Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5463
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Nagel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college), verweerder
(gemachtigden: mr. J.J. Broeze en mr. R.M. Wiersma).
Inleiding
Eiser is eigenaar van het perceel met daarop een woning aan de [adres 1] in [woonplaats] (het perceel). Hij heeft aan de achterzijde van het perceel een kunstgrasveld aangebracht of laten aanbrengen zonder een omgevingsvergunning. Naar aanleiding van een melding bij het college heeft er een controle plaatsgevonden. Na deze controle is aan eiser een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd voor het zonder omgevingsvergunning aanleggen van een kunstgrasveld. In reactie hierop heeft eiser een zienswijze ingediend.
Met het primaire besluit van 6 april 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser moet uiterlijk voor 1 november 2022 het aangelegde kunstgrasveld (laten) verwijderen en verwijderd (laten) houden. Als de overtreding niet voor deze termijn ongedaan is gemaakt, verbeurt eiser een eenmalige dwangsom van € 1.500,- ineens.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het bestreden besluit van 17 oktober 2022 is dat bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is de begunstigingstermijn verlengd tot 1 maart 2023.
Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld. Eiser heeft zijn beroepsgronden op 24 februari 2023 aangevuld. Het college heeft een bekrachtiging van het bestreden besluit en een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Eiser was daarbij aanwezig samen met zijn gemachtigde en [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
De bevoegdheid en ondertekening van het bestreden besluit
1. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit is genomen door de burgemeester van Utrecht. Dit had het college moeten zijn. Het bestreden besluit is dan ook onbevoegd genomen. [1] Het college heeft in de beroepsprocedure op 20 januari 2023 het bestreden besluit bekrachtigd. Dit besluit is ondertekend door mr. T.H.B Nguyen, medewerker bezwaar en beroep. Uit de Mandaatregeling [2] blijkt dat het nemen van beslissingen op bezwaar door het college is ondergemandateerd aan Medewerkers bezwaar en beroep. Dit betekent dat mr. T.H.B Nguyen als medewerker bezwaar en beroep dus bevoegd was het bestreden besluit namens het college te bekrachtigen. Eiser heeft op de zitting laten weten dit niet meer te betwisten.
2. Wel betwist eiser de rechtsgeldigheid van het bekrachtigingsbesluit van 20 januari 2023, omdat een (elektronische) handtekening ontbreekt. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Onder het bekrachtigingsbesluit staat dat de beslissing digitaal tot stand is gekomen en daarom niet is ondertekend. De enkele omstandigheid dat een handtekening ontbreekt bij digitaal opgemaakte besluiten, betekent niet dat het besluit geen rechtskracht heeft gekregen. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [3] Eiser heeft verder geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor het oordeel dat het besluit niet namens het college is genomen.
3. Met het bekrachtigingsbesluit is de rechtbank van oordeel dat het bevoegdheidsgebrek is hersteld. Dit betekent wel dat het beroep gegrond is en dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. Een bekrachtiging achteraf maakt een bevoegdheidsgebrek als in dit geval niet ongedaan, maar dit kan wel aanleiding geven om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Of dat in deze zaak ook kan, zal de rechtbank hierna beoordelen.
Inhoudelijke beoordeling
Het geschil en beoordelingskader
4. In deze zaak gaat het om de vraag of het college terecht aan eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. Volgens het college is de last onder dwangsom terecht opgelegd, omdat het aanleggen van het kunstgrasveld in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Eiser betwist dit. Uitgangspunt bij deze beoordeling is dat als sprake is van een overtreding, het college bevoegd en in beginsel ook verplicht is om handhavend op te treden. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden kan het college van handhavend optreden afzien. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is er sprake van een overtreding?
5. Eiser stelt dat sprake is van vergunningvrij handelen. Dit heeft hij eerder in bezwaar aangevoerd en daar heeft het college volgens eiser in het bestreden besluit niet op gereageerd. Volgens eiser is het kunstgrasveld nodig om een hoogteverschil te overbruggen om zo een goed bruikbare achtertuin te hebben. Daarnaast kan kunstgras volgens eiser hooguit als tuinmeubilair worden aangemerkt. In beide gevallen is volgens eiser op grond van artikel 2, onderdelen 10 en 13, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) sprake van vergunningvrij handelen.
6. Deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Het gaat in deze zaak om een aanlegactiviteit. Artikel 2 van Pro Bijlage II bij het Bor ziet op bouwwerken en is dus in deze zaak niet van toepassing. Eiser heeft op zitting ook bevestigd dat van bouwen geen sprake is en de beroepsgrond als ingetrokken kan worden beschouwd.
7. Eiser voert verder aan dat hij het niet eens is met het standpunt van het college dat het kunstgrasveld een oppervlakteverharding is en dat dit in strijd is met de agrarische bestemming. Volgens eiser heeft het college dit niet gemotiveerd. Dat het kunstgrasveld in strijd is met de agrarische bestemming vindt eiser ook een loze motivering, omdat door de nieuwbouw aan de [straat] en het doorgraven van de grond met een watergang er een smalle strook resteerde die nooit als agrarische bestemming kan worden gebruikt. Agrarisch gebruik van die strook grond is volgens eiser dan ook volstrekt illusoir. Daarom heeft de gemeente deze strook ook aan eiser verkocht. Ook al is geen sprake van een agrarisch bedrijf, het enige logische gebruik van de strook grond is gebruik als achtertuin door de bewoners van de nieuwgebouwde woningen aan de [straat] . Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat het kunstgras waterdoorlatend is en dus geen afbreuk doet aan de cultuurhistorische waarden en ook niet aan het beeld dat het college beoogt te beschermen. Hierop heeft het college volgens eiser niet gereageerd in het bestreden besluit.
8. De rechtbank stelt voorop dat als een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze vergunning wordt geweigerd als de aanleg in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. [4]
9. Het perceel ligt in een gebied waarop het bestemmingsplan [locatie] (het bestemmingsplan) van toepassing is. De woning van eiser staat op een perceel met een woonbestemming. Aan de achterzijde van de woning van eiser bevindt zich een strook grond die volgens dit bestemmingsplan een ‘agrarische’ bestemming heeft. Op die strook grond is het kunstgrasveld aangelegd. De voor ‘agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf en voor de instandhouding van de aanwezige cultuurhistorische en landschappelijke waarden. [5]
Daarnaast heeft het perceel op grond van het bestemmingsplan de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie’ en ‘Waarde - Cultuurhistorie’. Binnen de bestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie’ is voor het verwijderen, aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden, en het aanbrengen van eventuele andere oppervlakteverhardingen (al dan niet tijdelijk) een omgevingsvergunning vereist. [6]
10. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat de strook grond waarop het kunstgrasveld is aangelegd onderdeel is van zijn achtertuin. Dit is volgens eiser op grond van artikel 3.1, onder o, van het bestemmingsplan toegestaan. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Uit dit artikel volgt onder meer dat de bij de bestemming behorende tuinen zijn toegestaan. Een dergelijk gebruik is echter alleen toegestaan ten behoeve van de ‘agrarische’ hoofdbestemming. De toegestane ‘tuinbestemming’ betreft dus geen zelfstandige bestemming, maar een nadere aanduiding binnen de bestemming ‘Agrarisch’. Tussen partijen staat niet ter discussie dat op het perceel geen agrarisch bedrijf is gevestigd. Dit betekent dat eiser de strook grond ook niet als achtertuin mag gebruiken.
11. Volgens eiser is de agrarische bestemming achterhaald en illusoir, omdat de strook grond door de nieuwbouw nooit als een agrarische bestemming kan worden gebruikt. Ook hierin volgt de rechtbank eiser niet. Het college heeft op de zitting voldoende toegelicht dat de agrarische bestemming zorgt voor uitzicht op het perceel en ook een inrichting als natuurlijk grasland mogelijk maakt. In het beeldregieplan en de kavelpaspoorten is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het agrarische perceel en het perceel waarop de woningen gebouwd mogen worden. Daarbij is toegelicht dat het betreffende perceel binnen het beschermd stadsgezicht ligt en het voor deze locatie van belang is om het open polderlandschap met sloten, graslanden en een natuurlijke oever in stand te laten. Daarnaast heeft het college op de zitting toegelicht dat bij verstedelijking het niet ongebruikelijk is dat de buitenranden niet te dicht worden bebouwd om aan te sluiten bij een groengebied en om bepaalde ecologische waarden vast te houden. Het verharden van een stuk natuurlijk grasland door een kunstgrasveld past volgens het college niet bij de cultuurhistorische waarden wat het dorpsgezicht en de overgang naar de polders met graslanden en sloten juist kenmerkt. Eiser heeft op de zitting erop gewezen dat het open polderlandschap inmiddels door toedoen van de gemeente verloren is gegaan door het graven van een waterloop en het aanleggen van een parkeerterrein en verharding. De rechtbank kan er echter niet omheen dat de bestemming op het perceel van eiser ‘Agrarisch’ is. Dat was ook het geval toen eiser de strook grond van de gemeente heeft gekocht. Niet de feitelijke situatie, maar deze bestemming is leidend. De bestemming is een gegeven, omdat het bestemmingsplan onherroepelijk is. Er is dus ook geen ruimte om de onderbouwing van dit bestemmingsplan ter discussie te stellen.
12. De rechtbank is het verder met het college eens dat het kunstgrasveld als een oppervlakteverharding kan worden aangemerkt. Het begrip ‘oppervlakteverharding’ is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Het college heeft dit begrip zo uitgelegd dat het gaat om het aanbrengen van een kunstmatige laag en/of materiaal op de bodem en dat van invloed is op de essentiële ecosysteemfuncties van de bodem. De rechtbank kan zich vinden in deze uitleg van het college. Bij het aanleggen van kunstgras is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het toepassen van een kunstmatige laag op de bodem en dus van een oppervlakteverharding. Dat het kunstgrasveld waterdoorlatend is, is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant. Ook verharding zoals grind kan waterdoorlatend zijn, maar daarbij is nog steeds sprake van het op een kunstmatige manier afdekken van de natuurlijke bodem. Uit het bestemmingsplan blijkt dat oppervlakteverhardingen niet zonder omgevingsvergunning mogen worden aangebracht op gronden met de bestemming ‘Waarde - Cultuurhistorie’. Vast staat dat eiser niet over een omgevingsvergunning beschikt.
13. Gezien wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft geconstateerd dat sprake is van een overtreding. Dit betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen eiser. Het college moet, zoals onder punt 4 overwogen, in beginsel gebruik maken van die bevoegdheid. Dat is alleen anders als er omstandigheden zijn die maken dat van handhaving moet worden afgezien. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van eisers beoordelen of daar sprake van is.
Is er concreet zicht op legalisatie?
14. Eiser voert aan dat het college ten onrechte stelt dat hij geen verzoek om wijziging van de bestemming heeft ingediend. Eiser heeft dat verzoek op 22 augustus 2022 gedaan. Tijdens de hoorzitting bleek dat het verzoek bij de verkeerde afdeling was ingediend, maar een verdere reactie heeft eiser niet van het college ontvangen. Eiser vindt dat het college op basis van de doorzendplicht het verzoek om wijziging van de bestemming had moeten doorsturen naar de juiste afdeling Omgevingsloket dan wel dit ook digitaal aan eiser had behoren door te geven. Het bestreden besluit is volgens eiser dan ook in strijd met de zorgvuldigheid.
15. Naar het oordeel van de rechtbank bestond er ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. In de eerste plaats, omdat eiser ten tijde van het bestreden besluit nog geen verzoek om wijziging van de bestemming heeft ingediend. Zoals op de zitting is besproken, heeft eiser na de hoorzitting in zijn brief van 28 september 2022 aan het college laten weten dat hij naast het beroep ook via het Omgevingsloket een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan zal indienen als het bestreden besluit negatief uitpakt. Dat verzoek is nog niet ingediend. Het is dus niet vreemd dat het college nog geen reactie op dit verzoek heeft gegeven. Daarnaast heeft het college aangegeven op dit moment niet bereid te zijn om mee te werken aan legalisatie. Het enkele feit dat het college die bereidheid niet heeft, is voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
Is het besluit onevenredig?
16. Eiser stelt verder dat de ontwikkelingen ter plaatse zodanig ingrijpend en afwijkend zijn van het planologisch regime dat het college in redelijkheid bij de belangenafweging de last onder dwangsom niet heeft kunnen opleggen. Volgens eiser vermeldt het college niet welke zwaarwegende belangen met handhaven worden gediend. Voor zover dat het handhaven van de agrarische bestemming is, is die bestemming zoals gezegd achterhaald. Terwijl het belang van eiser, gezien ook zijn gezondheid en het algemene belang van een nette achtertuin, zwaarder moet wegen. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat hij een hartpatiënt is en dat kunstgras daarom de beste optie is, omdat hij dan geen onderhoud hoeft te plegen. Het inhuren van een tuinman is volgens eiser financieel niet haalbaar. De redenering van het college doet volgens eiser denken aan de Toeslagenaffaire, namelijk vasthouden aan regels zonder te letten op het gevolg voor de betrokkene. Eiser verwijst nog naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (Harderwijk-uitspraak). [7]
17. In de Harderwijk-uitspraak is kortgezegd geoordeeld dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
18. De rechtbank vindt de last onder dwangsom een geschikt en noodzakelijk middel om de overtreding aan te pakken. Daarbij komt gewicht toe aan de aard van de overtreding en de impact daarvan op de omgeving. De rechtbank ziet geen zwaarwegende noodzaak om het kunstgrasveld in afwijking van het bestemmingsplan voort te laten bestaan. Zoals hiervoor overwogen is voor de beoordeling niet de feitelijke situatie, maar de planologische situatie van belang. Het college heeft in het primaire besluit en in het verweerschrift gemotiveerd aangegeven dat het belang van handhaving is gelegen in het beschermen van de met het gebied gepaard gaande cultuurhistorische waarden. Het behouden van het grasland met een natuurlijke oever is een voorwaarde voor het handhaven van het uiterlijk van het historische polderlandschap met graslanden en sloten. Een verharding met een kunstgrasveld schaadt volgens het college de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht en past niet in het eeuwenoude polderlandschap. Daarnaast heeft het college in de afweging van de belangen meegenomen dat een natuurlijk grasland betere mogelijkheden biedt voor de flora- en fauna in het gebied dan de huidige inrichting. Het gras is habitat van verschillende soorten dieren en vogels en het afdekken van de ecologische oever is hiervoor desastreus. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college deze belangen in dit geval zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiser om het kunstgrasveld te mogen laten staan.
19. Verder kunnen medische omstandigheden volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling alleen in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden moet afzien. [8] De rechtbank begrijpt dat het onderhouden van een kunstgrasveld in de situatie van eiser minder belastend is, maar eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat het handhavend optreden zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van zijn medische situatie. Voor zover eiser wijst op de financiële gevolgen van handhavend optreden, is dit geen reden voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig zware gevolgen heeft dat het belang van het handhaven daarvoor moet wijken. [9] De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
Slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel?
20. Eiser beroept zich ook op het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst er op dat bij anderen alles wordt toegestaan. Daarbij is gewezen op het verharde parkeerterrein van Natuurmonumenten. Volgens het college was er al een verhard parkeerterrein, maar die situatie is veranderd met asfaltrijbanen en stenen (grasklinkers). Verder heeft het college niet gereageerd op de recent aangelegde boothelling dichtbij eisers woning. Eiser verwijst hiervoor naar de in bezwaar overgelegde foto’s. Eiser voert ook aan dat het college niet actief handhaaft, maar enkel naar aanleiding van een klacht. Eiser vindt dat het college hiermee feitelijk zegt dat handhaving van regelgeving alleen nodig is wanneer een derde een melding doet. Eiser vindt dat een onjuiste opvatting van de overheidstaak, omdat het leidt tot rechtsongelijkheid en willekeur.
21. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Over de parkeerplaats bij [adres 2] heeft het college gesteld dat dit perceel op grond van het bestemmingsplan mede de bestemming ‘Parkeerterrein’ heeft. [10] Bovendien was deze parkeerplaats al voor de inwerkingtreding van het bestemminsplan aanwezig en is voor de werkzaamheden aan de oppervlakteverharding op dit perceel een omgevingsvergunning aangevraagd en verleend. Dat betekent dat er geen sprake is van een gelijk geval. Wat betreft de boothelling heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat op grond van het bestemmingsplan mede wordt toegestaan dat de onder de bestemming ‘Agrarisch’ vallende gronden worden gebruikt voor water en de bij die bestemming behorende toegangswegen. [11] De boothelling heeft een significant andere ruimtelijke uitstraling dan het kunstgras van eiser. Gezien deze toelichting, slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Voor wat betreft het standpunt van het college dat over de boothelling geen meldingen zijn ontvangen van omwonenden, merkt de rechtbank nog op dat uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat als naar aanleiding van een handhavingsverzoek handhavend wordt opgetreden, dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen handhavingsbesluit is genomen. [12]
Conclusie en gevolgen
22. De rechtbank concludeert dat het college terecht aan eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. De inhoudelijke beroepsgronden van eiser slagen dus niet. Dit betekent dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand laat. Het beroep is gegrond, maar de last onder dwangsom blijft in stand. Eiser krijgt dus inhoudelijk geen gelijk.
23. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
24. Verder krijgt eiser ook een vergoeding voor de gevraagde reiskosten van € 8,- voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank.
25. Eiser heeft ook gevraagd om vergoeding van de verletkosten van € 750,-, waarvan € 250,- zijn gemaakt in verband met het bijwonen van de zitting (5 uren) en € 15,- om andere redenen. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat hij werkzaam is als fiscaal jurist tegen een uurtarief van € 125,- exclusief btw. Het college heeft zich tegen de vergoeding van de gevraagde verletkosten verzet. De door eiser verzochte vergoeding van de verletkosten wordt niet toegewezen. Het gestelde uurtarief heeft eiser niet met bewijsstukken onderbouwd. Dat had hij wel moeten doen, zo blijkt ook uit de toelichting op het formulier proceskosten. De rechtbank stelt de verletkosten daarom vast tegen het minimumtarief van € 8,- per uur. [13] Voor wat betreft het aantal uren vindt de rechtbank de gevraagde 5 uren te veel. De zitting heeft namelijk ongeveer twee uur geduurd. Voor het bijwonen van de zitting komen daarom twee uur in aanmerking. Daarmee worden de verletkosten van eiser vastgesteld op € 16,- (2 uur maal € 8,-).
26. De gevraagde kosten van € 15,- komen niet voor vergoeding in aanmerking. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat deze kosten zien op een overleg met zijn gemachtigde. De vergoeding hiervoor is inbegrepen in de forfaitaire vergoeding voor de kosten van professionele rechtsbijstand.
26. De totale vergoeding is dan € 1.698,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.698,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.