgelegd van twee bomen.

2. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak, waarin de rechtbank kort gezegd onder punten 9, 10, 11, 14.5 en 16.3 heeft overwogen dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd is. De rechtbank zal bij de beoordeling van de herstelpoging van verweerder hieronder en wat eiser daarover in zijn zienswijze heeft gesteld uitgebreider op deze gebreken in gaan. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

De herstelpoging van verweerder ten aanzien van het bouwen

3. In de aanvullende motivering van 5 februari 2020 blijft verweerder bij zijn standpunt dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel terecht is verleend.

- Vermelding berging

4. Eiser stelt allereerst in zijn zienswijze dat verweerder heeft nagelaten in de aanvullende motivering te reageren op punt 5.1 van de tussenuitspraak. Daarin is gesteld dat de berging ten onrechte is opgenomen in de omgevingsvergunning en het bestreden besluit. Volgens eiser is er nog steeds sprake van een gebrek op dit punt.

5. De rechtbank constateert dat zij in de conclusie van de tussenuitspraak onder punt 17.1 verweerder ook heeft opgedragen een aanvullende motivering te geven op de vermelding van de berging in de omgevingsvergunning en in het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is dit punt ten onrechte in de opdracht aan verweerder opgenomen. De rechtbank heeft immers onder punt 5.1 van de tussenuitspraak al vastgesteld dat verweerder tijdens de zitting heeft verklaard dat deze vermelding een kennelijke fout is geweest. De rechtbank is van oordeel dat hiermee voldoende vast staat dat de berging niet is vergund. Dit blijkt ook uit de bij de verleende omgevingsvergunning behorende aangepaste bouwtekeningen. Een aanvullende motivering van verweerder was niet nodig. De beroepsgrond slaagt niet.

- Toetsing aan de Beleidsregels

6. Onder punt 9 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat verweerder het bouwplan ten onrechte niet heeft getoetst aan de ‘Beleidsregels afwijken van een bestemmingsplan’ (Beleidsregels). Daarnaast heeft de rechtbank onder punt 10 van de tussenuitspraak overwogen dat verweerder nader moet toelichten hoe het stedenbouwkundig advies van 1 mei 2018 zich verhoudt tot de Beleidsregels. Verweerder heeft in de aanvullende motivering gesteld dat de gemeente heeft besloten om deze Beleidsregels in te trekken. Daarvan is kennis gegeven in het Gemeenteblad van 21 november 2019, waarvan een kopie is overgelegd. Zoals ook tijdens de zitting is gesteld hadden de Beleidsregels volgens verweerder vóór de intrekking al geen praktische betekenis meer en met de intrekking fungeert het ook niet meer als een toetsingskader voor aanvragen om een omgevingsvergunning onder artikel 4 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Verweerder meent dan ook dat aan het stedenbouwkundig advies terecht doorslaggevende betekenis is toegekend.

7. Eiser herhaalt het standpunt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning ten onrechte niet is getoetst aan de Beleidsregels en dat de gevraagde vergunning op grond van deze Beleidsregels niet verleend had moeten worden.

8.1

De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder het gebrek op dit punt niet heeft hersteld. Verweerder heeft het bouwplan van vergunninghouder ten onrechte niet getoetst aan de Beleidsregels. Deze Beleidsregels waren nog van toepassing op het moment dat de omgevingsvergunning bij het primaire besluit is verleend en het bestreden besluit is genomen. Zoals de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, zijn de Beleidsregels geëvalueerd en recent op 25 september 2018 aangepast. Verweerder moet op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelen in overeenstemming met zijn eigen beleidsregels. Er kunnen bijzondere omstandigheden bestaan om van de eigen beleidsregels af te wijken (ook wel de inherente afwijkingsmogelijkheid genoemd), maar verweerder heeft hiervoor geen motivering gegeven die voldoet aan de in de Beleidsregels opgenomen voorwaarden (pagina 5). Het standpunt van verweerder dat de Beleidsregels al voor de intrekking geen betekenis meer hadden, is daarvoor onvoldoende. Verweerder is dus uitgegaan van een onvolledig toetsingskader. In artikel 2 van Pro de Beleidsregels staat dat verweerder in principe geen medewerking verleent aan het afwijken van het bestemmingsplan behalve in de in dit artikel beschreven situaties. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak al overwogen dat op voorhand niet blijkt dat één van die situaties zich hier voordoet. De rechtbank blijft bij dit oordeel.

8.2

De rechtbank concludeert dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Dit betekent ook dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd hoe het stedenbouwkundig advies zich verhoudt tot de Beleidsregels. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken op deze punten is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Daarbij betrekt de rechtbank de bestuurlijke ruimte die verweerder hierin heeft. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

9. Zoals hiervoor is overwogen, is nog onduidelijk of verweerder terecht een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel. De rechtbank wil echter het geschil zo definitief mogelijk beslechten. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de andere beroepsgronden van eiser alsnog te bespreken.

-
Goede ruimtelijke ordening

10. Eiser stelt verder in zijn zienswijze dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Er ontbreekt een belangenafweging. Daarnaast is het stedenbouwkundig advies gebrekkig en kan het niet zelfstandig de conclusie dragen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het Noordwestelijk Villagebied van Hilversum is door de ministers van VROM en OCW aangewezen als Rijks ‘beschermd stadsgezicht’, maar er lijkt geen kenbare overweging te zijn geweest voor de dubbelbestemming ‘beschermd stadsgezicht’. Ook een overschrijding van het maximaal te bebouwen oppervlakte kan gezien worden als een aantasting op de doelomschrijving ‘bescherming instandhouding van villa’s in het groen’.

11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van het stedenbouwkundig advies voldoende heeft gemotiveerd dat er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank al overwogen dat eiser dit advies niet concreet heeft bestreden. In wat eiser nu stelt, ziet de rechtbank geen grond om te twijfelen aan de afwegingen die verweerder heeft gemaakt. Eiser heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening onvoldoende rekening is gehouden met de aanwijzing van het gebied als beschermd stadsgezicht. Wel zal verweerder bij het nieuw te nemen besluit moeten beoordelen of deze motivering van een goede ruimtelijke ordening dan nog passend is. De beroepsgrond slaagt niet.

-
Bouwbesluit

12. Onder punt 11 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder bij de beoordeling ten onrechte niet heeft betrokken of sprake is van schade of hinder voor de omgeving als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, als gevolg van de rook die door het gebruik van de houtkachel zal worden verspreid.

13. Verweerder heeft in reactie op dit onderdeel gesteld dat een toetsing aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit achterwege kon worden gelaten. In de uitspraak van 5 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2918) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit, zoals volgt uit de Nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling is waaraan door het bevoegd gezag toepassing kan worden gegeven als naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Hieruit volgt volgens verweerder dat dit artikel eerst een rol kan spelen als er sprake is van feitelijk gebruik van een bouwwerk bijvoorbeeld in het kader van een handhavingsprocedure. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwwerk dat nog gebouwd moet worden, hoeft aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet getoetst te worden. De vergunde houtkachel is nog niet gebouwd en is er dus ook geen sprake van feitelijk gebruik. Er kan dan ook nog niet worden beoordeeld of er handelingen worden verricht die hinder of overlast voor de omgeving kunnen veroorzaken.

14. Eiser betwist deze toelichting van verweerder. Eiser heeft in een vroeg stadium zijn ernstige bezwaren kenbaar gemaakt tegen de verspreiding van rook door het gebruik van de houtkachel. Verweerder heeft hier onterecht geen onderzoek naar verricht. Als er geen aanleiding zou zijn om op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit onderzoek te verrichten naar de mogelijke (hinderlijke /schadelijke) gevolgen voor de omgeving - wat nadrukkelijk wordt betwist - dan had dit in het kader van een zorgvuldige belangenafweging en beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening aanleiding moeten zijn om hier onderzoek naar te verrichten. Daarbij merkt eiser op dat gegevens en detailtekeningen van de houtkachel ontbreken, zodat onduidelijk is hoe verweerder heeft getoetst of aan de vereisten uit het Bouwbesluit worden voldaan (bijvoorbeeld ten aanzien van brandveiligheid/NEN-normen).

15. De rechtbank volgt verweerder in zijn toelichting en ziet dus aanleiding om terug te komen op het eerder gegeven oordeel op dit punt van de tussenuitspraak. De rechtbank is het eens met verweerder dat uit de Nota van toelichting volgt dat de algemene verbodsbepaling van artikel 7.22 van het Bouwbesluit betrekking heeft op gebruik van een bouwwerk. Hiermee heeft verweerder een bevoegdheid om in een specifiek geval handhavend op te treden wanneer het gebruik van een bouwwerk leidt tot overmatige hinder en specifiekere bepalingen geen mogelijkheid bieden op te treden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569). In deze zaak is bij de verlening van de omgevingsvergunning nog geen sprake van gebruik van de houtkachel, zodat dit artikel nog geen rol speelt. Verder heeft eiser met de enkele stelling dat informatie over de houtkachel ontbreekt, niet aannemelijk gemaakt dat het bouwplan in zoverre in strijd is met het Bouwbesluit. De beroepsgrond slaagt niet.

De herstelpoging van verweerder ten aanzien van het kappen

16. In de aanvullende motivering blijft verweerder bij zijn standpunt dat de omgevingsvergunning voor het kappen van twee bomen op het perceel met de eerder vastgestelde herplantplicht terecht is verleend.

-
Afweging kap van de Grove den

17. Voor wat betreft de kap van de Grove den heeft de rechtbank onder punt 14.5 van de tussenuitspraak overwogen dat verweerder de daarvoor gemaakte afweging nader moet motiveren. In de aanvullende motivering heeft verweerder toegelicht dat de gemaakte afweging een overall beoordeling is geweest, waarbij in dit geval is afgewogen of het verwijderingsbelang met het oog op eventuele gevaarzetting moet prevaleren boven het belang om de boom te behouden. Het begrip ‘onvoldoende conditie’ zoals verwoord in artikel 4.1.1 van het Velbeleid Hilversum 2017-2030 (Velbeleid) moet in dit verband ruim worden uitgelegd. Dit betekent dat niet enkel rekening is gehouden met de conditie van de boom, maar dat daarbij alle omstandigheden van de specifieke situatie zijn meegenomen. Naast de stamconditie van de boom, hebben in dit geval ook de standplaats in relatie tot de kroonveiligheid, stabiliteit en soort specifieke eigenschappen (zoals gevoeligheid voor takbreuk) een rol gespeeld. In die zin kan het dus voorkomen dat de overall conditie onvoldoende is, terwijl bijvoorbeeld de conditie van de stam goed is. Verweerder meent dat op deze wijze een juiste uitvoering is gegeven aan artikel 4.1.1. van het Velbeleid.

18. Eiser stelt in de zienswijze dat bij een overall beoordeling, een beoordeling had moeten plaatsvinden volgens het beoordelingskader dat hoort bij een afweging bij overlast of schade door bomen (hoofdstuk 4.2 van het Velbeleid). Dat heeft verweerder niet gedaan. Daarbij merkt eiser op dat niet alleen de conditie van de stam als ‘goed’ is beoordeeld, maar ook de vorm, stamveiligheid en de dus de ‘algemene conditie’.

19. Naar het oordeel van de rechtbank is met de aanvullende motivering het geconstateerde gebrek in de tussenuitspraak op dit punt hersteld. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat het begrip ‘onvoldoende of slechte conditie’ binnen het afwegingskader van artikel 4.1.1 van het Velbeleid ruimer kan worden uitgelegd. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de meegewogen aspecten zoals kroonveiligheid, gevoeligheid voor takbreuk en standplaats van de Grove den passen binnen de overall beoordeling die in dit geval op grond van artikel 4.1.1 van het Velbeleid is gemaakt. De beroepsgrond van eiser biedt onvoldoende aanleiding voor twijfel aan dit standpunt van verweerder. Dit betekent dat verweerder in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van vergunninghouder bij de kap van de Grove den dan het belang van behoud van de boom. Verweerder heeft op grond van artikel 4.1.1 van het Velbeleid terecht een omgevingsvergunning verleend voor de kap van deze boom.

-
Omvang van de herplantplicht

20. Onder punt 16.3 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank tot slot geoordeeld dat verweerder nader moet motiveren dat in deze zaak geen sprake is van een illegale velling als bedoeld in artikel 5.2.1 van het Velbeleid en wat dit betekent voor de omvang van de herplantplicht.

21. Verweerder heeft in de aanvullende motivering toegelicht dat het juist is dat

artikel 5.2.1 van het Velbeleid niet beperkt is tot situaties waarbij geen omgevingsvergunning zou zijn verleend, maar dat dit artikel ook ziet op situaties waarbij achteraf wordt vastgesteld dat er wel een vergunning zou zijn verleend. Wel is verweerder van mening dat dit artikel een autonome regeling is die ziet op situaties waarbij er - los van de aanvraag om een vergunning - kap van bomen heeft plaatsgevonden. In dit geval had vergunninghouder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Verweerder heeft in de bijgevoegde brief van 16 april 2018 vergunninghouder in kennis gesteld over de voortgang van de behandeling van de aanvraag en daarin opgenomen dat het vellen van de bomen akkoord is met herplantplicht. Hoewel hiermee formeel geen vergunning is verleend, heeft vergunninghouder dit wel zo opgevat en heeft hij de bomen gekapt voordat de vergunning was verleend. Gelet op die mededeling die voor meerdere uitleg vatbaar is, is verweerder van mening dat er geen sprake is van een illegale velling als bedoeld in artikel 5.2.1 van het Velbeleid. Als de rechtbank deze redenering niet volgt, dan is verweerder subsidiair van mening dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn die een afwijking van het Velbeleid rechtvaardigen. Voor het bepalen van de omvang van de herplantplicht kon daarom redelijkerwijs uit worden gegaan van de in hoofdstuk 5 van het Velbeleid opgenomen richtlijnen in tabel 3.

22. Eiser voert aan dat wel sprake is van een illegale velling, omdat ten tijde van het kappen er nog geen omgevingsvergunning was verleend. Uit de brief van 16 april 2018 blijkt duidelijk dat het hier niet om een vergunningverlening gaat. Vergunninghouder wist of kon weten dat pas (zes weken na vergunningverlening) mocht worden overgegaan tot het kappen. Verweerder heeft dan ook onterecht bij het bepalen van de omvang van de herplantplicht aangesloten bij de richtlijnen zoals opgenomen in tabel 3 in plaats van tabel 4. Het Velbeleid bevat geen hardheidsclausule en er doet zich ook geen bijzondere situatie voor die afwijking van dit beleid zou rechtvaardigen.

23. De rechtbank is het met eiser eens. Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van een illegale velling. Uit de mededeling in de brief van 16 april 2018 heeft vergunninghouder in redelijkheid niet mogen afleiden dat er een vergunning voor de kap van de bomen was verleend. In deze brief staat duidelijk dat de aanvraag om een omgevingsvergunning in behandeling is en dat verweerder de termijn om op deze aanvraag te beslissen heeft verlengd. De rechtbank ziet in de opstelling van artikel 5.2.1 van het Velbeleid geen ruimte voor een autonome regeling zoals verweerder die voorstaat. Verder laat het Velbeleid ook geen ruimte om onder bijzondere omstandigheden af te wijken van dit artikel. Dit betekent dat verweerder bij het bepalen van de omvang van de herplantplicht had moeten aansluiten bij tabel 4 van het Velbeleid. De beroepsgrond slaagt.

24. De rechtbank heeft echter ook geconstateerd dat de boombeheerder van verweerder het perceel heeft bezocht en dat er vier bomen zijn herplant in de voortuin. Het gaat om een Linde met een stamdiameter van meer dan 10 cm en drie wintergroene eiken met een stamdiameter tussen de 3 en 5 cm. Vergunninghouder heeft hiermee meer bomen geplant dan hij volgens de omgevingsvergunning verplicht was. Weliswaar hebben deze bomen een kleinere stamdiameter dan volgens tabel 4 van toepassing zou zijn, maar de rechtbank is niet gebleken dat eiser hierdoor is benadeeld. De rechtbank beschouwt de onjuiste toepassing van tabel 3 voor het bepalen van de omvang van de herplantplicht dan ook niet als een grond voor vernietiging van het bestreden besluit op dit punt.

Conclusie

25. De beroepsgronden voor zover die zien op het kappen van de bomen slagen niet. De rechtbank is, gelet op wat zij hiervoor onder 8.1 en 8.2 heeft overwogen, van oordeel dat verweerder met de aanvullende motivering de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in het bestreden besluit niet heeft hersteld. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel. Zoals eerder overwogen, zal verweerder een nieuw besluit op eisers bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De termijn daarvoor wordt bepaald op zes weken na de dag van verzending van deze einduitspraak.

26. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

27. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een vrijstaande veranda met sauna en een houtkachel;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.312,50.

Deze uitspraak is gedaan op 12 juni 2020 door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

(
de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen)

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.