Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/3241 en UTR 22/3263
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 augustus 2022 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
Stichting Wilhelminapark en Omgeving en
[verzoeker 2], uit [woonplaats] , verzoekers
(gemachtigde: mr. F. Khalil),
en
het college van burgemeester en wethouders en
de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerders
(gemachtigde: mr. J. Aznag).
Verder neemt als partij aan de zaken deel:
[onderneming 1] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats]
(gemachtigde: L.P.E. van den Ouden).
Inleiding
[onderneming 1] is van plan om in het weekend van 9 tot en met 11 september 2022 het [.] Bierfestival te organiseren in het Wilhelminapark in Utrecht. Het festivalterrein is de ‘grote weide’ van het park, die wordt ingericht met tafels, banken en stoelen. Verder komen er onder andere overkappingen van zeildoek, koelcontainers, een EHBO-container, foodtrucks, tapbuffetten, koelkasten en een kassa-unit. Om het festivalterrein komen hekken met niet-transparante zeilen. Daarbuiten komen toiletvoorzieningen, een kantoor-unit en een fietsenstalling. Het festival biedt plaats aan 1800 betalende bezoekers per dag. [onderneming 1] wil het festival gaan opbouwen vanaf 6 september 2022. De aanvoer van materialen gebeurt via vrachtwagens die daarvoor het park inrijden. Voor de op- en afbouw worden daartoe tijdelijk rijplaten aangebracht op de weide.
Het Wilhelminapark is een rijksmonument. In het aanwijzingsbesluit is de parkaanleg beschreven, waaronder ook de grote weide. Het geldende bestemmingsplan [1] laat evenementen in het park niet toe, maar het Wilhelminapark is in het Utrechtse evenementenbeleid [2] wel als evenementenlocatie aangewezen.
De stichting zet zich in voor het behoud van het Wilhelminapark. [verzoeker 2] woont direct aan het park. Verzoekers vinden dat een festival van deze omvang niet past bij de te beschermen monumentale waarden van het park. Zij vrezen onder meer voor verdere verdichting van de bodem en de schade die daardoor aan het park kan ontstaan.
De burgemeester heeft op 23 juni 2022 aan [onderneming 1] een evenementenvergunning verleend.
Het college heeft op 27 juni 2022 aan [onderneming 1] een omgevingsvergunning verleend om van het bestemmingsplan af te wijken. Deze omgevingsvergunning is op 18 juli 2022 gewijzigd.
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen de evenementenvergunning en tegen de omgevingsvergunning. Omdat het niet de verwachting is dat verweerders nog voor de start van het festival beslissingen nemen op deze bezwaren, hebben verzoekers de voorzieningenrechter gevraagd om beide vergunningen te schorsen.
De voorzieningenrechter heeft de zaken behandeld op de zitting van 24 augustus 2022. [verzoeker 2] was samen met zijn partner aanwezig. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar [functie 1] [A] en verzoekers werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [B] , [functie 2] bij de gemeente. [onderneming 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] en [D] , bijgestaan door de gemachtigde.
De griffier heeft partijen laten weten dat de voorzieningenrechter vandaag uitspraak doet en niet op 31 augustus 2022, zoals op de zitting was aangekondigd.
De vergunningen voor het bierfestival worden geschorst
1. Uit de hierna uitgewerkte voorlopige beoordeling volgt dat de voorzieningenrechter ernstige twijfels heeft over de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning. Door de verdichting van de bodem in het monumentale Wilhelminapark lijkt er maar weinig ruimte te zijn voor een (bier)festival met deze omvang. Het bezwaar van verzoekers is op dit punt kansrijk en het is bij de huidige stand van zaken voorzienbaar dat het college de verleende omgevingsvergunning in de nog te nemen beslissing op bezwaren moet herroepen. Hoe meer twijfels er zijn over de rechtmatigheid van het besluit, des te minder ruimte er is voor de belangen bij het in stand laten van de vergunningen. Dit is dus een zwaarwegend belang dat pleit vóór het schorsen van de omgevingsvergunning.
2. Het belang dat verzoekers bij deze schorsing hebben, is de bescherming van de monumentale waarden van het Wilhelminapark. Met het oog daarop weegt de voorzieningenrechter mee dat de schade die door het evenement aan het park kan ontstaan langdurig kan zijn. Uit de onderzoeken over de bodemdichtheid blijkt dat het daarmee steeds slechter lijkt te gaan. Er is daarom geen sprake van slechts kortdurende schade voor de duur van het evenement. Vooral ook omdat het Wilhelminapark een rijksmonument is, weegt het belang van het voorkomen van deze (extra) schade voor de voorzieningenrechter zwaar.
3. Daartegenover staat het belang van verweerders en van [onderneming 1] . Verweerders willen dit soort evenementen graag mogelijk maken in Utrecht. De voorzieningenrechter is zich er bovendien zeer van bewust dat [onderneming 1] allerlei voorbereidingen heeft getroffen en aanzienlijke investeringen heeft gedaan met het oog op het bierfestival, dat al zeer binnenkort gepland is. Als het evenement niet door kan gaan, heeft dat voor [onderneming 1] dan ook grote gevolgen. Maar dit is wel het risico dat [onderneming 1] als commercieel exploitant loopt. Op de zitting is toegelicht dat er deze zomer al vijf eerdere edities van het [.] Bierfestival zijn geweest in andere steden en dat er na die in Utrecht nog vier gepland zijn waarvoor de vergunningen al rond zijn.
4. Alles afwegend oordeelt de voorzieningenrechter dat het nodig is dat de omgevingsvergunning wordt geschorst. Het belang van verzoekers bij behoud van de monumentale waarden van het park moet zwaarder wegen dan het bedrijfsbelang van [onderneming 1] . Vanwege de samenhang en met het oog op de rechtszekerheid ziet de voorzieningenrechter aanleiding om zoals gevraagd ook de evenementenvergunning te schorsen, omdat die zonder omgevingsvergunning niet meer van waarde is. De verzoeken worden toegewezen. Om [onderneming 1] zoveel mogelijk de kans te geven geen verdere investeringen te hoeven doen en de voorbereidingen te kunnen staken doet de voorzieningenrechter vandaag uitspraak, in plaats van de op de zitting aangekondigde latere datum.
Overwegingen over de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning
5. De beoordeling van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter, waar de rechtbank later niet aan gebonden is.
Toetsingskader omgevingsvergunning
6. Partijen zijn het erover eens dat het [.] Bierfestival niet kortdurend en incidenteel is en dat er daarom een planologische basis moet zijn voor het gebruik van het Wilhelminapark voor het evenement.
7. Verzoekers hebben gewezen op de rechtspraak waaruit volgt dat het op de weg van de gemeenteraad ligt om in een bestemmingsplan te beoordelen of een bestemming die evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt acceptabel is. De raad moet daarbij ook regels stellen over het toegestane aantal evenementen per jaar, de soorten evenementen en de maximale bezoekersaantallen voor zover dit uit het oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid op een locatie nuttig is. Deze beoordeling is een andere dan die op grond waarvan, in een concreet geval, voor een evenement al dan niet een vergunning wordt verleend. [3] In dit geval heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om evenementen niet toe te staan in het bestemmingsplan. Dat neemt niet weg dat het college bevoegd is om met een omgevingsvergunning tijdelijk van het bestemmingsplan af te wijken ten behoeve van het evenement, zoals verzoekers op de zitting ook hebben erkend. [4] Dat moet dan wel passen binnen een goede ruimtelijke ordening.
8. De voorzieningenrechter oordeelt dat er hogere eisen moeten worden gesteld aan de afweging om afzonderlijke evenementen met een ‘losse’ omgevingsvergunning toe te staan, naarmate vaker sprake is van het houden van evenementen op dezelfde locatie. Die afweging moet zo nodig ook zien op hoe het te vergunnen evenement zich vanuit ruimtelijke oogpunt verhoudt tot andere vergunde en beoogde soorten evenementen op de locatie, de maximale bezoekersaantallen van die evenementen en de ruimtelijke gevolgen van het evenement voor omwonenden. Op die wijze kan worden voldaan aan de in de hiervoor genoemde rechtspraak genoemde integrale planologische benadering uit een bestemmingsplan./ Op die wijze wordt dan alsnog invulling gegeven aan de integrale planologische benadering die anders bij de vaststelling van een bestemmingsplan zou hebben plaatsgevonden.
9. Het college heeft bij een beslissing over de toepassing van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken beleidsruimte en het moet de betrokken belangen afwegen. Bij de nog te nemen beslissing op het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning geldt dit ook.
De bodem van de grote weide is te veel verdicht
10. Bij de vraag of het evenement niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening gaat het om de ruimtelijke effecten van het project. Daaronder vallen ook de mogelijke gevolgen van het houden van het evenement voor de bodem. Die gevolgen moeten dan ook worden betrokken bij het beoordelen van de vergunningaanvraag. [5] Dat is deze zaak des te meer belangrijk, omdat de bodemgesteldheid direct verband houdt met de te beschermen, rijksmonumentale waarden van de parkaanleg en omdat deze cultuurhistorische waarden ook moeten worden betrokken bij de ruimtelijke afweging. Het belang van de monumentenzorg speelt in ieder geval via deze weg een rol in deze procedure.
11. In 2014 heeft [onderneming 2] in opdracht van de gemeente onderzoek gedaan naar de bodemdichtheid van de grote weide, omdat er toen al zorgen waren over de kans dat de bodem door het massaal belopen tijdens evenementen te sterk verdicht zou raken. In dit onderzoek is aangegeven dat gestreefd moet worden naar een indringingsdichtheid tussen de 1 en 2,5 megapascal (MPa) per cm2. Uit 98 grondmetingen blijkt dat de indringingsweerstand over het algemeen het laagst is aan de binnenzijde van de grote weide, dat deze in het midden van ervan varieert tussen de 2 en 3 MPa per cm2 en dat aan de buitenrand van de beplanting, nabij de verharding, overwegend de meeste indringingsweerstand is gemeten.
12. In 2018 heeft [onderneming 2] opnieuw met 174 grondmetingen onderzoek gedaan naar de bodemdichtheid van de grote weide, deze keer in opdracht van de stichting. Uit dit onderzoek blijkt dat de indringingsweerstand het hoogst is naast de verharding en op het midden van het gazon van de grote weide: over het algemeen boven de 3,5 MPa per cm2. Volgens het onderzoeksrapport is de indringingsweerstand en daarmee de verdichting in de vier jaar sinds het vorige onderzoek duidelijk toegenomen.
13. Deze maand heeft [onderneming 3] op verzoek van de stichting onder meer naar de bevindingen van [onderneming 2] gekeken. In het advies staat dat op foto’s uit 2021 de extreme verdichting te zien is en dat beplanting, bomen en grassen groeiachterstand vertonen door verdichting in de bodem. Bij de bomen treedt snel verdroging op (verkleuring van het blad) en is er een groeiachterstand (weinig ontwikkeling jong hout). Door de steeds groter wordende verdichting van de bodem blijven plassen staan die niet in de bodem infiltreren.
14. Tot slot heeft [onderneming 4] op verzoek van de stichting afgelopen week nog een bodemonderzoek uitgevoerd op de grote weide, waarbij de onderzoeken van [onderneming 2] en foto’s zijn bekeken en met steekproeven grondmetingen zijn gedaan op 20 punten van de weide. Hieruit blijkt dat de verdichting niet is afgenomen ten opzichte van 2018. Met name op de locatie waar zwaar materieel het park inrijdt is de indringingsweerstand boven de 3,5 MPa per cm2. Over de gehele weide wordt een sterke bodemverdichting gemeten.
15. Verweerders en [onderneming 1] betwisten de bevindingen en conclusies van deze rapporten over de bodemgesteldheid van de grote weide in het Wilhelminapark niet: op de zitting hebben zij erkend dat dit een punt van aandacht is. Partijen zijn het erover eens dat een te sterk verdichte bodem gevolgen heeft voor de kwaliteit en levensduur van de bomen, de beplanting en de grasweides in het park.
Het is onduidelijk wat de gemeente daaraan gaat doen
16. Verweerders hebben op de zitting niet goed kunnen uitleggen wat de gemeente van plan is te gaan doen aan de problematiek rondom de verdichting van de bodem van het park, en hoe dat zich verhoudt tot de aanwijzing van het park als evenementenlocatie. Wel is toegelicht dat voor evenementen per geval een ruimtelijke afweging wordt gemaakt. In dit geval is de uitkomst van die afweging dat het toestaan van het [.] Bierfestival in afwijking van het bestemmingsplan volgens het college toelaatbaar is, omdat er voldoende voorzorgsmaatregelen worden getroffen om verdere verdichting te voorkomen. Die maatregelen bestaan met name uit het toepassen van rijplaten bij het opbouwen en afbreken van het festival, en uit het daarna laten beluchten van de grote weide.
17. De voorzieningenrechter vindt deze afweging niet overtuigend. In de eerste plaats is niet inzichtelijk wat de gevolgen van het evenement precies zullen zijn en of de genoemde voorzorgsmaatregelen effectief zijn. Het is bovendien de vraag of het voorkomen van verdere verdichting volstaat, omdat uit de onderzoeken volgt dat de verdichtingssituatie nu al ernstig is. Onder die omstandigheden zou het uitgangspunt moeten zijn dat de situatie beter wordt, in plaats van dat deze niet verder verslechtert. Bovendien is ook onduidelijk gebleven of de grote weide daadwerkelijk voldoende kans krijgt om via beluchting te herstellen van het evenement. Er vinden immers meerdere evenementen plaats op de grote weide van het park: op de zitting is gesproken over de Singelloop in september 2022 als volgende evenement. Doordat het college ervoor kiest om per geval een ruimtelijke afweging te maken, ontbreekt een samenhangend beeld van het totaal van opeenvolgende evenementen en de gevolgen daarvan voor het park. Zo’n integrale afweging is, mede gelet op de aard en omvang van dit evenement, wel noodzakelijk.
18. De verwijzing naar de aanwijzing van het Wilhelminapark als evenementenlocatie leidt niet tot een ander oordeel, omdat die aanwijzing geen enkele ruimtelijk relevante onderbouwing bevat. Die verwijzing komt er bovendien op neer dat het college het Wilhelminapark behandelt zoals iedere andere evenementenlocatie. Dat miskent dat sommige van die locaties wél planologisch voor het houden van evenementen bestemd zijn, maar het miskent ook het bijzondere karakter van het Wilhelminapark als rijksmonument. Op de zitting heeft het college gewezen op het Julianapark en het Lepelenburg, maar dat zijn geen parken die als rijksmonument zijn aangewezen. Deze locaties zijn als evenementenlocaties daarom niet goed vergelijkbaar.
19. Het college en [onderneming 1] hebben wel terecht de vraag opgeworpen of het festival nu werkelijk tot meer schade lijdt dan nu al het geval is, en hoe dat zich verhoudt tot het toch al intensieve reguliere gebruik op mooie dagen. Toch kan daarmee niet zomaar vergeleken worden, omdat dat reguliere parkgebruik wél in het bestemmingsplan past. Het is [onderneming 1] die iets extra’s in het park wil doen in afwijking van het bestemmingsplan. In een situatie die ook bij normaal parkgebruik al overbelast lijkt, ligt het dan minder voor de hand om in afwijking van dat normale gebruik een evenement te vergunnen dat daar qua intensiteit zeker niet voor onder doet. Daarbij speelt ook een rol dat voor het festival vrachtwagens het park in moeten rijden en dat allerlei zware materialen worden gebruikt, en dat terwijl juist aan de randen van de grote weide de grond het meest verdicht lijkt te zijn.
20. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat bij de huidige stand van zaken redelijkerwijs niet kan worden gezegd dat het [.] Bierfestival met het oog op de bodemgesteldheid en daarmee met de beschermde cultuurhistorische waarden van het Wilhelminapark niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het bezwaar van verzoekers is op dit punt kansrijk.
Er zijn misschien ook andere vergunningen nodig
21. Als er voor het evenement ook andere omgevingsvergunningen nodig zijn, dan is [onderneming 1] niet verplicht om deze gelijktijdig met de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan aan te vragen. [6] De vraag of er andere omgevingsvergunningen verleend moeten worden, raakt daarom niet direct aan de rechtmatigheid van de nu voorliggende omgevingsvergunning. Maar als heel duidelijk is dat een andere omgevingsvergunning nodig is, kan dat wel gevolgen hebben voor de uitvoerbaarheid van het project dat in deze zaak is aangevraagd.
22. Voor het verstoren van een rijksmonument is een omgevingsvergunning nodig. [7] Volgens verzoekers is daarvan in dit geval sprake en zij hebben inmiddels een verzoek tot preventieve handhaving ingediend omdat deze vergunning ontbreekt. Volgens het college is geen sprake van het verstoren van het rijksmonument en zal dit verzoek waarschijnlijk worden afgewezen.
23. De voorzieningenrechter vindt het standpunt van het college op voorhand moeilijk te volgen. Voor alle partijen is duidelijk dat het [.] Bierfestival in ieder geval tijdelijk tot schade zal leiden: schade aan de grote weide door de rijplaten, het zware materiaal en de tijdelijke bouwwerken, en waarschijnlijk ook schade door (enige) verdere verdichting van de bodem. [onderneming 1] heeft op de zitting bevestigd dat het niet mogelijk is om een festival te organiseren zonder enige schade. Het valt moeilijk in te zien waarom dit geen verstoring van het rijksmonument is. Ervan uitgaande dat op deze grondslag ook een omgevingsvergunning nodig is, is het vervolgens nog maar de vraag of die kan worden verleend. Dat kan alleen als het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. [8] De beoordeling van die vraag hangt in feite samen met de beoordeling die de voorzieningenrechter hiervoor in het kader van een goede ruimtelijke ordening heeft gemaakt over de bodemgesteldheid van het park: het voorkomen van verdere verdichting van de bodem raakt immers direct aan de bescherming van de monumentale parkaanleg. De voorzieningenrechter heeft op basis hiervan twijfels over de vraag of het college op voorhand niet redelijkerwijs had moeten inzien dat de wettelijke bescherming voor rijksmonumenten in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. In de te nemen beslissing op de bezwaren zal het college hieraan aandacht moeten geven.
Geen uitwerking bouwen, aanleggen en evenementenvergunning
24. Volgens verzoekers zijn er ook omgevingsvergunningen voor bouwen en voor het aanbrengen van een tijdelijke oppervlakteverharding nodig. Zij hebben verder uitgebreid gewezen op gebreken die zij zien in de ecologische beoordeling: zij vrezen dat de in het park aanwezige vleermuizen door het evenement worden gestoord. De voorzieningenrechter ziet op basis van deze punten geen onrechtmatigheden in de besluitvorming van het college. Omdat hij om andere redenen de gevraagde voorziening al toekent, is het niet nodig om dit oordeel in deze uitspraak verder uit te werken.
25. Verzoekers hebben geen gronden aangevoerd die specifiek tegen de verlening van de evenementenvergunning zijn gericht. Op de inhoud van die vergunning gaat de voorzieningenrechter daarom nu niet in.
Kostenveroordeling
26. Verweerders moeten het door verzoekers betaalde griffierecht vergoeden, en een vergoeding voor de proceskosten. Die vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Daarbij wordt uitgegaan van het indienen van 1 verzoekschrift en de behandeling op 1 zitting voor beide zaken. Toegekend wordt € 1.518,-, waarbij voor een praktische uitvoering wordt bepaald dat het college dit bedrag moet vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de omgevingsvergunning van 27 juni 2022, gewijzigd op 18 juli 2022;
- schorst de evenementenvergunning van 23 juni 2022;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekers te vergoeden;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
26 augustus 2022.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.