ECLI:NL:RBMNE:2021:2253

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/3213

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen

[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigde: mr. A.M. Pelgrim).

Procesverloop

In het besluit van 22 februari 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.600,-.

In het besluit van 24 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2021. Namens eiseres is [A] , KAM Coördinator bij [eiseres] , verschenen. Hij werd bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

Op 25 april 2018 heeft op het bedrijfsterrein van eiseres aan de [locatie] te [vestigingsplaats] een arbeidsongeval plaatsgevonden. Vrachtwagenchauffeur [B] , werkzaam voor [bedrijf] ., (het slachtoffer) zou verontreinigd water (‘bilgewater’) ophalen uit een binnenvaartschip dat lag aangemeerd aan het bedrijfsterrein. Het slachtoffer heeft zich niet gemeld bij de weegbrug aan het begin van het bedrijfsterrein, maar is na telefonisch overleg met de schipper, een werknemer van eiseres, het bedrijfsterrein opgereden. Met behulp van een GPS/AIS heeft hij de locatie van het binnenvaartschip gevonden en heeft hij zijn vrachtwagen geparkeerd naast het schip om daar gedurende 1,5 uur de geplande werkzaamheden uit te voeren. Toen de werkzaamheden waren afgerond, heeft het slachtoffer enige tijd in zijn cabine gepauzeerd en verdere instructies afgewacht van zijn werkgever.
Intussen was shovelchauffeur [C] (de werknemer) bezig met het laden van een nabijgelegen ander schip. Tussen zijn werkzaamheden door kreeg hij de instructie om een pas op het terrein aangekomen vrachtwagen (‘ [naam] ’) aanwijzingen te geven waar deze grond moest lossen. De werknemer reed met zijn shovel naar de [naam] en passeerde daarbij de vrachtwagen van het slachtoffer. De werknemer heeft de chauffeur van de [naam] vervolgens met (hand)gebaren instructies gegeven, omdat de chauffeur van de [naam] geen Nederlands sprak. Toen de werknemer vervolgens terugreed naar zijn eigen werkzaamheden bij het schip, reed hij langs de [naam] en heeft hij de bak van zijn shovel geheven, omdat hij nabij gelegen thermische grond niet met zijn shovel wilde verplaatsen. Nadat de shovel de [naam] had gepasseerd, is de werknemer vervolgens recht voor de [naam] gaan rijden om een goot, die langs de kade lag, te vermijden. De werknemer heeft de bak van de shovel geheven gehouden, waardoor hij geen zicht meer had. Hij is vervolgens recht op de vrachtwagen van het slachtoffer ingereden. De cabine van de vrachtwagen is daardoor ernstig beschadigd geraakt en het slachtoffer heeft letsel aan zijn knieën en onderbuik opgelopen.

Verweerder heeft naar aanleiding van het arbeidsongeval op 1 november 2018 een boeterapport opgesteld. In het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd, omdat zij artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) heeft overtreden. Verweerder verwijt eiseres dat zij geen doeltreffende maatregelen heeft genomen ter voorkoming van gevaar voor de veiligheid en gezondheid van andere personen dan de werknemers. Verweerder verwijt eiseres namelijk dat het slachtoffer zich zonder zich te melden op het bedrijfsterrein van eiseres heeft kunnen begeven en dat de werknemer geen instructies van de werkgever heeft gehad, waaruit blijkt dat het hem verboden was om in deze situatie met een geheven bak te rijden. Eiseres heeft als werkgever niet voorkomen dat een benauwde situatie is ontstaan, waardoor het ongeval zich heeft kunnen voordoen. Verweerder heeft de hoogte van de boete overeenkomstig de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) vastgesteld en geen aanleiding gezien deze boete te matigen. Verweerder heeft het primaire besluit in bezwaar gehandhaafd.

Eiseres is het met het bestreden besluit niet eens en heeft beroep ingesteld. Daarover gaat deze uitspraak.

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Bespreking van de beroepsgrondenOpen norm

Eiseres betoogt ten eerste dat de norm van artikel 10 van de Arbowet een te open norm bevat, die geen duidelijkheid biedt welke concrete maatregelen getroffen hadden moeten worden om overtreding van dit artikel tegen te gaan. Daarmee is volgens eiseres sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel en het lex certa-beginsel. Eiseres wijst naar rechtspraak, waaruit volgt dat helder moet zijn onder welke voorwaarden zij strafbaar is.^[1]De formulering van artikel 10 van de Abowet is volgens eiseres zo ruim dat niet kenbaar is wat van eiseres wordt verwacht. Uit de wetgeving, de toelichting daarop en uit de rechtspraak blijkt ook niet welke concrete maatregelen eiseres had moeten treffen om overtreding van dit artikel te voorkomen. Verweerder heeft bovendien zelf ook geen informatie verschaft aan welke maatregelen wordt gedacht. Een boete kan volgens eiseres in zo’n geval alleen worden opgelegd als het handelen of nalaten van eiseres onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht van artikel 10 van de Arbowet en dat is niet het geval. Volgens eiseres is het ongeval veroorzaakt door roekeloos handelen van zowel de werknemer als het slachtoffer. Eiseres wordt nu feitelijk verweten dat zij niet heeft voorkomen dat andere personen fouten maken, maar zover kan de norm van artikel 10 van de Arbowet niet strekken.

6. Verweerder heeft daartegenover gesteld dat op een bedrijfsterrein zoals dat van eiseres, waar met grote, zware shovels wordt gewerkt, onmiskenbaar aanrijdgevaar kan ontstaan als personen toegang hebben tot het terrein. Artikel 10 van de Arbowet vraagt van eiseres doeltreffende maatregelen te nemen ter voorkoming van dat gevaar. Volgens verweerder ligt het voor de hand dat eiseres daarbij aansluiting zoekt bij maatregelen die zij ook al moet treffen voor haar eigen werknemers. Verweerder verwijst naar artikel 7:17c, vierde, vijfde en zesde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). De in dat artikel gegeven maatregelen zijn weliswaar niet van toepassing op derden, maar geven een werkgever wel een indicatie welke maatregelen als doeltreffend worden gezien ter voorkoming van onder andere aanrijdgevaar met mobiele arbeidsmiddelen, zoals shovels. Het staat een werkgever verder vrij om andere doeltreffende maatregelen te nemen.

7. De rechtbank geeft verweerder hierin gelijk. Van belang is dat eiseres een groot bedrijfsterrein heeft waar zij met zware machines, waaronder shovels, grond verplaatst. Op het bedrijfsterrein zijn zowel eigen werknemers als derden werkzaam. Tijdens de zitting heeft eiseres verklaard dat er dagelijks 750 vrachtwagens op haar bedrijfsterrein rijden. Het werken met zware machines en de aanwezigheid van zoveel vrachtwagens maken dat op eiseres de plicht rust om aanrijdingen zoveel mogelijk te voorkomen. Het gaat dan om aanrijdingen van shovels met eigen werknemers, als van shovels met derden. Eiseres moet, gelet op artikel 10 van de Arbowet, doeltreffende maatregelen nemen ter voorkoming van onder andere het aanrijdgevaar met derden. Deze bepaling verplicht eiseres niet tot het nemen van álle denkbare doeltreffende maatregelen ter voorkoming van elk gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van derden. In de Arbowet en het Arbobesluit is ook niet bepaald op welke specifieke wijze eiseres aan deze open norm moet voldoen en het is dus in beginsel aan eiseres zelf om te bepalen welke maatregelen zij neemt. Zij had hiervoor, zoals verweerder terecht naar voren heeft gebracht, kunnen aansluiten bij artikel 7:17c, vierde, vijfde en zesde lid van het Arbobesluit, waarin de wetgever voor werknemers heeft uitgewerkt welke maatregelen genomen moeten worden voor een veilig gebruik van mobiele arbeidsmiddelen, zoals shovels. Eiseres had dus kunnen denken aan het opstellen van verkeersregels, organisatorische maatregelen om te voorkomen dat derden zich bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen met eigen aandrijving (in dit geval shovels) en - als derden zich toch moeten bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen - het nemen van doeltreffende maatregelen om aanrijdingen te voorkomen. In het bestreden besluit heeft verweerder er ook op gewezen dat eiseres instructies had kunnen geven aan het slachtoffer, zodat zijn aanwezigheid op het bedrijfsterrein zo kort mogelijk had geduurd. Het stond eiseres vrij om zelf andere maatregelen te nemen, zolang deze maar doeltreffend waren om gevaar voor derden op haar bedrijfsterrein te voorkomen.
Het enkele feit dat de norm van artikel 10 van de Arbowet een open norm is, betekent op zichzelf dus niet dat deze norm daarmee in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het lex certa-beginsel of het legaliteitsbeginsel. Eiseres gaat er in haar betoog aan voorbij dat veel normen in de Arbowetgeving een open norm bevatten, omdat niet in alle werksituaties dezelfde maatregelen nodig en geschikt zijn om de veiligheid van werknemers en van derden te waarborgen. Dit vereist het nodige maatwerk. Het is dus aan de werkgever zelf om te bepalen welke maatregelen hij neemt, ter voorkoming van het gevaar dat zich in zijn specifieke werksituatie kan voordoen. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Doeltreffende maatregelen

8. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat zij geen overtreding heeft begaan, omdat zij op het bedrijfsterrein doeltreffende maatregelen heeft genomen ter voorkoming van gevaar voor derden. Eiseres heeft borden geplaatst aan de ingang van haar bedrijfsterrein, waaruit duidelijk blijkt dat een bezoeker zich altijd eerst moet melden. Als het slachtoffer zich had gemeld, had hij daar instructies ontvangen en geweten dat hij zo snel mogelijk na zijn werkzaamheden het terrein had moeten verlaten. Het slachtoffer had ook toegang gekregen tot een communicatiekanaal om contact te kunnen houden met de werknemers van eiseres. Dat het slachtoffer de borden heeft genegeerd, maakt niet dat het plaatsen van borden niet doeltreffend zou zijn. Eiseres stelt verder dat de werknemer ermee bekend was dat hij niet met een geheven bak mocht rijden. De werknemer heeft dit ook erkend. Eiseres wijst erop dat de werknemer een gediplomeerd shovelmachinist is, en verder een hijsbewijs en diploma Basisveiligheid VCA heeft. Eiseres mocht uitgaan van de kundigheid van haar werknemer. In aanvulling op deze opleidingen heeft eiseres ook aanvullende maatregelen getroffen. Zij wijst op de Taak Risico Analyse (TRA), waarin staat dat er altijd oogcontact gehouden moet worden. Zij wijst verder op het hoofdstuk Aanrijdgevaar in de Risico Inventarisatie en Evaluatie (RIE) en de Laatste Minuut Risico Analyse (LMRA), waarin ook de nadruk wordt gelegd op het kijken. De werknemer is verder bekend met de gebruikershandleiding van de shovel, waarin staat dat als de machine in bedrijf is, het gebied rondom constant geïnspecteerd moet worden om mogelijke gevaren te onderkennen. De laadbak moet zo laag mogelijk worden vervoerd en dus niet gelift. Eiseres organiseert ‘toolboxmeetings’ voor de machinisten, waarbij veiligheid een vast onderdeel is. Naast instructies en ‘toolboxmeetings’ organiseert zij minimaal één keer per jaar een centrale chauffeurs- en machinistenbijeenkomst, waarin onder andere arbeidsveiligheid wordt besproken. Aan de chauffeurs en machinisten worden presentaties gegeven over aanrijdgevaar, waarbij ook aandacht wordt besteed aan aanrijdgevaar tussen vrachtwagens en shovels. In het personeelshandboek zijn eveneens veiligheidsnormen voorgeschreven. Nieuwe chauffeurs volgen een introductieprogramma waarin veiligheidsinstructies worden gegeven. Ook de werknemer heeft dit programma gevolgd. Tot slot wijst eiseres op een project dat zij in januari 2018 is gestart waarbij een vernieuwde RIE en een bijbehorende veiligheids- en sanctiebeleid worden geïntroduceerd. De getroffen maatregelen zijn volgens eiseres doeltreffend te noemen. Dat de werknemer zich niet aan zijn instructies heeft gehouden en roekeloos heeft gehandeld, doet daaraan niet af, volgens eiseres.
Eiseres kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor het feit dat de werknemer en het slachtoffer beiden instructies hebben genegeerd. Eiseres ontkent bovendien dat sprake was van een benauwde situatie op het bedrijfsterrein. Er was voldoende ruimte en als dat niet het geval was geweest, had de werknemer het slachtoffer moeten vragen weg te rijden om zo de aanrijding te voorkomen. Volgens eiseres heeft verweerder niet voldoende gemotiveerd dat de genomen maatregelen niet doeltreffend waren.

9. De rechtbank geeft eiseres hierin echter geen gelijk. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de werknemer onvoldoende duidelijke instructies heeft ontvangen van eiseres dat het rijden met een geheven laadbak in deze situatie niet was toegestaan. Artikel 10 van de Arbowet legt een verplichting op aan de werkgever om doeltreffende maatregelen te nemen en daarom kan eiseres niet volstaan met een verwijzing naar de kwalificaties van de werknemer en de gebruiksaanwijzing van de shovel. Dit zijn namelijk geen doeltreffende maatregelen van de kant van eiseres.

9.1.

De veiligheidsinstructies die eiseres wel heeft gegeven, heeft verweerder terecht aangemerkt als onvoldoende specifiek en niet helder genoeg om als doeltreffende maatregel te gelden. De werknemer heeft inderdaad verklaard dat hij wist dat hij normaal gesproken niet met een geheven laadbak mocht rijden, maar hij heeft in de door hem beschreven situatie voorafgaand aan het ongeval, afwijkende omstandigheden gezien. Hij heeft verklaard dat hij wilde voorkomen dat hij met zijn laadbak thermische grond zou verplaatsen. In de gebruiksaanwijzing van de shovel staat ‘breng de bak of het uitrustingsstuk ver genoeg omhoog om eventuele obstakels te vermijden.’ De werknemer heeft dus conform deze gebruiksaanwijzing gehandeld. De veiligheidsinstructies in de LMRA en TRA, waar eiseres verder naar verwijst zijn eisen die niet specifiek gericht zijn op het al dan niet rijden met een geheven laadbak in een benauwde situatie. Ze zijn of te algemeen gesteld of meer gericht op het houden van oogcontact van derden met een shovelmachinist om zo aanrijdingen te voorkomen. Dat in de ‘toolboxmeetings’ en andere bijeenkomsten specifiek aandacht is geweest voor het kijkgedrag van machinisten van shovels, is verder niet concreet gebleken.

9.2.

De kern van het betoog van eiseres is eigenlijk dat de werknemer, gelet op zijn kwalificaties, beter had moeten weten. Eiseres heeft zowel in haar beroepschrift als tijdens de zitting meerdere keren de vergelijking getrokken met een bestuurder van een auto, van wie wordt verwacht dat hij de verkeersregels kent en in voorkomende situaties de juiste beslissingen neemt. Daarmee miskent eiseres haar eigen verantwoordelijkheid voor het geven van de juiste (verkeers)regels ter voorkoming van in dit geval aanrijdgevaar. Uit de verklaring van de werknemer blijkt dat hij de algemene regels wel kende, maar dat hij meende dat deze situatie een uitzondering op de regel rechtvaardigde. Aan de werknemer zijn geen specifieke aanwijzingen gegeven wanneer hij met een geheven bak zou mogen rijden en welke veiligheidsaspecten hij dan in acht zou moeten nemen. Voor zover eiseres daar al op zou mogen afgaan, staat zo’n instructie ook niet in de gebruiksaanwijzing van de shovel, zoals zij stelt. Er rustte een verplichting op eiseres om de werknemer van voldoende specifieke instructies te voorzien voor afwijkende situaties.

9.3.

De werknemer heeft de situatie overduidelijk verkeerd ingeschat, maar eiseres wordt verweten dat zij teveel aan de werknemer heeft overgelaten om zelf een inschatting te maken. Dat eiseres vindt dat de situatie ter plaatse niet benauwd is, neemt niet weg dat de werknemer dat wel vond en daarnaar heeft gehandeld. Bij gebrek aan duidelijke instructies wat hij in voorkomend geval zou moeten doen, heeft de werknemer een verkeerde inschatting gemaakt. Die afwezigheid van duidelijke instructies, kan eiseres worden verweten.

9.4.

Verweerder rekent eiseres verder terecht aan dat zij er onvoldoende zorg voor heeft gedragen dat het slachtoffer zo kort mogelijk op het bedrijfsterrein aanwezig was en dat zijn vrachtwagen te lang op het terrein stond. Het enkel plaatsen van een bord bij de ingang van het bedrijfsterrein, waaruit blijkt dat derden zich moeten melden bij de weegbrug, is daarvoor namelijk niet voldoende. Eiseres redeneert dat als het slachtoffer zich wel had gemeld, hij de juiste instructies had gekregen en dat hij dan had geweten dat hij na afloop van zijn werkzaamheden niet in zijn vrachtwagen had mogen wachten op nadere instructies van zijn werkgever.. Dat is op zichzelf juist, maar van eiseres had verwacht mogen worden om meer maatregelen te treffen om te voorkomen dat een derde zich zonder te melden op het bedrijfsterrein zou kunnen bevinden. Het slachtoffer heeft verklaard dat er niemand bij de weegbrug was en dat hij zonder problemen kon doorrijden. Hij heeft contact gehad met de schipper van het binnenvaartschip, een werknemer van eiseres, die hem niet heeft gewezen op de noodzaak om zich eerst te melden bij de weegbrug voordat hij het terrein zou oprijden. In de anderhalf uur waarin het slachtoffer werkzaamheden verrichtte, is hij niet opgemerkt door andere werknemers van eiseres en hij is ook door niemand aangesproken op zijn aanwezigheid op het bedrijfsterrein. Toen hij nog enige tijd wachtte in zijn vrachtwagen, is er evenmin contact met hem opgenomen.

9.5.

Van eiseres mag, met het oog op de veiligheid van derden (en van de eigen werknemers), worden verwacht dat zij maatregelen treft om te voorkomen dat iemand zonder nadere instructies zo lang onopgemerkt op een bedrijfsterrein aanwezig kan zijn, omdat hierdoor het risico op ongevallen toeneemt. Hierbij wordt nogmaals opgemerkt dat het om een bedrijfsterrein gaat waar met zware machines wordt gewerkt en waar dagelijks zeer veel vrachtwagens rijden. De vergelijking die eiseres trekt tussen het waarschuwingsbord en een verkeersbord, gaat in zoverre niet op dat het waarschuwingsbord alleen ziet op de plicht van de bezoeker om zich te melden en het geen informatie bevat over de periode die de bezoeker op het bedrijfsterrein aanwezig mag zijn.

9.6.

De rechtbank concludeert samenvattend dat eiseres artikel 10 van de Arbowet heeft overtreden, omdat zij geen doeltreffende maatregelen heeft genomen ter voorkoming van gevaar voor derden. Verweerder heeft deze overtreding voldoende aangetoond. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Overtreding niet verwijtbaar

10. Eisers betoogt subsidiair dat verwijtbaarheid in haar geval volledig ontbreekt en dat er daarom geen grond bestaat voor de boeteoplegging. Zij heeft volgens haar alles gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen. Zij wijst erop dat de werknemer een gediplomeerde shovelchauffeur was, die bekend was met de gebruiksvoorschriften voor de shovel, regelmatig geïnstrueerd werd over aanrijdgevaar en bewust werd gemaakt van het blijven kijken bij het gebruik van zwaar materieel. Eiseres heeft er ook alles aan gedaan om bezoekers erop te wijzen zich bij de weegbrug te melden. Eiseres kan niet worden verweten dat het slachtoffer en de werknemer de instructies niet hebben opgevolgd.

11. Zoals uit de overweging 9 van deze uitspraak volgt, oordeelt de rechtbank dat eiseres er juist niet alles aan heeft gedaan om overtreding van artikel 10 van het Arbobesluit te voorkomen. De genoemde maatregelen zijn namelijk niet doeltreffend te noemen. In het verlengde daarvan kan ook niet worden geoordeeld dat eiseres niets te verwijten valt. Van haar had verwacht mogen worden dat zij haar werknemer meer specifieke instructies had gegeven over het rijden met een geheven laadbak en zij had beter toezicht had gehouden op de aanwezigheid van derden op haar bedrijfsterrein. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Waarschuwing

12. Eiseres betoogt dat verweerder in haar geval had moeten volstaan met een waarschuwing. Alleen dan wordt volgens haar voldaan aan de zorgvuldigheidseisen en de rechtszekerheid zoals door de wetgever beoogd. De Beleidsregel, waar verweerder in dit verband naar heeft verwezen, is volgens eiseres onredelijk. Zij stelt dat zij doeltreffende maatregelen heeft genomen om aanrijdgevaar te voorkomen en als dat niet zo zou zijn, voor haar niet bekend was welke maatregelen wel doeltreffend waren.

13. Uit wat de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, is de norm van artikel 10 van de Arbowet voldoende duidelijk. Eisers heeft niet aan dit artikel voldaan, omdat de maatregelen die zij heeft genomen niet doeltreffend waren, zo heeft de rechtbank in overweging 9 overwogen. Op grond van de Beleidsregel is het niet nemen van voldoende doeltreffende maatregelen, ter voorkoming dat er gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan werknemers, een zware overtreding waarvoor verweerder direct een boete oplegt. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit beleid niet redelijk te vinden. Zij vindt die althans niet in wat eiseres in dat kader naar voren heeft gebracht. De beroepsgrond slaagt dus niet.
MatigingsgrondenErnst van het letsel

14. Eiseres vindt dat verweerder de boete moet matigen, omdat deze niet in verhouding staat met het letsel dat het slachtoffer heeft opgelopen. Het letsel van het slachtoffer is niet blijvend en hij is ook niet in het ziekenhuis opgenomen geweest. Het letsel is, hoe vervelend ook, niet ernstig en bovendien, volgens eiseres, niet te wijten aan eiseres.

15. Volgens de Beleidsregel is voor deze overtreding een boete van de zevende categorie, waarbij het normbedrag € 13.500,- is, passend. Dit bedrag is vermenigvuldigd met 0.8, gelet op het aantal werknemers in het bedrijf van eiseres. Dit bedrag heeft verweerder vermenigvuldigd met twee, omdat sprake is van zware overtreding. De boete heeft daarom een hoogte van € 21.600,-. Artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt – kort gezegd – dat een boete evenredig moet zijn.

16. In artikel 1, elfde en twaalfde lid, van de Beleidsregel heeft verweerder matigingsgronden openomen. De ernst van het letsel is daar geen onderdeel van. De rechtbank merkt het beroep van eiseres op de ernst van het letsel dan ook aan als een algemeen beroep op de evenredigheid. De ernst van het letsel vormt echter in dit geval geen reden tot matiging van de boete. Verweerder hanteert namelijk het beleid dat blijvend letsel of een ziekenhuisopname juist leiden tot een vermenigvuldiging van het boetebedrag. Omdat daarvan in dit geval geen sprake is, heeft verweerder het boetebedrag niet verder vermenigvuldigd en in zoverre is dus al rekening gehouden met de ernst van het letsel bij de vaststelling van de hoogte van de boete. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk. Zij ziet in dit geval ook geen aanleiding om in de ernst van het letsel een reden te zien voor een matiging. Dat eiseres het ongeval niet zou kunnen worden verweten, vindt de rechtbank – zoals eerder is overwogen – niet en dat leidt dus ook niet tot matiging.
Matiging op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel

17. Eiseres heeft verder een beroep gedaan op de vier matigingsgronden die verweerder heeft opgenomen in artikel 1 elfde lid, van de Beleidsregel. Eiseres stelt dat een matiging van 100% op haar plaats is. Eiseres betoogt dat zij de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd in de RIE. Aanrijdgevaar is een specifiek aandachtspunt in de RIE. Uit zowel de RIE als de overige overgelegde stukken, blijkt dat door eiseres een veilige werkwijze is ontwikkeld. Hierin is met name een belangrijk aandachtspunt dat er altijd oogcontact moet worden gehouden bij het hanteren van materieel. Ook heeft eiseres volgens haar voldoende geïnventariseerd en voorgeschreven dat derden worden geïnstrueerd om het terrein te verlaten zodra zij klaar zijn met hun werkzaamheden. Eiseres heeft volgens haar verder de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Er is op het terrein sprake van - onder andere - veiligheidsinstructies, verkeersregels, veilig materieel, persoonlijke beschermingsmiddelen, communicatiemiddelen tussen personeel en bezoekers en toezicht. Er stond de werknemer en het slachtoffer dus niets in de weg om hun werkzaamheden op veilige wijze uit te voeren. Er zijn bovendien volgens eiseres adequate instructies gegeven. Bij de entree van het terrein zijn instructies voor bezoekers aanwezig, die voorschrijven dat men zich bij de weegbrug meldt. Bij de weegbrug worden nadere instructies gegeven en krijgt de bezoeker toegang tot het communicatiekanaal, waardoor op het terrein nadere instructies kunnen worden gegeven. De werknemer heeft verder een introductieprogramma met veiligheidsinstructies gevolgd. Hij heeft kennis genomen van de gebruikershandleiding van de shovel. Eiseres wijst op de verschillende toolboxen en presentaties die gaan over veiligheid en aanrijdgevaar. Verder wijst eiseres erop dat de werknemer een gediplomeerd shovelmachinist is en dat aan hem bovendien nog aanvullende instructies zijn verstrekt. Een specifieke instructie dat de werknemer niet met een geheven bak mocht rijden, was niet mogelijk, omdat rijden met een geheven bak soms wel nodig is en dan geldt de algemene regel dat altijd zicht moet worden gehouden. De zichtregel zorgt ervoor dat zowel met een lage bak als met een hoge bak gereden kan worden. Tot slot stelt eiseres dat op het bedrijfsterrein adequaat toezicht is gehouden. Het toezicht wordt allereerst uitgevoerd door de medewerkers van de weegbrug, die beoordelen of een bezoeker die zich meldt het terrein mag betreden. Verder wordt er toezicht gehouden met camera’s en het toezicht wordt aangevuld door het contact dat de medewerkers en bezoekers met elkaar hebben via het communicatiekanaal.
Aan alle matigingsgronden is dan ook volgens eiseres voldaan. Dat het slachtoffer en de werknemer tegen alle instructies in hebben gehandeld, kan eiseres niet worden verweten en maakt ook niet dat de door haar getroffen veiligheidsmaatregelen niet voldoende zouden zijn.

18. De rechtbank geeft eiseres hierin geen gelijk. De rechtbank heeft hiervoor in overweging 9 overwogen dat eiseres onvoldoende doeltreffende maatregelen heeft genomen om gevaar voor derden te voorkomen als bedoeld in artikel 10 van de Arbowet, omdat zij geen specifieke instructies heeft gegeven voor het rijden met een geheven laadbak en er onvoldoende voor heeft gezorgd dat derden zo snel mogelijk het bedrijfsterrein zouden verlaten na afloop van hun werkzaamheden. Uit dezelfde feiten volgt dat eiseres de risico’s ook niet voldoende heeft geïnventariseerd en geen veilige werkwijze heeft gecreëerd. Juist omdat het af en toe kennelijk nodig was om wél met een geheven laadbak te rijden, had eiseres hiervoor concrete instructies moeten maken, die verder strekten dan alleen een nadruk op veilig kijkgedrag. Eiseres had de inschatting van de situatie niet geheel moeten overlaten aan de werknemer, ondanks dat deze gekwalificeerd was. Eiseres had bovendien duidelijker moeten maken dat personen die werkzaamheden verrichtten op het bedrijfsterrein, gehouden waren dit terrein na hun werkzaamheden zo snel mogelijk te verlaten. Het bord met een meldplicht is dus niet genoeg om te worden gezien als een veilige werkwijze ter voorkoming van langdurige aanwezigheid van derden op het bedrijfsterrein.

18.1.

Als, zoals in het geval van eiseres, de risico’s niet voldoende zijn geïnventariseerd en er geen veilige werkwijze is gecreëerd, is er logischerwijs ook niet voldaan aan de matigingsgrond ‘noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze.’ Verweerder heeft vervolgens ook terecht gesteld dat eiseres geen adequate instructies heeft gegeven en geen adequaat toezicht heeft gehouden.^[2]In zoverre hangen de vier matigingsgronden dus samen. Eiseres heeft verder onvoldoende uiteengezet hoe het toezicht wordt gehouden op de bezoekers van haar bedrijfsterrein. De omstandigheid dat het slachtoffer zich niet heeft gemeld bij de weegbrug, is door niemand opgemerkt, terwijl het slachtoffer contact heeft gehad met een werknemer van eiseres, namelijk de schipper van het binnenvaartschip. Het slachtoffer heeft verder gedurende anderhalf uur werkzaamheden verricht en heeft daarna nog enige tijd op het bedrijfsterrein gewacht in zijn cabine.

18.2.

Eiseres heeft bij herhaling gewezen op het in haar ogen roekeloos gedrag van de werknemer en zij vindt dat het slachtoffer instructies heeft genegeerd en dat haar dit niet te verwijten valt. Daarmee schuift eiseres de verantwoordelijkheid voor het ongeval dat zich op haar bedrijfsterrein heeft afgespeeld ten onrechte af op anderen. Op haar rust namelijk de zorgplicht van artikel 10 van de Arbowet om doeltreffende maatregelen te nemen om gevaar voor derden te voorkomen en daaraan heeft zij niet voldaan. Dat het gedrag van de werknemer en het slachtoffer onvoorzichtig of onnadenkend is geweest, mag zo zijn, maar de rechtbank is niet gebleken van roekeloos gedrag van één van beiden. Daarvoor zijn namelijk geen aanwijzingen te vinden in het boeterapport. De rechtbank ziet geen aanleiding voor toepassing van één van de matigingsgronden van artikel 11 van de Beleidsregel.
Inspanningen na de overtreding

19. Eiseres betoogt dat de matigingsgrond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel van toepassing is, omdat zij na het ongeval maatregelen heeft genomen ter voorkoming van een nieuwe overtreding. Zij heeft op 4 september 2018 een presentatie gehouden over een vernieuwde RIE en een bijbehorende veiligheids- en sanctiebeleid. Eiseres heeft ook het voornemen om een beter communicatieplan op te stellen, het ongeval is intern geëvalueerd en er is besproken wat de motivatie van chauffeurs zou kunnen zijn om met een geheven bak te rijden en hoe dit voorkomen kan worden. Alle bezoekers van het terrein ontvangen inmiddels flyers met de terreinregels.

20. Volgens vaste rechtspraak kunnen inspanningen die zijn verricht ná de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is.^[3]De hoogte van de boete kan in voorkomend geval worden aangepast. Dat is hier echter niet nodig. Zoals ook blijkt uit de rechtspraak van de ABRvS^[4]moet het namelijk gaan om adequate maatregelen om nieuwe overtredingen te voorkomen en moeten deze maatregelen zeer snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging zijn genomen. Verweerder heeft er in het bestreden besluit terecht op gewezen dat het ongeval zich heeft voorgedaan op 25 april 2018 en dat de maatregelen die eiseres noemt niet direct na het ongeval zijn genomen en zelfs nu nog niet allemaal zijn afgerond. Zo is eiseres kennelijk nog van plan om een communicatieplan op te stellen. Het vernieuwde RIE en het daarbij behorende beleid zijn verder pas op 4 september 2018 gepresenteerd. Bovendien is maar de vraag of alle maatregelen die eiseres noemt kunnen worden gezien als doeltreffend en of daarmee toekomstige overtredingen zullen worden voorkomen. Eiseres heeft dat in elk geval niet aannemelijk gemaakt. Verweerder hoefde aan deze inspanningen verder geen gevolgen te verbinden in de vorm van een matiging van de boete.

21. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de boete niet heeft hoeven matigen vanwege de aanwezigheid van matigingsgronden die genoemd zijn in de Beleidsregels. Evenmin is gebleken dat er zich andere bijzondere gronden voordoen die matiging van de boete op grond van artikel 5:46 van de Awb rechtvaardigen.
Conclusie

22. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

BIJLAGE

Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 10

Indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter voorkoming van dat gevaar.

Artikel 33

1Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3, 4, eerste lid, 5, 6, eerste lid, eerste volzin, 8, 9, eerste en tweede lid, 10, 11, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, derde lid, tweede zin, vierde en vijfde lid, 14a, tweede en derde lid, 15, eerste en derde lid, 18 en 19.
[…]
Artikel 34

1Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
[…]

Arbeidsomstandighedenbesluit

Artikel 7.17c. Gebruik mobiele arbeidsmiddelen

[…]

4 Indien een mobiel arbeidsmiddel zich binnen een werkzone waar werknemers zich kunnen bevinden, beweegt, worden doeltreffende verkeersregels vastgesteld.

5 Doeltreffende organisatorische maatregelen worden genomen om te voorkomen dat werknemers zich bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen met eigen aandrijving.

6 Indien voor de goede uitvoering van de werkzaamheden de aanwezigheid van werknemers in een werkzone als bedoeld in het vijfde lid, is vereist, worden doeltreffende maatregelen genomen om te voorkomen dat zij door het mobiele arbeidsmiddel gewond raken.

[…]

Artikel 9.9b

1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:

[…]

g. van hoofdstuk 7: […]7.3 tot en met 7.4a, eerste tot en met zesde lid, 7.5 tot en met 7.11a […]

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving zoals deze luidde 07-11-2017 t/m 22-07-2019

Artikel 1.

1In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:

a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;

[…]
3a Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
[…]

7°.het 7e normbedrag € 13500;
[…]

7 In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat.

Tevens is in de bijlage aangegeven voor welke overtredingen een boete aan een werknemer kan worden opgelegd.

8 De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:

[…]
f. bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent.
Een al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerd normbedrag is het uitgangsbedrag voor eventuele verdere boeteberekening.
[…]

10 Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag: […]

c. in het geval van
zware overtredingen(ZO), wordt het normbedrag vermenigvuldigd met twee;
[…]

11
Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c. als er adequate instructies zijn gegeven;

d. als er adequaat toezicht is gehouden.
[…]

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving zoals deze luidde ná 15 juli 2020

12 Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij:

a. zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en

b. zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.

Bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving geldend van 07-11-2017 t/m 22-07-2019

[…]

In de hieronder staande tabel wordt per beboetbaar artikel van de Arboregelgeving aangegeven welke categorie boetenormbedrag van toepassing is en of op grond van dit artikel tevens een werknemersboete kan worden opgelegd dan wel een boete aan de bedrijfsarts of de bedrijfsarts of de deskundige personen, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Arbowet, wordt opgelegd. In de laatste kolom staat ZO voor zware overtreding, ODB voor een overtreding waarvoor direct een boete volgt en OO voor een overige overtreding (OO). […]

In de tabel is opgenomen dat overtreding van artikel 10 van de Arbowet, een bestuurlijke boete van de 7e categorie kan worden opgelegd aan de werkgever en dat is een ZO is. In een bijgevoegde voetnoot 4 staat verder vermeld:De ZO luidt: het niet nemen van doeltreffende maatregelen indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers.[…]