Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2569-2
uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 juli 2021 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer(Stamina), gevestigd in Doorn, verzoekster
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers en mr. T. Brouwer).
Verder heeft als partij aan het geding deelgenomen:
Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort
(gemachtigden: mr. A.J. Durville en mr. M. van Egmond).
Inleiding
Met het besluit van 28 april 2021 hebben gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om vanaf 1 augustus 2021 in de Oostvaardersplassen heckrunderen te doden met gebruikmaking van het geweer. Stamina wil dat voorkomen. Zij heeft bij gedeputeerde staten bezwaar gemaakt tegen de opdracht, en heeft de voorzieningenrechter gevraagd om het besluit te schorsen in afwachting van een beslissing op haar bezwaar.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 23 juni 2021. Stamina heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] . Gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Op de zitting heeft Stamina bevestigd dat het verzoek om een voorlopige voorziening niet gaat over het afschieten van zieke heckrunderen en konikpaarden, waar de opdracht ook in voorziet. Het verzoek om een voorlopige voorziening had wel ook betrekking op het vangen van konikpaarden in de Oostvaardersplassen. Daarover heeft de voorzieningenrechter na de zitting op 23 juni 2021 mondeling uitspraak gedaan. De voorzieningenrechter doet nu alleen nog uitspraak over het afschieten van gezonde heckrunderen.
Overwegingen
Beoordelingskader voorlopige voorziening
1. Stamina heeft een spoedeisend belang bij een beslissing van de voorzieningenrechter. De opdracht gaat op 1 augustus 2021 in en gedeputeerde staten hebben op de zitting gezegd dat het niet te verwachten is dat voor die tijd al op de bezwaren van Stamina is beslist. Daarbij komt dat Staatsbosbeheer op de zitting heeft laten weten de wens te hebben om vanaf 1 augustus 2021 gebruik te maken van de opdracht.
2. De voorzieningenrechter bekijkt of het nodig is om de opdracht om de heckrunderen te doden te schorsen in afwachting van de beslissing op het bezwaar. De voorzieningenrechter geeft daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift, en hij weegt de belangen van Stamina, van gedeputeerde staten en van Staatsbosbeheer bij een schorsing. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van de opdracht, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van Stamina bij het schorsen daarvan. De beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
Heckrunderen zijn verwilderde dieren
3. Gedeputeerde staten hebben de opdracht gegeven op grond van artikel 3.18, vierde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dat artikel gaat over het beperken van de omvang van populaties van dieren die zijn aan te merken als exoten of van verwilderde dieren. Volgens gedeputeerde staten zijn de heckrunderen in de Oostvaardersplassen verwilderde dieren.
4. De voorzieningenrechter is het met Stamina eens dat de heckrunderen in de Oostvaardersplassen in het wild leven: ze vallen niet onder de beschikkingsmacht van de eigenaar. Maar de voorzieningenrechter oordeelt dat ze wél zijn aan te merken als verwilderde dieren in de zin van de Wnb. Ze leven niet van nature in het wild en het zijn nakomelingen van heckrunderen die als gehouden dieren onder de beschikkingsmacht van hun eigenaar vielen.
Opdracht voor populatiebeheer verwilderde dieren
5. De hoofdregel is dat er geen geweer mag worden gebruikt bij de uitoefening van de Wnb. Daarop geldt een uitzondering als het gaat om het uitvoeren van een opdracht zoals bedoeld in artikel 3.18 van de wet. [1] Als een opdracht wordt gegeven ten aanzien van verwilderde dieren, dan geldt niet de eis dat er geen andere bevredigende oplossing is. Ook hoeft niet gekeken te worden naar de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. [2] Hierin wijkt de wet voor verwilderde dieren af van een opdracht die wordt gegeven om beschermde soorten te doden, zoals bijvoorbeeld het edelhert. De voorzieningenrechter ziet in de algemene zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wnb bovendien ook geen grondslag om deze eisen toch weer van toepassing te achten. Dat zou ingaan tegen de door de wetgever bedoelde systematiek. Anders dan Stamina meent, hoeven gedeputeerde staten in het besluit dan ook geen aandacht te geven aan de vraag of er alternatieven zijn voor het afschieten van de heckrunderen. Stamina heeft uitgebreid haar ideeën over uitplaatsing en geboortebeperking gedeeld, maar daarop hoeft nu daarom niet te worden ingegaan. Dat geldt ook voor de gunstige staat van instandhouding van de heckrunderen, waarvan Stamina zegt dat die niet wordt gehaald.
6. De voorzieningenrechter is het echter niet met gedeputeerde staten eens dat een opdracht voor verwilderde dieren geen populatiebeheer is. Het vierde lid van artikel 3.18 heeft het nadrukkelijk over “het beperken van de omvang van populaties”. Uit de verwijzing naar (de eerste volzin van) het eerste lid moet worden afgeleid dat ook hier, bij verwilderde dieren, moet worden voldaan aan de eis dat de opdracht nodig is met het oog op één van de daartoe omschreven wettelijke criteria uit artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b of c van de wet. De motivering dat aan (één van) de noodzaakscriteria wordt voldaan moet dus gaan over de noodzaak tot populatiebeheer van de verwilderde dieren, en niet (alleen) over het gebruik van het geweer. Het standpunt dat gedeputeerde staten op de zitting daarover innamen klopt niet, maar de opdracht geeft wel voldoende aanknopingspunten om nu (voorlopig) te beoordelen of aan het toegepaste criterium wordt voldaan.
De noodzaak van populatiebeheer heckrunderen
7. Gedeputeerde staten leggen aan de opdracht het criterium ten grondslag dat die nodig is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats. Het is volgens hen nodig om de begrazingsdruk van de Oostvaardersplassen te verminderen, door het aantal grote grazers terug te brengen tot 1100. Daarbij verwijzen zij naar het hoofdstuk ‘Edelhert’, dat een aanvulling is op het faunabeheerplan provincie Flevoland 2019-2023. In dit hoofdstuk wordt verwezen naar het rapport ‘Effecten op wilde flora en fauna en natuurlijke habitats in de Oostvaardersplassen’ van Sweco van 31 oktober 2018 (hierna: het Sweco II-rapport).
8. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in september 2020 – over de opdracht uit 2018 om edelherten af te schieten – geoordeeld dat het Sweco II-rapport voldoende onderbouwt dat de biodiversiteit van flora en fauna in het grazige deel als gevolg van de toenemende begrazing is afgenomen, en dat het beperken van de populatie edelherten nodig is om de flora en fauna en de natuurlijke habitats te beschermen. [3] Vervolgens heeft deze rechtbank in april 2021 vergelijkbaar geoordeeld over de ontheffing uit 2019 om edelherten af te schieten. [4]
9. De voorzieningenrechter sluit voor de heckrunderen aan bij deze oordelen over het edelhert. Het wettelijke criterium dat wordt toegepast is hetzelfde, en aan de besluiten ligt hetzelfde Sweco II-rapport ten grondslag. Daaruit komt naar voren dat de toenemende begrazing komt door de drie soorten grote grazers: edelhert, konikpaard en heckrund. De conclusie dat het in het licht van dit criterium nodig is om de populatie edelherten te beperken kan daarom ook worden gevolgd voor de populatie heckrunderen.
De voorzieningenrechter bepaalt een doelstand
10. De voorzieningenrechter houdt gedeputeerde staten wel aan de doelstand die zij in het beheerplan zelf noemen. De uitleg die de voorzieningenrechter geeft aan de grondslag om voor verwilderde dieren een opdracht te geven met het oog op populatiebeheer, betekent ook dat dat beheer niet meer nodig is als de doelstand is bereikt die dat beheer nodig maakt. Het faunabeheerplan noemt een aantal van 600 heckrunderen en konikpaarden samen, en gedeputeerde staten hebben op de zitting gezegd dat de helft daarvan voor de heckrunderen geldt. Dat betekent dat niet meer aan het noodzaakscriterium wordt voldaan als een doelstand van 300 heckrunderen is bereikt. Voor zover de opdracht is verleend om meer heckrunderen af te schieten acht de voorzieningenrechter het besluit onrechtmatig. Hij ziet dan ook aanleiding om een voorziening te treffen die deze doelstand vastlegt. Dat geeft Stamina de zekerheid dat de opdracht niet wordt gebruikt om de gehele populatie heckrunderen af te schieten. Gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer hebben op de zitting overigens bevestigd dat dat niet de bedoeling is. Ook hebben gedeputeerde staten op de zitting verklaard dat als het nodig is in de beslissing op bezwaar een doelstand zal worden opgenomen.
11. Dat de levensvatbaarheid van de populatie heckrunderen bij deze doelstand in gevaar komt, zoals Stamina stelt, leidt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel of tot het treffen van een andere voorziening. Bij verwilderde dieren is immers niet vereist dat de populatie in een gunstige staat van instandhouding kan voortbestaan.
Vergunningplicht moet nog beoordeeld worden
12. Stamina wijst erop dat er een vergunning nodig is voor het uitvoeren van de opdracht, omdat het een project is dat significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied.
13. De voorzieningenrechter overweegt dat deze bezwaargrond een rol kan spelen bij de vraag of de opdracht uitvoerbaar is. Als de opdracht significante effecten kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen, is een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb vereist. Het is niet gebleken dat een vergunning in dit geval is verleend en gedeputeerde staten gaan hierop in de besluitvorming ook niet in. Vóórdat de opdracht vanaf 1 augustus 2021 gebruikt zal worden, zullen gedeputeerde staten nog moeten beoordelen of een vergunning in dit geval verleend moet worden. Als dat het geval is, dan kan de opdracht zonder vergunning nog niet uitgevoerd worden, omdat dan sprake is van een overtreding van artikel 2.7 van de Wnb.
14. De voorzieningenrechter wijst er hierbij op dat het ook mogelijk is dat gedeputeerde staten tot de conclusie komen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het uitvoeren van de opdracht significante gevolgen heeft op de instandhoudingsdoelstellingen. In dat geval is er geen vergunningplicht. Met betrekking tot deze objectieve gegevens is het voorstelbaar dat gedeputeerde staten aansluiting zoeken bij de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de vergunning die zij op 18 september 2019 hebben verleend voor het uitvoeren van de opdracht tot het afschieten van edelherten in de Oostvaardersplassen. Die vergunning heeft immers betrekking op eenzelfde soort activiteit (afschot), in hetzelfde gebied en in dezelfde periode van het jaar (1 augustus tot 15 maart), en geeft daarom de nodige informatie voor deze nieuwe opdracht. De rechtbank heeft deze passende beoordeling beoordeeld in de uitspraak van 26 april 2021 (genoemd in voetnoot 4), waarbij de vergunning voor het afschieten van edelherten rechtmatig is geacht.
15. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat de vergunningplicht uit artikel 2.7 niet op voorhand in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de opdracht tot het afschieten van de heckrunderen. Daarbij wijst hij er (nogmaals) op dat dit een voorlopig oordeel is in het kader van de voorlopigevoorzieningprocedure en bij de huidige stand van zaken.
Conclusie rechtmatigheid
16. De argumenten die Stamina verder heeft aangevoerd zijn in het licht van het wettelijke toetsingskader geen reden om te zeggen dat de opdracht niet mocht worden verleend. Stamina wijst nog op de afschotperiode (vanaf 1 augustus) die niet gelijk loopt met de periode waarin edelherten mogen worden afgeschoten. Gedeputeerde staten hebben toegelicht dat in de ontheffing voor de edelherten in eerste instantie een afschotperiode van 1 september tot 15 maar stond vermeld, maar dat dit in bezwaar is aangepast naar de periode 1 augustus tot 15 maart, waardoor de afschotperiode gelijk is. De voorzieningenrechter ziet geen reden om hieraan te twijfelen.
De voorzieningenrechter is ook overigens niet gebleken dat de opdracht op evident onrechtmatige wijze is gegeven. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de opdracht na heroverweging in bezwaar, met toevoeging van een voorschrift met de doelstand, in stand blijven.
Geen schorsing van de opdracht
17. De voorzieningenrechter komt tot de volgende belangenafweging. Stamina heeft er belang bij dat geen gezonde heckrunderen worden gedood in de Oostvaardersplassen. Daartegenover staan de belangen van gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer bij de uitvoering van het ingezette beleid in de Oostvaardersplassen om tot reductie van de grote grazers te komen. Het hiervoor gegeven voorlopig rechtsmatigheidsoordeel maakt dat in de belangenafweging minder ruimte is voor de belangen van Stamina. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de belangenafweging in haar voordeel te laten uitvallen en een verdergaande voorlopige voorziening – tot schorsing van de opdracht – te treffen.
Conclusie
18. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de opdracht tot afschot van gezonde heckrunderen mag worden gebruikt tot een doelstand van 300 heckrunderen. Het verzoek komt voor het overige niet voor toewijzing in aanmerking. Dit betekent dat Staatsbosbeheer vanaf 1 augustus 2021 gebruik mag maken van de opdracht zolang de doelstand niet is bereikt.
19. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt hij dat gedeputeerde staten aan Stamina het door haar betaalde griffierecht van € 360,- vergoeden.
20. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de opdracht is verleend tot een doelstand van 300 gezonde heckrunderen;
- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Stamina te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 7 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.