Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2026
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 november 2021 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.C. van den Berg),
en
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Raterink).
Procesverloop
In het besluit van 15 juli 2020 (primair besluit) heeft verweerder het Wob-verzoek van eiser om stukken die op zijn asielprocedure betrekking hebben, afgewezen.
In het besluit van 16 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser heeft een verzoek ingediend bij verweerder op grond van de Wet Openbaarheid Bestuur (Wob). Hij heeft verweerder gevraagd om alle stukken die op de behandeling van zijn asielaanvraag betrekking hebben te overleggen. In het bijzonder heeft eiser interne mails tussen medewerkers, memo’s, gespreksverslagen, beslisminuten en telefoonnotities genoemd. Eiser heeft aangegeven dat met openbaarmaking van deze stukken het publiek inzicht krijgt in op welke wijze de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) aan vluchtelingen een verblijfsvergunning tracht te onthouden bij kwesties van openbare orde.
Standpunt verweerder
2. Verweerder heeft het Wob-verzoek in zijn geheel afgewezen. Verweerder heeft vier documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Het gaat hierbij om minuten dan wel juridische analyses in het kader van de procedure van eisers. Verweerder heeft allereerst overwogen dat in de belangenafweging geen rekening kan worden gehouden met het persoonlijke belang van eiser. Wel wordt het algemeen belang van openbaarmaking bij de belangenafweging betrokken, maar dat belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. Verweerder heeft het verzoek afgewezen op grond van drie weigeringsgronden. Ten eerste betreffen de stukken volgens verweerder persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 van Pro de Wob). Ze zijn immers opgesteld ten behoeve van intern beraad, en een ambtenaar moet zich vrij kunnen voelen in zijn belangenafweging en advies. Verweerder geeft geen toepassing aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, waarbij de stukken in niet tot de persoon herleidbare vorm worden verstrekt, aangezien verweerder dat niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering vindt. Ten tweede zou er volgens verweerder bij openbaarmaking van de stukken sprake zijn van onevenredige benadeling van zowel eiser als verweerder (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Eiser heeft de gegevens namelijk in vertrouwen aan verweerder verstrekt. Daarnaast zou het voor verweerder nadelig zijn, omdat vreemdelingen in de toekomst terughoudend kunnen zijn om mee te werken als verweerder nu privacygevoelige informatie verstrekt. Tot slot stelt verweerder dat de persoonlijke levenssfeer van eiser door verstrekking van de stukken in het geding zou komen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob), en dat het belang van openbaarmaking daar niet tegenop weegt. Deze stukken bevatten een veelheid aan persoonlijke gegevens van eiser. Ook als je de stukken zou anonimiseren is de informatie nog goed naar eiser te herleiden. Openbaarmaking van deze stukken zou impliceren dat iedereen hier kennis van zou kunnen nemen.
Standpunt eiser
3. Eiser vindt dat verweerder wel de gevraagde stukken aan hem moet verstrekken. Volgens eiser heeft verweerder geen inzichtelijke belangenafweging gemaakt. Verweerder heeft het algemeen belang dat eiser bij openbaarmaking heeft, namelijk op welke wijze de Nederlandse overheid omgaat met erkende vluchtelingen bij wie sprake is van openbare orde bezwaren, niet onderkend. Verder stelt eiser dat er in de stukken geen sprake hoeft te zijn van opvattingen die per definitie zijn persoonlijke levenssfeer zouden raken. Het gaat eiser om de gedachtewisselingen die betrekking hebben op de wijze waarop verweerder omgaat met vluchtelingen in relatie tot vermeende openbare orde bezwaren. Tot slot betoogt eiser dat hij niet onevenredig wordt benadeeld bij openbaarmaking. Al hetgeen verweerder hem in het kader van openbare orde tegenwerpt heeft verweerder immers eigenhandig bij Justitie opgevraagd, en heeft eiser dus niet aan verweerder verstrekt.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de door verweerder overgelegde stukken waarvan de openbaarmaking door verweerder is geweigerd. Het betreffen twee memo’s, twee minuten en een e-mail afkomstig van een medewerker van de IND.
Belangenafweging
5. De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. In de belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. [1]
Dat het volgens eiser van groot belang is dat de stukken openbaar worden gemaakt, omdat bekend moet worden op welke wijze de Nederlandse overheid omgaat met erkende vluchtelingen bij wie sprake is van openbare orde bezwaren, is dan ook niet iets dat op grond van de Wob in de belangenafweging een rol kan spelen. Ook kan verweerder geen rekening houden met de persoonlijke belangen van eiser.
Persoonlijke beleidsopvattingen
6. Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt de basis om openbaarmaking van (delen van) documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob [2] volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren". [3] Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. [4]
Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. [5]
7. De rechtbank is van oordeel dat in de geweigerde stukken persoonlijke beleidsopvattingen staan. De minuten, memo’s en e-mail zijn opgesteld ten behoeve van een (interne) oordeelsvorming in het kader van de uiteindelijke besluitvorming. De documenten zijn dan ook bedoeld voor intern beraad. Verder kan uit deze stukken worden afgeleid hoe de betreffende medewerker denkt over de toepassing van de Vreemdelingenwet en de feiten en omstandigheden van eiser. Hoewel er ook feitelijke gegevens in de stukken staan, is de rechtbank van oordeel dat deze zodanig zijn verweven met de opvattingen, dat het niet mogelijk is om deze te scheiden. Deze feiten worden aangedragen in het kader van het standpunt van de medewerker over de verblijfsrechtelijke procedure, waardoor openbaarmaking hiervan ook een deel van dit standpunt openbaar zou maken.
8. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder de beleidsopvattingen niet geanonimiseerd openbaar heeft hoeven maken. Artikel 11, tweede lid, van de Wob bepaalt dat bij documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, de mogelijkheid bestaat die opvattingen geanonimiseerd openbaar te maken, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. [6] Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht als de standpunten van bij hem in dienst werkende ambtenaren worden betrokken in de publieke discussie. Daarbij heeft verweerder betekenis toegekend aan de aard en de inhoud van de stukken. Het gaat daarbij immers om de eventuele beoordeling van een asielaanvraag van één persoon waarbij omstandigheden spelen die als bijzondere persoonsgegevens moeten worden gezien. Over deze kwestie moet een ambtenaar zonder invloed van buitenaf van gedachten kunnen blijven wisselen met zijn bewindspersoon. Gelet op deze uiteenzetting heeft verweerder in redelijkheid kunnen afzien van het openbaar maken, al dan niet in geanonimiseerde vorm, van de persoonlijke beleidsopvattingen die in de stukken zijn weergegeven.
Onevenredige benadeling
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de documenten daarnaast in redelijkheid heeft kunnen weigeren openbaar te maken omdat verweerder hierdoor onevenredig benadeeld zou worden. Deze weigeringsgrond staat omschreven in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Aan het belang van vertrouwelijkheid in de asielprocedure moet groot gewicht worden toegekend. Het is van belang dat vreemdelingen hun verhaal kunnen doen, zonder bang te hoeven zijn dat dit verhaal later openbaar wordt gemaakt. Het is dan ook aannemelijk dat het openbaar maken van dit soort stukken belemmerend kan werken om in de toekomst vreemdelingen bereid te vinden om volledig mee te werken aan hun vreemdelingenrechtelijke procedure. [7] Dit geldt ook wanneer de informatie misschien niet direct herleidbaar zou zijn naar eiser. Het gaat er om dat informatie die vreemdelingen in vertrouwen in de procedure brengen geheim blijft.
10. Omdat verweerder het openbaar maken van de stukken heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, en artikel 11 van Pro de Wob, behoeft de vraag of verweerder de stukken op artikel 10, tweede lid, onder e van de Wob (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) heeft kunnen weigeren geen bespreking meer.
Conclusie
11. De rechtbank concludeert dat verweerder de stukken waar eiser om heeft verzocht heeft mogen weigeren te verstrekken. De stukken bevatten namelijk persoonlijke beleidsopvattingen, en daarnaast zou verweerder door het verstrekken van de stukken onevenredig worden benadeeld. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.