Uitspraak
201709334/1/A1.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Stichting Natuurbescherming Zuidoost, gevestigd te Amsterdam,
2. Air Events B.V., gevestigd te Amsterdam en
3. het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost te Amsterdam, thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2017 in zaken nrs. 17/165 en 17/212 in het geding tussen onder meer:
de stichting
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2016 heeft het college aan Amsterdam Open Air B.V. (Air Events B.V.) een omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Amsterdam Open Air" op 4 en 5 juni 2016, en bijbehorende camping van 3 tot en met 6 juni 2016 in het Gaasperpark (recreatiegebied Gaasperplas) te Amsterdam Zuidoost.
Bij besluit van 29 november 2016 heeft het college het door onder meer de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 oktober 2017 heeft de rechtbank de door onder meer de stichting daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college en Air Events hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Air Events hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en de stichting hebben zienswijzen ingediend.
Het college en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, Air Events, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Haarlem, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries en F.J.A. Gossink, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De stichting, het college en Air Events hebben nadere stukken ingediend.
Partijen hebben te kennen gegeven dat een tweede zitting achterwege kan worden gelaten.
Overwegingen
Inleiding
1. Het evenement "Amsterdam Open Air" is een dance-festival dat sinds 2011 jaarlijks plaatsvindt in het eerste weekend van juni in het Gaasperpark te Amsterdam. Ten behoeve van het evenement in 2016 heeft het college een tijdelijke vergunning verleend voor het gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan. Volgens de vergunning is de duur van het evenement, inclusief het op- en afbouwen, ten hoogste 15 dagen en bedraagt het aantal bezoekers maximaal 20.000 personen per dag is. Het Gaasperpark maakt deel uit van het Natuurnetwerk Nederland (voorheen de Ecologische Hoofdstructuur). De stichting vreest voor onaanvaardbare schade aan de natuurwaarden van het park. Omdat het een jaarlijks terugkerend evenement is, waarvoor telkens opnieuw een omgevingsvergunning is vereist, hebben partijen belang bij een uitspraak op de hoger beroepen.
Wettelijk kader vergunning
2. De verleende omgevingsvergunning is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en is gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
3. Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 2.12 luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
[...]."
De onder 2° bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
De incidenteel hoger beroepen van het college en Air Events
4. Het college en Air Events betogen dat de rechtbank ten onrechte de bodemaspecten heeft betrokken bij de vraag of sprake is van onomkeerbare gevolgen die aan vergunningverlening in de weg staan. Ook anderszins bestaat volgens hun geen grond de bodemaspecten te betrekken bij de beoordeling van de omgevingsvergunning.
4.1. Artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor geeft de bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor een termijn van 10 jaar. Deze bepaling is ingevoegd bij het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2014, 333). In de nota van toelichting bij het Besluit (blz. 25 en 26) is onder meer vermeld dat de beperking dat slechts een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte, is vervallen. Ook vanwege een activiteit die voorziet in een permanente behoefte is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd, omdat anders impliciet de activiteit voor onbepaalde tijd zou worden vergund, aldus de nota van toelichting.
4.2. Het gaat in dit geval om het gebruik van gronden voor een termijn van maximaal 15 dagen. Van het impliciet vergunnen van activiteiten voor onbepaalde tijd kan, gelet op het tijdelijk karakter van het evenement, hoe dan ook geen sprake zijn. Het college heeft dan ook artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II het Bor aan de vergunningverlening ten grondslag kunnen leggen. Dat neemt niet weg dat, gelet op artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, de vergunning alleen kan worden verleend indien het aangevraagde project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het gaat daarbij om de ruimtelijke effecten van het project. De mogelijke gevolgen van het houden van het evenement voor de bodem vallen onder de ruimtelijke effecten van het project. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, moeten deze gevolgen dus worden betrokken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. De rechtbank heeft de bodemaspecten dan ook terecht betrokken bij haar beoordeling of de gevraagde vergunning kon worden verleend.
De betogen falen.
4.3. Voor zover Air Events ter zitting heeft betoogd dat de rechtbank op basis van overgelegde bodemonderzoeken had moeten concluderen dat verdichting van de bodem niet aan vergunningverlening in de weg kan staan, overweegt de Afdeling het volgende.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op basis van de aanwezige onderzoeken kon concluderen dat het evenement geen onomkeerbare gevolgen heeft voor de bodem. Een nader onderzoek naar de oorzaak van verdichting op meer dan 30 cm diepte heeft de rechtbank niet nodig geacht. De rechtbank heeft hiermee het standpunt van Air Events dat de verdichting van de bodem niet aan vergunningverlening in de weg staat, impliciet onderschreven.
Het betoog treft geen doel.
5. De incidenteel hoger beroepen zijn ongegrond.
Het hoger beroep van de stichting
6. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de stichting belanghebbende is bij het besluit van 26 mei 2016 tot vergunningverlening.
6.1. Ingevolge de artikelen 8.1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, dient de betrokkene alvorens beroep in te stellen, eerst bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
6.2. Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
Ingevolge artikel 2 van Pro de statuten heeft de stichting als werkgebied de regio Amsterdam en omstreken en als doel onder meer de bescherming van het leefmilieu en natuurgebieden, natuur, fauna en flora in deze regio. Daarnaast is in dit artikel als doelstelling genoemd de behartiging en bevordering van de waarden van de Amsterdamse natuurgebieden en parken, met bijzondere aandacht voor het Natuurnetwerk Nederland in Amsterdam Zuidoost, met name het Gaasperplaspark (Gaasperpark), de zuidoever van de Gaasperplas, de Gaasperzoom, De Hoge Dijk met Klarenbeek en de Riethoek. Het standpunt van Air Events dat de doelstelling van de stichting zo veel omvattend is, dat op grond daarvan geen rechtstreeks belang kan worden aangenomen, deelt de Afdeling niet, reeds omdat bij de vraag naar het rechtstreeks belang de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in onderling verband dienen te worden beoordeeld.
Bij de feitelijke werkzaamheden dient acht te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar (zie onder meer de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431). De stichting is op 2 februari 2016 opgericht. In dit geval gaat het dus om de feitelijke werkzaamheden die de stichting in de eerste helft van 2016 heeft verricht. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis). Zie de uitspraken van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911 en 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3920.
In de nader toegezonden stukken heeft de stichting, naast het voeren van juridische procedures en activiteiten die daarmee verband houden, gewezen op een aantal werkzaamheden, doch dit beslaat voornamelijk de jaren 2017 en 2018. Van feitelijke werkzaamheden ter behartiging van algemene belangen in het eerste half jaar van 2016 is niet gebleken. Het onderhouden van een website en weblog, als door de stichting vermeld, is hiervoor onvoldoende.
Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 26 mei 2016 tot vergunningverlening.
6.3. De conclusie is dat de stichting geen belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De stichting was dus niet gerechtigd bezwaar en beroep in te stellen tegen het besluit van 26 mei 2016 tot vergunningverlening.
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van de stichting (bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer 17/165) ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 29 november 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf voorziend het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 26 mei 2016 niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 29 november 2016, voor zover dat is vernietigd.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de incidenteel hoger beroepen ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2017 in zaak nr. 17/165;
IV. verklaart het door de Stichting Natuurbescherming Zuidoost bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost van 29 november 2016, kenmerk BZ.1.16.0029.001/ZK16001346, voor zover daarbij het bezwaar van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost tegen het besluit van 26 mei 2016 ongegrond is verklaard;
VI. verklaart het bezwaar van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost tegen het besluit van 26 mei 2016 niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 29 november 2016, voor zover dat is vernietigd;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van de bij de Stichting Natuurbescherming Zuidoost in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.805,87 (zegge: tweeduizend achthonderdvijf euro en zevenentachtig cent), waarvan € 2.755,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan de Stichting Natuurbescherming Zuidoost de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van der Maesen de Sombreff
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
190-757.