ECLI:NL:RBMNE:2022:2085

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 21/1152 en UTR 21/1145

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2022 in de zaak tussen

[eiseres] te [plaats ] , eiseres

(gemachtigden: mr. M. Spek en mr. V.J. Leij),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. A. Braxhoven en mr. M. Vuurst).

Procesverloop

UTR 21/1152

Bij besluit van 11 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond artikel 3, eerste lid, onder a en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De activiteit betreft het ombouwen van een bovenwoning naar onzelfstandige woningen op het adres [adres] in [plaats ] .

UTR 21/1145

Bij besluit van 24 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 3, eerste lid, onder a en onder b, van de Wet Bibob geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. De activiteit betreft een gevelrenovatie voor een pand op het adres [adres] .

Bij afzonderlijke besluiten van 28 januari 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten gelijkluidend beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2021. Namens eiseres zijn verschenen [A] en de gemachtigden. Daarnaast was [B] aanwezig.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Na sluiting van het onderzoek heeft eiseres nog stukken ingediend en verweerder heeft daarop gereageerd. Die stukken hebben de rechtbank geen aanleiding gegeven om het onderzoek te heropenen.

Overwegingen

1. De wet- en regelgeving die voor deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de aangehechte bijlage 1 die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2. Verweerder heeft het Landelijk Bureau Bibob (LBB) op 14 augustus 2019 verzocht om advies uit te brengen over een door eiseres ingediende vergunningaanvraag met als projectomschrijving: omzetting naar onzelfstandig wonen, voor het pand [adres] in [plaats ] (UTR 21/1152). Aanleiding hiervoor was de snelgroeiende vastgoedportefeuille van (het concern van) [B] (hierna: [B] ) waar eiseres onderdeel van uitmaakt en de vele bestuurlijke handhavingsacties ten aanzien van verschillende panden in het concern van [B] .

Het advies van het LBB van 5 november 2019^[1]

3. Het LBB heeft op 5 november 2019 een rapport opgesteld en daarin geconcludeerd dat niet is gebleken van een gevaar dat de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten (artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob, hierna: a-grond.) Het LBB heeft hierbij ook onderzoek gedaan naar eventueel door verschillende vennootschappen in het concern van [B] verkregen voordeel. Het LBB concludeert dat het onvoldoende kan beoordelen hoe groot het voordeel is geweest en in welke mate dit aan eiseres is toegekomen.

3.1

Het LBB heeft in voormeld rapport verder geconcludeerd dat er een ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde omgevingsvergunning mede gebruikt zal worden om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob, hierna: b-grond). Aan de gevaarsconclusie ten aanzien van de b-grond heeft het LBB ten grondslag gelegd dat feiten en omstandigheden ernstig doen vermoeden dat [bedrijf 1] , [bedrijf 2] , [bedrijf 3] , [eiseres] (eiseres), [bedrijf 4] , [bedrijf 5] , [bedrijf 6] , [bedrijf 7] [bedrijf 8] en [bedrijf 9] op tijdstippen in de periode van 2014 tot en met (in ieder geval) 19 september 2019 strafbare feiten hebben gepleegd, namelijk overtredingen van de Wabo, het Bouwbesluit 2012, de Woningwet en huisvestingswet- en regelgeving. De strafbare feiten zijn structureel en tot recent gepleegd.

Het LBB heeft geconcludeerd dat sprake is van samenhang tussen deze feiten en de aangevraagde vergunningen, omdat de aangevraagde omgevingsvergunning bouw het mogelijk maakt om de in het rapport beschreven strafbare feiten te plegen, dan wel omdat deze strafbare feiten zijn gepleegd bij bouwactiviteiten.

Het LBB heeft geconcludeerd dat eiseres in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot [bedrijf 1] , [bedrijf 2] , [bedrijf 3] , [bedrijf 4] , [bedrijf 5] , [bedrijf 6] , [bedrijf 7] [bedrijf 8] en [bedrijf 9] en [B] , alle behorend tot het concern van [B] met [B] aan het hoofd als bestuurder en aandeelhouder, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet Bibob.

Aanleiding voor deze zaak

4. Op 12 februari 2020 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woningen op het adres [adres] in [plaats ] en op 15 juli 2020 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een gevelrenovatie voor de [adres] in [plaats ] .

Weigering omgevingsvergunning door verweerder

5. Verweerder heeft de aanvragen in de afzonderlijke primaire besluiten afgewezen op grond van de Wet Bibob. Volgens verweerder bestaat er ten aanzien van beide aanvragen ernstig gevaar dat eiseres de omgevingsvergunningen mede zal gebruiken om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten (de a-grond) en eiseres de aangevraagde omgevingsvergunningen mede zal gebruiken om strafbare feiten te plegen (de b-grond). Verweerder stelt aan deze conclusies de adviezen van het LBB van 5 november 2019 en 26 augustus 2020 ten grondslag te hebben gelegd en dat hij de adviezen op grond van artikel 29 van Pro de Wet Bibob gedurende twee jaren en wegens een wetswijziging sinds augustus 2020^[2]gedurende vijf jaren mag gebruiken voor het nemen van beslissingen. Deze afwijzingen heeft verweerder in de bestreden besluiten gehandhaafd.

Zakelijk samenwerkingsverband uit het verleden.

6. Eiseres heeft bevestigd dat zij onderdeel uitmaakt van het concern van [B] en heeft daarover aangevoerd dat er geen ernstig gevaar uitgaat van het in het LBB-advies beschreven zakelijk samenwerkingsverband uit het verleden met [holding 1] . De eventueel door [holding 1] gepleegde strafbare feiten moeten daarom niet worden betrokken bij de beoordeling of er sprake is van een situatie waarin de overheid met de verlening van een vergunning ongewild betrokken raakt bij criminele activiteiten. In het handelsregister is geregistreerd dat [bedrijf 3] vanaf 6 april 2020 geen bestuurder meer is van [holding 1] , waaronder [bedrijf 10] tot en met [bedrijf 11] vallen. Het samenwerkingsverband tussen [holding 1] en eiseres is dan ook een samenwerkingsverband uit het verleden. Uit de akte van splitsing van 8 oktober 2020 volgt verder dat er een zuivere splitsing is doorgevoerd waarbij de vastgoedportefeuille is verdeeld.

Verweerder heeft volgens eiseres geen feiten en omstandigheden aangedragen die erop kunnen wijzen dat het beëindigde samenwerkingsverband een gevaar kan opleveren voor de toekomst en heeft dit niet gemotiveerd. Gelet op twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) had verweerder dat volgens eiseres wel moeten doen.^[3]

7. Verweerder heeft hierover gesteld dat eiseres deel uitmaakt van het concern van [B] waarin ook de vennootschappen [bedrijf 10] tot en met [bedrijf 12] vallen. [B] als natuurlijk persoon had zeggenschap over en gaf feitelijk leiding aan [holding 1] . Vanwege de directe betrokkenheid van [B] bij de vennootschappen waarmee de samenwerking recent is beëindigd, zijn de overtredingen die begaan zijn door deze vennootschappen terecht meegenomen in het advies van het LBB. Bovendien zijn de samenwerkingen pas beëindigd tijdens de vergunningprocedure. De door eiseres aangehaalde voorbeelden uit de jurisprudentie zijn geen gelijke gevallen, omdat het in die uitspraken ging om samenwerking tussen ondernemingen met verschillende bestuurders.

8. De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen.^[4]Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met wat overigens bekend is.

9. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres ten tijde van het uitbrengen van het advies van het LBB deel uitmaakte van het zakelijk samenwerkingsverband tussen [bedrijf 2] en [holding 1] met de daaronder vallende vennootschappen [bedrijf 10] tot en met [bedrijf 13] . Naar het oordeel van de rechtbank kan dat samenwerkingsverband, dat pas daarna en recent is verbroken, nog steeds een ernstig gevaar voor de toekomst opleveren zoals is bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Anders dan eiseres kennelijk meent, betekent de recente afsplitsing van [holding 1] van [bedrijf 3] waarmee eiseres als bestuurder in zakelijk verband staat niet dat de door [holding 1] en de daaronder vallende vennootschappen (vermoedelijk) begane strafbare feiten niet langer toegeschreven kunnen worden aan eiseres. Op grond van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet Bibob staat een betrokkene immers in relatie tot strafbare feiten indien een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan. Daarom kunnen ook zakelijke samenwerkingsverbanden uit het verleden in de beoordeling van de mate van het gevaar worden betrokken. In dit geval is eiseres als bestuurder verbonden met [bedrijf 3] die op haar beurt lange tijd verbonden was met zowel [bedrijf 2] als [holding 2] die hiërarchisch boven deze vennootschappen stond. De eventueel door [holding 1] ’s gepleegde strafbare feiten konden daarom wel worden betrokken bij de beoordeling of er sprake is van een situatie waarin de overheid met de verlening van een vergunning ongewild betrokken raakt bij criminele activiteiten. Verweerder heeft dit in lijn met de door eiseres genoemde uitspraken van de ABRvS voldoende gemotiveerd. Deze grond slaagt niet voor zover betrekking hebbende op het samenwerkingsverband tussen eiseres en het concern van [B] .

Zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [bedrijf 14] B.V. ( [bedrijf 14] )

10. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen zakelijk samenwerkingsverband bestaat tussen het concern van [B] enerzijds en [bedrijf 14] anderzijds, omdat zij in geen enkel opzicht met elkaar samenwerken. Strafbare feiten gepleegd door [bedrijf 14] kunnen daarom niet betrokken worden bij de beoordeling van de mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Als een samenwerkingsverband wel wordt aangenomen dan nog kunnen de vermoedens van strafbare feiten niet worden betrokken, omdat ze in geen enkel opzicht samenhangen met de activiteiten waarvoor de aanvraag is ingediend. Volgens eiseres is niet voldaan aan het samenhangcriterium.

11. Verweerder baseert zich voor zijn standpunt dat er wel een samenwerkingsverband is tussen eiseres en [bedrijf 14] op het rapport van het LBB van 5 november 2019. Verweerder stelt hierover dat [bedrijf 14] en eiseres (middellijk) bestuurd werden door [A] waardoor beide vennootschappen binnen het concern van [A] vallen. [A] zelf had als bestuurder invloed en zeggenschap over beiden. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat er wel een zakelijk samenwerkingsverband is tussen eiseres en [bedrijf 14] . Verder stelt verweerder dat hij conform het advies van het LBB de strafbare feiten die vermoedelijk zijn begaan door [bedrijf 14] in mindere mate heeft meegewogen.

12. De rechtbank overweegt het volgende. Het LBB heeft vastgesteld dat eiseres onder meer in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot [bedrijf 15] B.V, [bedrijf 14] en [A] , allen behorend tot het concern [A] . Dat [bedrijf 14] deel uitmaakt van het concern [A] baseert het LBB op het feit dat [A] sinds 1 november 2010 een bestuurder is van [bedrijf 14] . Dat [A] één van de bestuurders is van [bedrijf 14] vindt de rechtbank een onvoldoende aanwijzing voor de vaststelling van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [bedrijf 14] . Er bestaat tussen [A] en [bedrijf 14] slechts een zakelijke relatie omdat [A] (mede)bestuurder is bij [bedrijf 14] . Maar nergens blijkt dat [bedrijf 14] direct dan wel indirect invloed heeft op de bedrijfsmatige activiteiten van [A] en/of op eiseres of dat zij op zakelijk gebied samenwerken. Deze grond van eiseres slaagt.

De weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning op de a-grond.

13. Eiseres heeft aangevoerd dat de omgevingsvergunning niet geweigerd kan worden op de a-grond. Zij stelt hierover als eerste dat het de vraag is of de verhuur van panden voor short stay een strafbaar feit is in de zin van de Wet Bibob, omdat ten tijde van de short stay verhuur niet duidelijk was dat dit niet was toegestaan. Indien het antwoord op die vraag al bevestigend zou zijn, dan is er geen gevaar dat de betreffende panden opnieuw zonder de daarvoor vereiste vergunning voor short stay verhuurd zullen worden. De weigering is daarom onevenredig en in strijd met artikel 3, vijfde lid, onder a van de Wet Bibob. De weigering is bovendien niet proportioneel, omdat verweerder op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob de omgevingsvergunning kon verlenen onder de voorwaarde dat de woningen niet aangeboden worden voor short stay. Verder voert eiseres aan dat verweerder met zijn standpunt over de a-grond afwijkt van het advies van het LBB, zijn standpunt summier onderbouwt en zich baseert op de aanname dat eiseres een groot voordeel heeft behaald met de short stay verhuur, zonder daarbij rekening te houden met de gemaakte kosten.

Ook gaat verweerder met zijn aanname dat niet onaannemelijk is dat eiseres panden opnieuw zal aanbieden voor short stay voorbij aan de in bezwaar hierover aangevoerde gronden en motiveert hij niet hoe de omstandigheden uit het verleden een gevaar kunnen opleveren voor de toekomst.

14. Verweerder heeft hierover gesteld dat er een vergunningplicht bestond voor het onttrekken van woonruimte, zodat verhuur voor short stay zonder vergunning niet was toegestaan en dat eiseres daarvoor geen vergunning had aangevraagd. Verweerder stelt verder dat hij niet afwijkt van het LBB advies, omdat daaruit blijkt dat er bij meerdere panden mogelijk illegale verhuur en mogelijk financieel voordeel is genoten. Verweerder heeft vervolgens op basis van eigen onderzoek en informatie onderbouwd dat die inkomsten voor eiseres substantieel zijn geweest en over een langere periode zijn verkregen. Eiseres heeft volgens verweerder niet alles in het werk gesteld om herhaling te voorkomen, want eiseres heeft haar aanbod van short stay op de websites niet geverifieerd en ze heeft verweerder hier niet proactief over benaderd.

15. De rechtbank overweegt dat het bij de toepassing van de a-grond moet gaan om strafbare feiten die ten tijde van de beoordeling reeds zijn gepleegd en die crimineel voordeel opleveren of opgeleverd hebben dat met gebruikmaking van de aangevraagde vergunning kan worden benut. De mate van gevaar die dit oplevert moet verweerder beoordelen aan de hand van de in artikel 3, tweede lid, van de Wet Bibob opgesomde elementen. Dit zijn in dit geval de relatie van eiseres tot de strafbare feiten, de aard van die relatie en de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.

16. De rechtbank heeft hiervoor onder 9. al geoordeeld dat verweerder terecht heeft gesteld dat eiseres in relatie staat tot de strafbare feiten en wat de aard van de relatie van eiseres met de strafbare feiten is.

Is short stay verhuur een strafbaar feit?

17. Op grond van de ook destijds geldende wet- en regelgeving mag woonruimte die tot de woonruimtevoorraad behoort niet zonder vergunning aan de bestemming tot wonen worden onttrokken. Als dat wel gebeurt legt verweerder een bestuurlijke boete op.^[5]Bij short stay en andere kortstondige verhuur worden woningen verhuurd en daarmee (tijdelijk) aan de woningvoorraad onttrokken. Uit het advies van het LBB volgt dat enkele onderdelen van het concern van [B] , zoals [holding 1] en [bedrijf 2] meerdere woningen hebben verhuurd voor short stay en andere kortstondige verhuur. Omdat daar geen vergunningen voor waren verleend is er sprake van illegale verhuur en verweerder heeft lasten onder dwangsom opgelegd. Short stay en andere kortstondige verhuur is daarom een strafbaar feit in de zin van de Wet Bibob. Verweerder heeft dit terecht geconcludeerd. Dat verweerder geen beleidsregels had opgesteld voor short stay betekent niet dat onttrekking van woningen aan de woningvoorraad niet een strafbaar feit is.^[6]

De grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen

18. Op grond van artikel 3, tweede lid, onder d, van de Wet Bibob bepaalt de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen mede de ernst van het gevaar. Blijkens de Memorie van Toelichting op dit artikel mag ervan worden uitgegaan dat het gevaar dat strafbare feiten worden gepleegd groter is naarmate deze voordelen groter zijn.^[7]

De omstandigheid dat eiseres mogelijk voordeel heeft gehad bij de illegale verhuur biedt op zichzelf echter onvoldoende grond voor de conclusie dat er sprake is van het ernstige gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob. Dat volgt ook uit het advies van het LBB, waarin staat dat het LBB ervan uitgaat dat er mogelijk financieel voordeel is genoten, maar het LBB het gevaar van de a-grond niet aanneemt. Het LBB neemt het gevaar van de a-grond niet aan, omdat het onvoldoende inzicht heeft in de kosten die gepaard gaan met de illegale verhuur en welk deel van het voordeel aan eiseres toekomt. Verweerder heeft zijn stelling dat eiseres wel substantieel voordeel heeft behaald, onderbouwd door te wijzen op de verhuur gedurende lange tijd in meerdere panden van eiseres en haar zakelijke partners en op hoge prijzen per overnachting. De rechtbank vindt dit een onvoldoende onderbouwing, omdat verweerder geen berekening heeft overgelegd en kennelijk de door eiseres gemaakte kosten voor de verhuur van de panden niet bij de voordeelsberekening betrokken heeft. Verweerders stelling berust op een aanname en is onvoldoende concreet om de conclusie te rechtvaardigen dat er een ernstig gevaar bestaat dat eiseres de vergunning mede zal gebruiken om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Dit betekent dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd op de a-grond van artikel 3 van Pro de Wet Bibob.

De weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning op de b-grond

19. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de vergunning niet kon weigeren op de b-grond.

Volgens eiseres kunnen de strafbare feiten die zijn begaan door de [holding 1] niet betrokken worden bij de vraag of er sprake is van een situatie waarin de overheid met de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van criminele activiteiten. Doordat deze wegvallen, bestaat er geen of onvoldoende grondslag voor ernstig gevaar van de b-grond. Volgens eiseres is er geen (ernstig) gevaar voor het plegen van strafbare feiten, omdat de omgevingsvergunning niet dient ter facilitering van illegale short stay en er bovendien vanaf november 2019 geen short stay verhuur heeft plaatsgevonden.

Volgens eiseres wordt ook niet voldaan aan het samenhangcriterium, omdat de meeste vermeende feiten zien op het uitvoeren van bouwwerkzaamheden zonder de juiste omgevingsvergunning, terwijl voor de aangevraagde activiteiten juist een omgevingsvergunning is aangevraagd.

20. Verweerder heeft aan zijn conclusie dat ernstig gevaar bestaat dat eiseres de aangevraagde omgevingsvergunning mede zal gebruiken om strafbare feiten te plegen, de adviezen van 5 november 2019 en 26 augustus 2020 van het LBB ten grondslag gelegd. Verweerder heeft onder verwijzing naar de adviezen van het LBB en de uitspraak van de ABRvS van 28 augustus 2019 gesteld dat voldaan wordt aan het samenhangcriterium.^[8]Verweerder stelt hierover dat er samenhang is tussen de overtredingen op grond van de Wabo, Woningwet, huisvestingswetgeving en het Bouwbesluit 2012 en de aangevraagde omgevingsvergunningen, omdat de activiteiten waarvoor de vergunningen zijn aangevraagd overeenkomen dan wel in het verlengde liggen van activiteiten waarbij de strafbare feiten gepleegd zijn.

21. De rechtbank heeft onder 9. geoordeeld dat verweerder terecht een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [holding 1] met de daaronder vallende vennootschappen [bedrijf 10] tot en [bedrijf 10] heeft aangenomen en dat eiseres als bestuurder in relatie staat tot de (vermoedelijk) door deze vennootschappen begane strafbare feiten. Deze strafbare feiten kunnen daarom ook ten grondslag worden gelegd aan de b-grond.

22. Bij de toepassing van de b-grond moet worden beoordeeld of ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Deze beoordeling beperkt zich niet tot de illegale short stay. Ook de overtredingen op grond van de Wabo, het Bouwbesluit 2012 en andere overtredingen van huisvestingswet- en regelgeving vallen hieronder.

Samenhangcriterium

23. Een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op de b-grond kan worden geweigerd, als ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dat gevaar moet op grond van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob worden vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is aangevraagd. Hierbij valt onder meer te denken aan de financiering van de bouwactiviteiten, die faciliterend kunnen zijn voor het plegen van overtredingen. Daarnaast is niet uitgesloten dat strafbare feiten die al dan niet vermoedelijk zijn gepleegd bij of vanwege eerdere bouwactiviteiten, zoals overtredingen van de wetgeving inzake bouw, arbeidsomstandigheden en milieu, daarbij worden betrokken. Het zal daarbij moeten gaan om overtredingen die ernstig zijn en/of structureel of stelselmatig zijn gepleegd.^[9]

24. De geweigerde omgevingsvergunning ziet op het omzetten van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woningen op het adres [adres] in [plaats ] en op een gevelrenovatie voor de [adres] in [plaats ] . De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat er samenhang bestaat tussen enerzijds de overtredingen van regelgeving uit het Bouwbesluit, de Wabo, de Huisvestingswet en huisvestingsregelgeving waarvoor bestuurlijke boetes/lasten onder dwangsom zijn opgelegd en anderzijds de aangevraagde omgevingsvergunning, omdat de geconstateerde overtredingen strafbare feiten zijn die stelselmatig zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd. Verweerder stelt terecht dat hij een ernstig risico loopt om met een omgevingsvergunning bouwactiviteiten mogelijk te maken die faciliterend kunnen zijn voor het plegen van overtredingen. De beroepsgronden treffen op dit punt geen doel.

Evenredigheid en proportionaliteit.

25. Volgens eiseres is het bestreden besluit onevenredig, omdat het bestreden besluit grote (financiële) gevolgen heeft voor eiseres en haar huurders.

Volgens eiseres is er geen gevaar dat de overheid met de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van criminele activiteiten. Als de rechtbank anders meent, dan kan verweerder dat gevaar wegnemen door voorschriften aan de vergunning te verbinden op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob. Ter zitting heeft eiseres hier nog over aangevoerd dat [B] bij de aankoop van Rijksvastgoed geen tegenwerking heeft gehad en dat zij het ongewenst vindt dat bevoegde gezagen die dezelfde toetsing doen tot andere uitkomsten komen.

26. Over de evenredigheid heeft verweerder gesteld dat zij onderkent dat het bestreden besluit grote financiële gevolgen heeft voor eiseres en dat het advies van het LBB gevolgen heeft voor toekomstige besluiten en daarmee voor de exploitatie van de panden van eiseres. Hier tegenover stelt verweerder dat de aard, omvang en periode van de overtredingen substantieel zijn geweest en eiseres gedurende een aantal jaren daarvan financieel voordeel heeft gehad. Daarom kent verweerder doorslaggevende betekenis toe aan het belang om de komende periode geen beschikkingen te verlenen aan eiseres en partijen uit het (voormalig) samenwerkingsverband. Omdat volgens verweerder er ernstig gevaar is dat eiseres de vergunning zal gebruiken om strafbare feiten te plegen en om uit strafbare feiten op geld waardeerbare voordelen te benutten.

27. De rechtbank overweegt dat verweerder een vergunning op de b-grond alleen mag weigeren als die weigering evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten.^[10]De weigering moet dus proportioneel zijn en verweerder moet ook een belangenafweging maken.

28. Uit de hiervoor in noot 7 genoemde Memorie van Toelichting volgt dat ervan wordt uitgegaan dat naarmate het aantal in het verleden gepleegde of vermoedelijk gepleegde strafbare feiten groter is, het gevaar dat ook in de toekomst strafbare feiten worden gepleegd ook groter is. De rechtbank stelt in dat kader vast dat uit het rapport van het LBB blijkt van een groot aantal overtredingen die zijn begaan door vennootschappen uit het (voormalig) zakelijk samenwerkingsverband dat eiseres met het concern [B] heeft. Voor die overtredingen zijn bestuurlijke boetes en lasten onder dwangsom opgelegd, waarbij dwangsommen ook verbeurd zijn. Deze vaststelling rechtvaardigt echter niet zondermeer een weigering door verweerder van de aangevraagde omgevingsvergunning. Ook bij ernstig gevaar kan een afwijzende beschikking onevenredig zijn. Bij de bepaling van die evenredigheid spelen ook de ernst van de gepleegde strafbare feiten een rol en andere omstandigheden waaronder eventuele maatregelen die eiseres heeft genomen om risico’s voor de toekomst te beperken. Deze belangenafweging beperkt zich niet alleen tot een weging van financiële belangen.

In dit kader vindt de rechtbank van belang dat uit het dossier niet blijkt dat na december 2019 nog woonruimte is aangeboden voor short stay. Illegale kamerverhuur door een vennootschap waarmee eiseres in een zakelijk samenwerkingsverband staat lijkt dus te zijn gestopt.

Verder vindt de rechtbank van belang dat de Wet Bibob is bedoeld als instrumentarium om het ongewild faciliteren van criminele activiteiten door bestuursorganen tegen te gaan en niet is bedoeld als punitief sanctiestelsel. Hierbij past niet verweerders standpunt dat eiseres gedurende een aantal jaren financieel voordeel heeft gehad van de vermoedelijk door haar en het samenwerkingsverband structureel gepleegde overtredingen, zodat daarom ook in de toekomst geen begunstigende beschikkingen aan eiseres zullen worden verleend.

Doel van de Wet Bibob is het voorkomen dat vergunningen misbruikt worden voor mogelijke criminele activiteiten. De rechtbank ziet echter zonder nadere onderbouwing van verweerder niet dat zij door het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning onbedoeld criminele activiteiten faciliteert op het gebied van bouwen en verbouwen. Voor zover verweerder illegale verhuur (gebruik) zou willen tegengaan heeft verweerder daar een ander (handhavings)instrumentarium voor. Tegen deze achtergrond bezien is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van evenredigheid tussen de algemene belangen die verweerder met het besluit wil dienen en de nadelige gevolgen daarvan voor eiseres. Verweerder heeft de belangen onvoldoende gewogen en daarmee is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

29. Over de aankoop van Rijksvastgoed overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat er door Rijksvastgoed een onderzoek op grond van de Wet Bibob is aangevraagd, zodat er op die grond in ieder geval geen sprake kan zijn van verschillende uitkomsten van onderzoeken. Deze grond slaagt niet.

Conclusie

30. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

31. Omdat de onder 12 en 28 geconstateerde gebreken het best door verweerder met een nieuw besluit kunnen worden hersteld, ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of gebruik te maken van een bestuurlijke lus. Volstaan wordt met een opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. De rechtbank wijst verweerder bij deze opdracht uitdrukkelijk op de mogelijkheid die artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob biedt, te weten de mogelijkheid om in de in dit artikel beschreven situatie, aan de beschikking voorschriften te verbinden.

32. Omdat het beroep gegrond is veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.138,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1,5. Gelet op de gelijktijdige behandeling van het beroep met het zaaknummer UTR 21/183 en de gelijkluidende beroepschriften in alle zaken deelt de rechtbank dit bedrag door het getal 2).

33. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.138,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2022.

griffier voorzitter

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage 1

Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

Artikel 3

1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of

b. strafbare feiten te plegen.

2 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.

3 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.

4 De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,

b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of

c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.

5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:

a. de mate van het gevaar en

b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.

6 Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.

7 Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.

8 In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.

Huisvestingswet 2014

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

(…)

Artikel 35

1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

(…)

3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.

Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015

Artikel 4.1.1 Werkingsgebied

Het bepaalde in deze paragraaf is van toepassing op gebouwen die woonruimten bevatten

met een WOZ-waarde lager dan € 305.000 (prijspeil 2015).

Artikel 4.1.2 Vergunningplicht:

Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;

(…)

Artikel 5.2 Bestuurlijke boete

1. a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 4.1.2, artikel 4.1.7, artikel 4.2.2 en artikel 4.2.5.

b. Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2.

Bijlage 2

[bedrijf 3]

- op 7-2-2018: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wabo, het Bouwbesluit en de Verordening Monumenten

[bedrijf 2]

- in juli 2014 ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wabo, de Horecaverordening en de Huisvestingswet

- periode 12-7-2018 t/m 19-9-2019: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wabo

- op 15-2-2018: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Woningwet

- op 15-2-2018 en 21-11-2018 t/m 20-6-2019: ernstig vermoeden van overtreden van de Horecaverordening 2015 en 2018

- op 20-6-2019: ernstig vermoeden van overtreden van de APV

[bedrijf 14] BV

- op 8-9-2016 en 15-11-2016: veroordeling, handelen in strijd met de Wabo

- op 28-10-2016 en 7-5-2017 t/m 30-5-2017: veroordeling, overtreding van de Wet milieubeheer

- op 29-11-2011: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wabo en de Wet milieubeheer

- op 13-3-2012 en 18-6-2012: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Arbeidsomstandighedenwet

[eiseres]

- op 22-3-2019: ernstig vermoeden van handelen in strijd met de Wabo, Woningwet en het Bouwbesluit

[B]

- op 15-7-2019: ernstig vermoeden van valsheid in geschrifte

- op 26-2-2018: feiten en omstandigheden die wijzen op handelen in strijd met de Wabo en het Bouwbesluit

[bedrijf 10] t/m [bedrijf 13] BV’s

- op diverse momenten in de periode juni 2016-2020: handelen in strijd met de Wabo, de Woningwet en de huisvestingsverordeningen

Vernietiging weigering omgevingsvergunning op grond van Wet Bibob wegens onvoldoende belangenafweging en motiveringsgebrek