Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/4894 en UTR 21/4903
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: drs. C. van Oosten),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (verweerder)
(gemachtigde: J. Hillenaar).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van twee handhavingsverzoeken die zij hebben ingediend. Het gaat hierbij om de handhavingsverzoeken vanwege het illegaal (zonder vergunning) omgezet houden in kamerbewoning van de woningen aan de [adres 1] (UTR 21/4903) en [adres 2] (UTR 21/4894) (hierna de woningen op [adres 1] en [adres 2] ). Omdat de beroepsgronden en de beoordeling hiervan vrijwel identiek zijn, ziet de rechtbank aanleiding om beide beroepen in één uitspraak te behandelen.
2. Eisers wonen aan de [adres 3] , naast de woningen op [adres 1] en [adres 2] . De [derde belanghebbende] (hierna de [derde belanghebbende] ) is sinds 1997 eigenaar van de woningen op [adres 1] en [adres 2] , waarin sprake is van kamerbewoning. De kamers worden verhuurd aan studenten.
3. Op 22 februari 2021 hebben eisers twee handhavingsverzoeken gedaan wegens het illegaal omgezet houden van de woningen op [adres 1] en [adres 2] . Op 20 mei 2021 heeft verweerder middels twee besluiten dit verzoek afgewezen (primaire besluiten).
4. Met de bestreden besluiten van 26 oktober 2021 op de bezwaren van eisers is verweerder bij de afwijzing van deze verzoeken gebleven.
5. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
6. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 22 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder en namens de derde partij [A] en [B] .
Beoordeling door de rechtbank van onderhavig beroep
Waarom heeft verweerder de handhavingsverzoeken afgewezen?
8. Verweerder heeft de handhavingsverzoeken afgewezen omdat volgens verweerder voor zowel de woning op [adres 1] , als op [adres 2] géén sprake was van overtreding van de Huisvestingsverordening 2019.
9. Volgens de Huisvestingsverordening 2019 is een vergunning nodig voor het omzetten of omgezet houden van woningen naar kamerbewoning. Van omzetten is in dit geval geen sprake omdat de woningen voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 al waren omgezet. Van het omgezet houden van de woningen is volgens verweerder ook geen sprake. Volgens verweerder wordt met ‘omgezet houden’ alleen de situatie bedoeld waarin een woning, die nimmer legaal omgezet is geweest, van eigenaar wisselt. Omdat het onwenselijk is dat in deze situatie geen vergunning meer vereist zou zijn, is ook voor het omgezet houden een vergunning nodig. Die specifieke situatie is hier volgens verweerder niet aan de orde. Hierbij is van belang dat de omzetting van de woningen op [adres 1] en [adres 2] voordat de Huisvestingsverordening 2019 in werking trad, op enig moment legaal was geworden. Op basis van de vorige Huisvestingsverordening (2015) gold de vergunningsplicht namelijk niet meer onverkort voor alle woningen, maar slechts voor woningen onder een bepaalde Woz-waarde. De Woz-waarden van de woningen op [adres 1] en [adres 2] lagen boven die grens.
Wat is het standpunt van eisers?
10. Eisers vinden dat de besluiten van verweerder om verschillende redenen niet in stand kunnen blijven. Ten eerste voeren zij aan dat verweerder ten onrechte niet de uitspraak van de rechtbank van 21 februari 2021 heeft gevolgd. De enkele omstandigheid dat verweerder hoger beroep tegen deze uitspraak heeft ingesteld is onvoldoende om dit te kunnen rechtvaardigen. Ten tweede heeft verweerder niet goed gemotiveerd waarom de woningen niet kunnen worden onderworpen aan een vergunningsplicht. Voor de woningen heeft lange tijd wel een vergunningsplicht gegolden. Dit is slechts een paar jaar niet het geval geweest doordat in die jaren de vergunningsplicht op basis van de Huisvestingsverordening alleen gold voor woningen met een bepaalde maximale Woz-waarde. Daarnaast zijn eisers van mening dat verweerder ter onderbouwing van zijn besluit ten onrechte verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uit 2021. [1] Uit die uitspraak blijkt juist dat het wel mogelijk is dat een vergunningsplicht wordt opgeworpen voor omzettingen waarvoor die vergunningsplicht eerder niet gold en dus legaal waren, maar dat dan wel rekening gehouden moet worden met bestaande rechten. Met bestaande rechten wordt bedoeld de financiële gevolgen. Eisers zien niet in dat een vergunningsplicht nadelige financiële gevolgen zou hebben voor de eigenaar van de woningen. Een vergunningsplicht zou slechts betekenen dat aan de vergunning voorschriften worden verbonden, wat ook voor de eigenaar positief zou kunnen zijn. Tot slot betogen eisers dat verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte niet is ingegaan op hun argumenten waarom er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving moet worden afgezien.
Vergunningsplicht door de jaren heen.
11. De vergunningsplicht voor het omzetten van woningen gold in eerste instantie onverkort voor alle woningen.
12. Met ingang van 1 januari 2016 gold de vergunningsplicht voor omzetting niet meer voor alle woningen. Deze vergunningplicht gold toen slechts voor woningen waarvan de Woz-waarde onder een bepaalde grens lag. [2]
13. Met ingang van 8 februari 2019 geldt de vergunningsplicht niet alleen voor het omzetten van woningen, maar ook voor het omgezet houden van woningen.
14. Met ingang van 1 juli 2019 geldt de vergunningsplicht op basis van de huidige Huisvestingsverordening 2019 voor de omzetting en het omgezet houden van alle woningen, onafhankelijk van de Woz-waarde van de woning. [3]
Wat is tussen partijen in geschil?
15. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de omzetting van de beide woningen toentertijd geen vergunning is gevraagd en dat dit dus in strijd was met de vergunningsplicht zoals deze tot 1 januari 2016 gold.
16. Tussen partijen is ook niet in geschil is dat de Woz-waarde voor de woning op [adres 2] vanaf 1 januari 2016 boven de geldende grenswaarde lag en dat de Woz-waarde van de woning op [adres 1] op enig moment tussen de wetswijziging in 2016 en juli 2019 eveneens boven de grenswaarde uitkwam.
17. Tussen partijen is wel in geschil of de [derde belanghebbende] de beide woningen na aankoop in 1997 heeft omgezet of dat de woningen al omgezet waren op het moment van aankoop.
18. Tussen partijen is echter niet in geschil dat, wat daar ook van zij, het feit dat de omzetting van de beide woningen zonder dat daarvoor een omzettingsvergunning is gevraagd en dat deze omzetting in stand gehouden werd, in ieder geval een deel van de periode tussen 1 januari 2016 en 1 juli 2019 legaal was.
19. Tussen partijen is tot slot niet langer in geschil dat de [derde belanghebbende] - ondanks het feit dat gezien het gestelde in overweging 18 op het moment van inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 de situatie legaal was - de Huisvestingsverordening 2019 heeft overtreden door zonder vergunning de woningen aan [adres 1] en [adres 2] omgezet te houden. Vanaf 1 juli 2019 was er immers geen Woz- grenswaarde meer van toepassing en gold de vergunningsplicht weer onverkort voor alle woningen. Daarbij komt dat de ABRvS in haar uitspraak van 3 augustus 2022 [4] heeft geoordeeld dat ook dit soort situaties, waarin het omgezet houden van een bepaalde woning tijdelijk legaal is geweest, vallen onder het omgezet houden in de zin van de Huisvestingsverordening 2019. Verweerder heeft in het verweerschrift en op zitting dan ook bevestigd dat – in afwijking van het standpunt van verweerder in het bestreden besluit - niet langer ter discussie staat dat ten tijde van de besluitvorming sprake was van een overtreding van de Huisvestingsverordening 2019.
20. Het voorgaande betekent dat het beroep van eisers gegrond is en dat de bestreden besluiten vernietigd moeten worden. Zoals blijkt uit overweging 8 heeft verweerder in het bestreden besluit het handhavingsverzoek immers afgewezen met als motivering dat geen sprake is van een overtreding, terwijl deze motivering dus niet juist is.
21. Dit betekent dat de beroepsgronden van eisers die gaan over dit onterechte standpunt van verweerder geen bespreking meer behoeven, en dat nog slechts de beroepsgrond van eisers dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien, beoordeeld moet worden.
Is er sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder van handhaving af mag zien?
22. De rechtbank overweegt als volgt.
23. Gelet op het algemene belang dat gediend is met handhaving, moet in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [5]
24. Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving moet worden afgezien. Volgens verweerder verzetten het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zich tegen handhaving. Voordat de Huisvestingsverordening 2019 in werking trad was sprake van een legale situatie omdat de Woz-waarden van de woningen aan [adres 1] en [adres 2] boven de grenswaarde lagen. De [derde belanghebbende] heeft er daarom op mogen vertrouwen dat in de toekomst tegen deze situatie niet handhavend zou worden opgetreden. Verweerder verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022. [6]
25. De rechtbank is van oordeel dat het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zich niet verzetten tegen handhaving. De rechtbank ziet hiervoor geen aanknopingspunten in de uitspraak van de ABRvS van 3 augustus 2022. [7] In die uitspraak ging het om een specifieke situatie waarin er ten tijde van het primaire besluit ander recht gold dan ten tijde van de beslissing op bezwaar. Die situatie is hier niet aan de orde. Daarnaast betekent het enkele feit dat het zonder vergunning omgezet houden voor een korte periode legaal is geweest naar het oordeel van de rechtbank niet dat handhaving in strijd zou zijn met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, of dat er anderszins sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Dit verhoudt zich niet met de uitspraak van de ABRvS van 23 juni 2021. [8] In die uitspraak heeft de ABRvS geoordeeld dat het niet is uitgesloten dat al bestaande vergunningvrij omgezette woningen op enig moment worden onderworpen aan een vergunningplicht, maar dat er dan wel een belangenafweging moet volgen. Zelfs dus als de woning vergunningvrij is omgezet, maar er pas later een vergunningplicht is gaan gelden, kan die vergunningplicht onder omstandigheden worden tegengeworpen. Dat gaat verder dan onderhavige situatie, waarin de woningen illegaal zijn omgezet, en het omgezet houden slechts een periode van een aantal jaren legaal is geweest. Omdat verweerder verder niet naar voren heeft gebracht waarom de belangen van de [derde belanghebbende] in dit geval zouden moeten prevaleren, vindt de rechtbank deze omstandigheden onvoldoende om van handhaving af te zien.
In stand laten rechtsgevolgen i.v.m. nieuwe regelgeving
26. De rechtbank is echter ondanks het voorgaande van oordeel dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand gelaten kunnen worden. De rechtbank legt dat in het onderstaande uit.
27. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat per 14 april 2022 een wijziging van de Huisvestingsverordening 2019 in werking is getreden, waarmee een aantal uitzonderingen op het verbod om zonder vergunning een woning omgezet te houden van toepassing zijn geworden. Deze uitzonderingen gelden onder andere voor situaties waarvan naar het oordeel van burgemeester en wethouders afdoende is aangetoond dat (i) zij sinds hun ontstaan onafgebroken zijn voortgezet of dat zij onder de toen geldende verordening legaal waren of daarna door wijziging van de prijsgrens in de verordening legaal zijn geworden, en (ii) zij sindsdien niet wezenlijk zijn geïntensiveerd. [9]
28. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de wetswijziging maakt dat er vanaf 14 april 2022 geen sprake meer is van een overtreding van de Huisvestingsverordening 2019 door de [derde belanghebbende] . Niet in geschil is immers dat de kamerbewoning in de woningen aan [adres 1] en [adres 2] sinds zijn ontstaan onafgebroken is voortgezet. Verder is niet gesteld of gebleken dat de situatie sindsdien wezenlijk is geïntensiveerd.
29. Omdat er gezien het voorgaande op basis van de op dit moment geldende Huisvestingsverordening geen sprake meer is van een overtreding, is er geen andere uitkomst meer mogelijk dan dat de handhavingsverzoeken worden afgewezen. Als de rechtbank verweerder nu zou opdragen een nieuw besluit te nemen of als de rechtbank zelf op het handhavingsverzoek beslist, dan kunnen de handhavingsverzoeken gezien deze nieuwe regelgeving niet worden toegewezen omdat er op dit moment geen sprake meer is van een overtreding. De rechtbank laat daarom – zoals hiervoor overwogen - de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep is gegrond omdat de bestreden besluiten niet juist zijn gemotiveerd. Deze besluiten worden daarom vernietigd. De rechtbank laat echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand. Dit omdat de rechtbank van oordeel is dat de handhavingsverzoeken gezien de op dit moment van toepassing zijnde Huisvestingsverordening moeten worden afgewezen. Dat betekent dat de uitkomst voor eisers hetzelfde blijft en verweerder geen nieuwe besluiten hoeft te nemen.
31. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
32. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend voor beide zaken en heeft voor beide zaken aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 3.036,-. Eisers hebben in bezwaar ook gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Deze hoeft verweerder niet te vergoeden omdat het primaire besluit niet is herroepen. [10]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 26 oktober 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van 2x € 181,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.036,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2022.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.