Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3690
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2022 in de zaak tussen
BAIS Legal B.V., uit Amersfoort, eiseres
(gemachtigde: mr. H. Bais),
en
De Nederlandsche Bank N.V. (DNB), verweerder
(gemachtigden: mr. A.J. Boorsma, mr. M. Koppenol en mr. J.S. Roepnarain).
Procesverloop
In het besluit van 15 maart 2022 (primair besluit) heeft DNB het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewez en.
In het besluit van 22 juli 2021 (bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
DNB heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. DNB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding en achtergrond
Eiseres heeft – kort gezegd – verzocht om openbaarmaking van documenten over de (voor)selectie, aanstelling van en operationele uitvoering door de advieskantoren KPMG, EY, Zanders en BlackRock Solutions, die DNB heeft ingeschakeld voor de Asset Quality Review (AQR). Verder wil eiseres informatie over de persoonlijke betrokkenheid van dhr. [A] , de ex-ceo van ING/NN.
Op 3 november 2013 is de Single Supervisory Mechanism (SSM) Verordening [1] in werking getreden. Als gevolg daarvan is het prudentieel toezicht op de Nederlandse systeembanken overgedragen van DNB aan de Europese Centrale Bank (ECB). In de aanloop naar deze overdracht is door de ECB in samenwerking met de nationale toezichthouders een zogenoemde ‘comprehensive assessment’ uitgevoerd. Het doel daarvan was het verbeteren van de kwaliteit van informatie over de gezondheid van banken, het waarborgen van gezonde balansen en het bouwen aan vertrouwen in de bankensector. Dit assessment bestond (onder andere) uit de AQR. In deze AQR zijn de balanswaarderingen van de activa van de onder toezicht staande (Nederlandse) banken door DNB onderzocht. DNB heeft daarbij – mede vanwege de omvang van het onderzoek – externe adviseurs ingeschakeld. Op de inzet van deze externe adviseurs ziet dus het Wob-verzoek van eiseres.
3. DNB heeft zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat het Wob-verzoek ziet op informatie die betrekking heeft op werkzaamheden van DNB die voortvloeien uit, dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4, eerste lid, onder a, van de Bankwet 1998 en de Wet op het financieel toezicht (Wft). Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob is DNB daarvoor uitgezonderd van de Wob. Het verzoek wordt om die reden afgewezen.
Belang bij het Wob-verzoek
4. Eiseres stelt een groot belang te hebben bij openbaarmaking van de gevraagde informatie. De rechtbank overweegt hierover dat het belang van openbaarmaking een gegeven is. Het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp of de aard van de bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank gaat hier dan ook verder niet op in.
Wettelijk kader
5. Artikel 1a van de Wob bepaalt – voor zover relevant – dat deze wet van toepassing is op de volgende bestuursorganen: (…)
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
6. De algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 1a, onder d, van de Wob, is het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit).
Artikel 1 van Pro het Besluit luidt – voor zover relevant – als volgt:
Als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Nationale ombudsman onderscheidenlijk artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd: (…)
b. de Nederlandsche Bank N.V., voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken op grond van artikelen 2, eerste, tweede en derde lid en 3 van de Bankwet 1998, en haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998, (…) en de Wet op het financieel toezicht, (…) zoals deze luidden op 31 december 2006.
Artikel 1 van Pro het Besluit luidt – voor zover relevant – als volgt:
Als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Nationale ombudsman onderscheidenlijk artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur, zijn uitgezonderd: (…)
b. de Nederlandsche Bank N.V., voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken op grond van artikelen 2, eerste, tweede en derde lid en 3 van de Bankwet 1998, en haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998, (…) en de Wet op het financieel toezicht, (…) zoals deze luidden op 31 december 2006.
7. In artikel 4, eerste lid, onder a, van de Bankwet 1998 is bepaald dat DNB tot taak heeft het uitoefenen van toezicht op financiële instellingen op de voet van de daarvoor geldende wettelijke regelingen.
8. In artikel 1:24, tweede lid, van de Wet op het financieel toezicht is neergelegd dat DNB, op de grondslag van deze wet en met inachtneming van de verordening bankentoezicht, tot taak heeft het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen uit te oefenen en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten, alsmede bepaalde financiële ondernemingen af te wikkelen.
Welke vraag moet de rechtbank beantwoorden?
9. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de documenten die vallen onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eiseres betrekking hebben op werkzaamheden van DNB die voortvloeien uit, dan wel verband houden met haar toezichthoudende taken en bevoegdheden. Als dat zo is heeft DNB terecht geconcludeerd dat zij op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit, voor de gevraagde informatie als bestuursorgaan is uitgezonderd van de Wob.
Valt de gevraagde informatie onder een toezichthoudende taak van DNB?
10. Eiseres voert allereerst aan dat de toezichttaak die DNB heeft uitgeoefend in het kader van de AQR rechtstreeks voortvloeit uit de SSM en artikel 2, vierde lid, van de Bankwet. De AQR is onderdeel van het ‘comprehensive assessment’, de nieuwe toezichttaak van de ECB, en vindt haar grondslag in artikel 33, vierde lid, van de SSM. Het ‘comprehensive assessment’ is uitgevoerd van november 2013 tot oktober 2014. DNB heeft de AQR uitgevoerd in opdracht en ten behoeve van de ECB. Het gaat dus niet om het uitoefenen van toezicht door DNB. De Uitvoeringswet verordening bankentoezicht is pas op 12 juni 2015 inwerking getreden. Pas vanaf die datum hebben de taken van DNB uit hoofde van de SSM-verordening ook een wettelijke grondslag gekregen in de Wft. De AQR werd echter daarvoor uitgevoerd. De taken die DNB heeft gekregen uit hoofde van de SSM zijn daarom taken als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Bankwet 1998.
11. DNB stelt zich hierover op het standpunt dat zij tot de overdracht van de toezichthoudende taken aan de ECB tot taak had om toezicht uit te oefenen (ook) op de systeembanken. Op het moment van het uitvoeren van de AQR was DNB nog verantwoordelijk voor en belast met het toezicht op de banken. Daarmee vloeien de werkzaamheden die DNB in het kader van de AQR heeft verricht en de inschakeling van adviseurs voort uit, dan wel houden ze verband met de taken en bevoegdheden van DNB op grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Bankwet 1998. DNB verwijst naar de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2017 [2] , en van de rechtbank Midden-Nederland van 20 december 2019 [3] , waarin vergelijkbare zaken aan de orde waren.
12. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Op 3 november 2013 is de SSM in werking getreden. Op 4 november 2014 is (een deel van) de toezichthoudende taken van DNB overgegaan op de ECB. In het tussenliggende jaar heeft DNB de AQR uitgevoerd. De rechtbank stelt dan ook allereerst vast dat de AQR door DNB is uitgevoerd in de periode dat zij al haar toezichthoudende taken nog had. Het uitvoeren van de AQR kan naar het oordeel van de rechtbank verder gekwalificeerd worden als het uitoefenen van toezicht op financiële instellingen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a, van de Bankwet 1998, ook al is de grondslag voor het uitvoeren voor de AQR gelegen in artikel 33 van Pro de SSM. De werkzaamheden die DNB heeft uitgevoerd in het kader van de AQR houden immers ook dan nog steeds verband met, dan wel vloeien voort uit haar toezichthoudende taken. De rechtbank volgt eiseres dus niet in haar stelling dat DNB een overige taak uitoefende als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Bankwet 1998.
Valt alleen toezichtvertrouwelijke informatie onder de uitzondering van het Besluit?
13. Eiseres voert verder aan dat de uitzondering van de Wob is gerelateerd aan de geheimhouding in de toezichtwetgeving (zoals de Wft) en niet verder reikt dan dat. Met andere woorden, alleen toezichtvertrouwelijke informatie valt onder de uitzondering. Ten onrechte wordt ook de operationele uitvoering van het toezicht (zoals het inhuren van consultants, aanbesteding enz) op één hoop gegooid met de inhoud van het toezicht. Eiseres verwijst naar het inmiddels vervallen Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wob en WNo en de parlementaire enquête na de kredietcrisis, waar de toezichthouders zich alleen op geheimhouding beriepen als het ging om toezichtvertrouwelijke informatie.
14. DNB stelt zich hierover op het standpunt dat niet alleen toezichtvertrouwelijke informatie als bedoeld in artikel 1:89 van Pro de Wft onder de uitzondering van het Besluit valt. Alle informatie over werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met de taken en bevoegdheden van DNB op grond van onder meer de Bankwet 1998 en de Wft valt daaronder. Dit is bevestigd door de ABRvS in een uitspraak van 17 april 2019 [4] .
15. Naar het oordeel van de rechtbank verwijst DNB terecht naar de uitspraak van de ABRvS van 17 april 2019. In deze uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat de tekst van artikel 1 van Pro het Besluit en de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel geen aanknopingspunt bieden voor de stelling dat de uitzondering van artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit beperkt is tot documenten die zien op individuele instellingen of tot documenten met informatie die onder de geheimhoudingsplicht van artikel 1:89 van Pro de Wft vallen. In artikel 1 van Pro het Besluit wordt DNB als bestuursorgaan uitgezonderd voor zover DNB belast is met de uitvoering van taken die voortvloeien of samenhangen met het onder b van dat artikel genoemde toezicht. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen typen documenten. Alle documenten over de uitoefening van de genoemde taken of met informatie die voortvloeit of samenhangt met die taken vallen dus onder de uitzondering. De operationele uitvoering van toezichthoudende taken van DNB vloeit voort, dan wel houdt verband met het toezicht op financiële instellingen waarvoor DNB als bestuursorgaan is uitgezonderd van de Wob. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor de selectie en uiteindelijke aanstelling van externe adviseurs, die worden ingeschakeld om te ondersteunen bij de uitvoering van toezichthoudende taken. De Wob is dus ook niet van toepassing op documenten die gaan over de (voor)selectie van, de aanstelling van en operationele uitvoering door externe adviseurs.
Is sprake van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
16. Eiseres voert tot slot aan dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van fair play en het verbod op détournement de pouvoir.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres haar stelling dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur onvoldoende geconcretiseerd en onderbouwd. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van fair play of het verbod van détournement de pouvoir. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.