Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3611 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. G.A.M. Bellomo).
Inleiding
1. De inrichting van [eiseres] (hierna: eiseres) is gevestigd aan de [adres] in [plaats] . Op 29 mei 2017 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend. Deze vergunning is verleend voor de activiteit milieu voor het opslaan, overslaan, sorteren en verwerken van diverse afval-, bouw-, grond- en hulpstoffen met als doel deze producten elders af te zetten voor nuttige toepassing.
2. Op 28 december 2017 is het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (hierna: LAP3) in werking getreden.
3. Verleende vergunningen moeten binnen een jaar zijn geactualiseerd als de minimumstandaard voor verwerking van afval in het LAP is aangepast. De verwerking van stoffen moet direct na het van kracht worden van de gewijzigde vergunning aan de nieuwe minimumstandaard voldoen. Met het besluit van 3 september 2020 heeft verweerder de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 ambtshalve gewijzigd om deze in overeenstemming te brengen met het LAP3. Dit is het bestreden besluit dat in deze zaak ter beoordeling voorligt.
4. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft ook de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 25 februari 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:555 heeft de voorzieningenrechter het verzoek op grond van een belangenafweging afgewezen.
5. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft op 26 juli 2021 een deskundigenverslag uitgebracht. Verweerder heeft schriftelijk op dit verslag gereageerd.
6. Het beroep is op 6 december 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres verschenen haar gemachtigde, [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam] en [naam] allen werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht. Namens de StAB hebben ir. [naam] en ing. [naam] de zitting bijgewoond.
Overwegingen
7. Deze zaak draait om de vraag of verweerder een voorschrift uit de omgevingsvergunning gedeeltelijk heeft kunnen intrekken als gevolg waarvan het immobiliseren van steenachtig bouw- en sloopafval, ovenpuin, (gerijpte) baggerspecie, RKG-slib, veegvuil en zuiveringsslib, dakgrind, hoogovenslakken en sorteerzeefzand niet meer is toegestaan. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil, zal zij een door eiseres aangevoerd formeel punt beoordelen.
8. Eiseres brengt naar voren dat verweerder met het bestreden besluit voorschrift 3.2.1 van de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 heeft aangepast, maar deze intrekking heeft volgens haar geen rechtsgevolg, omdat dit voorschrift is aangepast met het besluit van 15 november 2019.
9. De rechtbank stelt vast dat voorschrift 3.2.1 van de oorspronkelijke omgevingsvergunning is gewijzigd met het door verweerder naar aanleiding van de tussenuitspraak van 3 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4200 genomen herstelbesluit. Dit herstelbesluit is met de einduitspraak van deze rechtbank van 2 maart 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:874) in stand gebleven. Het herstelbesluit met het gewijzigde voorschrift 3.2.1 en andere gewijzigde voorschriften vormen samen met de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 de vergunde situatie. Hoewel verweerder in het bestreden besluit vermeld heeft dat voorschrift 3.2.1 uit de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 gedeeltelijk wordt ingetrokken, is voor iedereen duidelijk dat bedoeld is voorschrift 3.2.1 zoals dat is aangepast met het herstelbesluit.
10. Inhoudelijk verschillen partijen van mening over de vragen of eiseres voor het immobiliseren van de hiervoor genoemde afvalstoffen moet beschikken over een BRL 9322-certificaat [1] en/of een overeenkomst met een BRL 9322-certificaathouder en of het immobiliseren van de (minerale) afvalstoffen voldoet aan de minimumstandaard uit het LAP3 voor de desbetreffende afvalstof. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de verschillende geschilpunten over het BRL 9322-certificaat. Daarna beoordeelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat het immobiliseren van de afvalstoffen niet voldoet aan de minimumstandaard uit het LAP3.
BRL 9322-certificaat
11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor het immobiliseren van een achttal afvalstoffen een BRL 9322-certificaat nodig is. Omdat eiseres hierover niet beschikt, heeft verweerder voorschrift 3.2.1 zo gewijzigd dat het immobiliseren van deze afvalstoffen niet meer is toegestaan. Eisers meent dat immobiliseren ook zonder BRL 9322-certificaat is toegestaan. Daarbij wijst zij onder meer op de mogelijkheid van partijkeuringen en de overeenkomst die zij gesloten heeft met een BRL-erkende certificaathouder.
12. Gelet op de aard van de geschilpunten tussen partijen, heeft de rechtbank de StAB gevraagd advies uit te brengen over de volgende vragen:
- Moet eiseres voor het immobiliseren van een achttal genoemde afvalstoffen op de locatie [plaats] beschikken over een BRL 9322-certificaat en een Rijkserkenning?
- Mag eiseres in het kader van de BRL 9322 werkzaamheden met afvalstoffen uitvoeren onder certificaat van een andere BRL 9322-certificaathouder die door het Rijk is erkend?
- Mag eiseres op de locatie [plaats] in het kader van de BRL 9322 werkzaamheden met afvalstoffen uitvoeren onder een BRL 9322-certificaat dat is afgegeven voor een locatie van [eiseres] in [plaats] (of voor een andere locatie van [eiseres] )?
- Voldoet het immobiliseren van de afvalstoffen aan de minimumstandaard uit het LAP3?
13. De StAB is in het verslag ingegaan op de betekenis van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). De StAB beschrijft dat om een immobilisaat als bouwstof te mogen toepassen, voorafgaande aan de toepassing de kwaliteit van het toe te passen immobilisaat bekend dient te zijn. Dat gaat met een milieuhygiënische verklaring waarmee wordt aangetoond dat het immobilisaat voldoet aan de maximale samenstellings- en emissiewaarden die gelden. In het StAB-verslag staat dat voor bouwstoffen drie typen milieuhygiënische verklaringen bestaan: (1) partijkeuring, (2) erkende kwaliteitsverklaring en (3) fabrikant-eigenverklaring. De erkende kwaliteitsverklaring vereist een productiecertificaat en erkenning voor de BRL 9322. Zonder BRL 9322-certificaat zijn er dus twee alternatieve mogelijkheden om immobilisaten als bouwstof te produceren. De StAB stelt vast dat optie drie in dit kader niet relevant is, maar dat de mogelijkheid van partijenkeuringen openstaat. Volgens de StAB is dit in het algemeen geen aantrekkelijke optie, omdat een partijkeuring bewerkelijk is en een langere doorlooptijd kent vanwege uitloogtesten van proefstukken, maar dit laat onverlet dat de mogelijkheid er wel is. Verder vermeldt het StAB-verslag dat een bedrijf voor een partijkeuring ook gecertificeerd dient te zijn, maar dat hiervoor een gecertificeerd en erkend bedrijf kan worden ingeschakeld. Voor de verwerking van de afvalstof hoogovenslakken geldt een normdocument (BRL 9345) en is sowieso geen BRL 9322-certificaat nodig.
14. De rechtbank overweegt dat de StAB het standpunt van eiseres bevestigt dat het ook zonder BRL-certificaat mogelijk is om een milieuhygiënische verklaring te verkrijgen om de afvalstoffen te kunnen immobiliseren.
15. Op de zitting is met partijen gesproken wat het voor het bestreden besluit of de omgevingsvergunning betekent dat het ook op een andere manier dan met een BRL 9322-certificaat mogelijk is om te immobiliseren. Volgens verweerder zijn er verschillende manieren denkbaar om dit in de omgevingsvergunning te regelen, zoals een aanvullend voorschrift met daarin een verwijzing naar de kaders van het BRL 9322. Eiseres denkt dat dit niet nodig is, omdat partijkeuringen op grond van het Bbk mogelijk zijn. De rechtbank overweegt dat dit punt niet relevant is voor de beoordeling van het bestreden besluit, maar eventueel een rol kan gaan spelen als de gedeeltelijke intrekking van voorschrift 3.2.1. geen stand kan houden.
16. Over het standpunt van eiseres dat sprake is van een ‘kip en ei-situatie’, omdat verweerder een certificaat eist om het immobiliseren te kunnen vergunnen, terwijl het immobiliseren juist vergund moet zijn een certificaat te kunnen verkrijgen, overweegt de rechtbank dat zij eiseres hierin niet volgt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het StAB-verslag uiteen is gezet dat een ‘kip en ei-situatie’ zich bij het verkrijgen van een certificaat niet zal hoeven voordoen, omdat in artikel 15, derde lid, van het Bbk een uitzondering is opgenomen op het verbod om zonder erkenning of registratie een werkzaamheid uit te voeren voor werkzaamheden die worden verricht voor het verkrijgen van een certificaat. Dat immobilisatie van de achttal afvalstoffen niet (meer) is vergund, staat dus niet in de weg aan het verkrijgen van een BRL 9322 certificaat. In het aangevoerde heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om voorschrift 3.2.1 ongewijzigd te laten.
17. Omdat eiseres in haar inrichting voor het immobiliseren gebruik maakt van een mobiele immobilisatie-installatie met een certificaat van een derde en verweerder van mening is dat dat niet mag op grond van het normdocument BRL 9322, heeft de StAB beoordeelt of de werkwijze van eiseres in overeenstemming is met het BRL 9322. Daarbij is de StAB ook ingegaan op het concept BRL-certificaat waarover [eiseres] beschikt. Daarover heeft de StAB vastgesteld dat dit certificaat uitsluitend ziet op het product Magimix, dat voor 80% uit AVI-bodemas bestaat. Dit is niet één van de acht afvalstoffen waar deze zaak over gaat, zodat aan dit concept certificaat geen betekenis toekomt. Bovendien is het immobiliseren van AVI-bodemas met de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 geweigerd.
18. In het StAB-verslag is uiteengezet dat in het normdocument is aangegeven dat certificaten per bedrijf dienen te worden afgegeven onder vermelding van de vestigingslocatie. In het BRL 9322 is geen definitie opgenomen van vestigingslocatie, maar volgens de StAB wordt hier mee bedoeld het adres waar het bedrijf dat de aanvraag voor een certificaat heeft gedaan statutair is gevestigd. Dat kan, maar hoeft niet overeen te komen met de feitelijke productielocatie. De StAB gaat in op tijdelijke en vaste productielocaties. Uit het StAB-verslag volgt dat tijdelijke productielocaties, zoals bedoeld in de definitie van het begrip productielocatie in het BRL 9322, niet hoeven te worden vermeld op het productcertificaat. Volgens de StAB biedt het BRL 9322 de mogelijkheid dat een gecertificeerd producent elders produceert. De werkwijze van eiseres lijkt op de toepassing van een werk: een niet-inrichtingsgebonden locatie waar de menginstallaties (tijdelijk) staat opgesteld ten behoeve van dat werk, maar de StAB constateert ook dat de omgevingsvergunning geen beperking bevat voor de duur van een mobiele installatie van derden, waardoor toch sprake kan zijn van een vaste productielocatie. De StAB komt tot de conclusie dat een extra productielocatie op grond van het BRL 9322 in beginsel op het certificaat dient te staan, tenzij sprake is van een werk. Toevoeging van een extra productielocatie op een bestaand productiecertificaat kan via een toelatingsonderzoek van minimaal een auditdag door de certificerende instelling. Omdat het normdocument strenger lijkt dan de praktijk, heeft de StAB navraag gedaan bij de certificerende instelling SGS Intron Certificatie B.V. Daaruit is naar voren gekomen dat in de praktijk op een productiecertificaat geen productielocaties worden vermeld voor inrichting gebonden immobilisatie al dan niet met een mobiele installatie.
19. In reactie hierop heeft verweerder gesteld dat de StAB het advies had moeten baseren op het oordeel van de wettelijke verantwoordelijke instantie: de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT controleert of SGS certificaten op juiste wijze uitgeeft en is eindverantwoordelijk voor de hele keten. Verweerder heeft het StAB-verslag voorgelegd aan de ILT en de reactie van de ILT in deze procedure ingebracht. In die reactie is eerst een toelichting gegeven op de bevoegdheden van de ILT. Verder is de ILT, anders dan de SGS, van mening dat een extra productielocaties weldegelijk vermeld moet worden op het certificaat om de toezichthoudende taak goed te kunnen uitvoeren. Dit is nodig om een relatie te kunnen leggen tussen de milieuhygiënische verklaring en de bijbehorende afleveringsbon, omdat dit tezamen nodig is om te voldoen aan het Bbk.
20. De rechtbank overweegt dat het voor de beoordeling van het geschil tussen eiseres en verweerder niet nodig is om verder in te gaan op het meningsverschil tussen SGS en ILT, dat boven deze zaak uitstijgt. De rechtbank vindt dat verweerder zich, gelet op het normdocument BRL 9322 en de bevindingen van de StAB, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een extra productielocatie op een productiecertificaat vermeld moet zijn. Dit laat echter onverlet dat het ook zonder BRL-certificaat, maar met partijkeuringen mogelijk is om een milieuhygiënische verklaring te verkrijgen om de afvalstoffen te kunnen immobiliseren. De rechtbank is daarom van oordeel dat het deels intrekken van voorschrift 3.2.1, waardoor het immobiliseren van acht (minerale) afvalstoffen niet meer is toegestaan, niet gebaseerd kan zijn op de motivering dat eiseres niet over een BRL 9322-certificaat beschikt
Minimumeisen LAP3
21. Aan de gedeeltelijke intrekking van het voorschrift 3.2.1 heeft verweerder ook ten grondslag dat het immobiliseren van de (minerale) afvalstoffen niet voldoet aan de minimumeisen van het LAP3. Uit de stukken komt naar voren dat verweerder daarvoor vaak het ontbreken van een BRL 9322-certificaat als argument gebruikt. Zoals uit het voorgaande duidelijk is geworden, deelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat dit certificaat vereist is om te mogen immobiliseren gelet op het StAB-verslag niet. Met partijkeuringen kan immers ook een milieuhygiënische verklaring worden verkregen. Dat is op zichzelf niet voldoende om te mogen immobiliseren: ook is vereist dat per afvalstof wordt voldaan aan de minimumstandaard voor verwerking uit het LAP3.
22. De StAB heeft per afvalstof getoetst of het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid (A&V-beleid) en de Administratieve Organisatie en Interne Controle (AO/IC) van eiseres voldoet aan de minimumstandaarden uit het LAP3. De minimumstandaarden staan beschreven in de sectorplannen van betreffende afvalstoffen. Bij de beoordeling heeft de StAB het A&V-beleid en AO/IC van 20 juni 2020 betrokken zoals eiseres dat naar aanleiding van het ontwerpbesluit heeft aangepast. De StAB heeft daarbij opgemerkt dat uit het bestreden besluit weliswaar blijkt dat verweerder kennis heeft genomen van het aangepaste A&V-beleid en AO/IC, maar dat daar bij de beantwoording van de zienswijze niet inhoudelijk op is ingegaan. In het StAB-verslag staat per afvalstof beschreven welke sectorplan van toepassing is, wat de minimumstandaard is, de eventuele wijziging ten opzichte van LAP2 en is beoordeeld of met het aangepaste A&V-beleid en AO/IC voldaan wordt aan de minimumstandaarden. De conclusie van de StAB is dat het aangepaste A&V-beleid en AO/IC met betrekking tot het immobiliseren van afvalstoffen voldoet aan de minimumstandaard van het LAP3.
23. In het StAB-verslag is bij een aantal afvalstoffen vermeld dat thermisch en/of extractief reinigen de minimumstandaard is. In reactie hierop heeft verweerder gesteld dat thermisch en extractief reinigen niet is vergund aan eiseres. Dit betwist eiseres ook niet. Op de zitting heeft zij toegelicht dat de inrichting niet beschikt over een machine om thermisch te reinigen en dat dit door een derde wordt gedaan buiten de inrichting. De StAB ziet in de inzet van een derde geen beletsel om te kunnen voldoen aan de minimumstandaard. De rechtbank volgt de StAB hierin.
24. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder het standpunt dat niet aan de minimumstandaarden wordt voldaan niet toereikend heeft gemotiveerd. Het enkel ontbreken van een BRL 9322-certificaat is daarvoor niet genoeg. Daarbij komt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met het aangepaste A&V-beleid en AO/IC.
Het conclusie
25. De conclusie van de rechtbank is dat verweerder het besluit om voorschrift 3.2.1 gedeeltelijk in te trekken niet goed heeft gemotiveerd.
Het gebrek
26. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan met een nieuwe motivering of een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Verweerder kan het gebrek herstellen te met een andere overtuigende motivering waarom het immobiliseren van steenachtig bouw- en sloopafval, ovenpuin, (gerijpte) baggerspecie, RKG-slib, veegvuil en zuiveringsslib, dakgrind, hoogovenslakken en sorteerzeefzand niet meer mag worden vergund. Daarbij moet verweerder de bevindingen van het StAB in acht nemen.
27. Als die motivering niet kan worden gegeven, dan moet verweerder beoordelen wat het voor de omgevingsvergunning betekent dat het ook op een andere manier dan met een BRL 9322-certificaat mogelijk is om te immobiliseren. Daarbij moet verweerder bezien of het nodig is om in de omgevingsvergunning – in voorschrift 3.2.1 of een ander voorschrift – regels op te nemen voor de partijkeuringen op grond van het Bbk met het oog op het milieubelang. Het zou ook zo kunnen zijn dat dit niet nodig is, zoals eiseres op de zitting heeft gesteld, omdat de mogelijkheid van partijkeuringen en de eisen die daarvoor gelden uit het Bbk voortvloeien. Verder geeft de rechtbank verweerder mee dat het gebrek ook kan worden hersteld door de gedeeltelijke intrekking van voorschrift 3.2.1 weer ongedaan te maken waardoor immobilisatie van de acht afvalstoffen weer is toegestaan. Daarvoor is een nieuw besluit nodig.
28. De rechtbank geeft verweerder een termijn van twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak om het gebrek te herstellen. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
29. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
30. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.