ECLI:NL:RBMNE:2023:2679

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/2586

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2023 in de zaak tussen

1.
[eiser 1] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats] ( [eiser 1] ),

2.
[eiser 2]uit [woonplaats] (eiser),
tezamen eisers

(gemachtigde: mr. M. Gideonse),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest(het college), verweerder

(gemachtigde: mr. P.S. Dijkstra).

Inleiding

Eiser was vanaf 2015 eigenaar van het verblijfsrecreatieterrein gelegen aan de [adres 1] in [plaats 1] , gemeente Soest (het recreatieterrein). Op dat recreatieterrein stonden recreatieverblijven en een receptiegebouw. Vanaf 2016 was eiser ook eigenaar van de kantoorvilla gelegen aan de [adres 2] in [plaats 1] (de kantoorvilla).

[bedrijf 1] B.V. was tot het moment van haar failleren op 22 december 2020 de exploitant van zowel het recreatieterrein, als de kantoorvilla. Na het faillissement van [bedrijf 1] B.V. heeft eiser met [eiser 1] de exploitatie van het recreatieterrein en de kantoorvilla overgenomen.

[eiser 1] heeft [bedrijf 2] B.V als enig aandeelhouder en bestuurder. Van [bedrijf 2] B.V. is eiser bestuurder, maar enig aandeelhouder is [stichting] . Van die laatste stichting is eiser bestuurder.

Tussen partijen hebben al meerdere handhavingsprocedures gespeeld, zowel bij deze rechtbank als bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS).^[1]

Deze procedure heeft betrekking op herhaald handhavend optreden tegen het strijdig gebruik van zowel het recreatieterrein, als de kantoorvilla.

Met twee afzonderlijke primaire dwangsombesluiten van 29 november 2021 heeft het college eiser en [eiser 1] gelast om voor 1 januari 2022 het gebruik van de recreatieverblijven en het receptiegebouw op het recreatieterrein anders dan voor recreatieve doeleinden te staken en gestaakt te houden op verbeurte van een dwangsom van

€ 100.000,- per maand tot een maximum van € 300.000,-. Met die twee besluiten heeft het college eiser en [eiser 1] ook gelast om op straffe van een eenmalige dwangsom van € 100.000,- het strijdige gebruik van de kantoorvilla niet te hervatten, dat wil zeggen het pand niet meer te gebruiken/ in gebruik te laten nemen als logiesfunctie of andere woondoeleinden (bijvoorbeeld kamergewijze verhuur).

Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Ook hebben zij om een voorlopige voorziening verzocht bij de voorzieningenrechter. Op 27 december 2021 hebben zij hun verzoek ingetrokken, nadat het college de begunstigingstermijn had verlengd tot

1 februari 2022.

Eiser heeft het recreatieterrein verkocht per 1 maart 2022 aan [bedrijf 3] B.V.. [eiser 1] heeft de exploitatie per die datum gestaakt.

Met het wijzigingsbesluit van 23 maart 2022 heeft het college de last onder dwangsom van

29 november 2021 voor zover betrekking hebbend op het recreatieterrein voor zowel eiser, als [eiser 1] ingetrokken. Voor wat betreft de kantoorvilla is de last voor beide eisers in stand gebleven.

Het college heeft de ingediende bezwaren tegen de besluiten van 29 november 2021 geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit. Op 31 maart 2022 heeft de bezwaarschriftencommissie partijen gehoord. Op 26 april 2022 heeft deze commissie haar advies uitgebracht.

Met het besluit van 29 april 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het advies overgenomen en de bezwaren tegen de besluiten van 29 november 2021 en 23 maart 2022 ongegrond verklaard.

Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift overgelegd.

Met het besluit van 11 januari 2023 heeft het college de aan eiser opgelegde last ten aanzien van het gebruik van de kantoorvilla ingetrokken vanwege concreet zicht op legalisatie.

De rechtbank heeft het beroep op 16 januari 2023 op zitting behandeld. Eiser was op de zitting aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. [eiser 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Procesbelang

1. Het college heeft met het besluit van 23 maart 2022 de last, opgelegd vanwege het strijdige gebruik van het recreatieterrein, voor beide eisers ingetrokken. Het college heeft daartoe besloten, omdat eiser vanaf 1 maart 2022 niet langer eigenaar is van het recreatieterrein en eiser voor die datum ervoor heeft gezorgd dat het recreatiepark niet langer in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond. Aangezien de nieuwe eigenaar geen gebruik maakt van [eiser 1] als exploitant heeft het college het niet aannemelijk geacht dat eisers de opgelegde last nog overtreden.

2. Het college heeft met het besluit van 11 januari 2023 ook de last, opgelegd vanwege het strijdige gebruik van de kantoorvilla, voor eiser ingetrokken. Op de zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat de intrekking ook ziet op de aan [eiser 1] opgelegde last. Het college heeft deze last ingetrokken, vanwege concreet zicht op legalisatie. Dit omdat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen waarbij voor de kantoorvilla een woonbestemming wordt beoogd voor maximaal vier personen. Het gebruik waarop de last ziet, past binnen die planregels uit het ontwerpbestemmingsplan. Het college verwacht dat die planregels rechtskracht zullen krijgen en om die reden heeft het college de lastgeving ingetrokken.

3. Eisers stellen dat zij nog steeds procesbelang hebben, ook al zijn de lasten inmiddels ingetrokken. Zij willen een oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten. Eiser wijst in dit verband erop dat hij naar aanleiding van het jegens hem als grondeigenaar verdergaand handhavend optreden zich genoodzaakt heeft gezien het recreatieterrein te verkopen tegen een lagere verkoopprijs dan de getaxeerde waarde. Dat zou volgens eiser blijken uit het taxatierapport van de koper. Hij heeft veel geïnvesteerd en die kosten ziet hij niet terug. [eiser 1] heeft vanaf dat moment ook de exploitatie moeten staken met als gevolg het missen van exploitatie-inkomsten.
Eisers vinden dat hun belang daarom is gelegen in de vraag of de handelswijze van het college inzake de opgelegde beperkingen van hun eigendomsrecht en exploitatiemogelijkheden, mede gelet op gelijksoortige andere gevallen binnen de gemeente Soest, geoorloofd is.

4. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende aannemelijk gemaakt dat eisers, ondanks de ingetrokken lastgevingen, procesbelang hebben. Gelet op de gestelde lagere prijs die hij als eigenaar heeft ontvangen en de gemiste inkomsten is voor nu voldoende onderbouwd dat mogelijk schade is geleden.

Overtreding staat vast

Strijdig gebruik recreatieterrein

5. Op 17 februari 2021 heeft de hoogste bestuursrechter geoordeeld dat het gebruik van het recreatieterrein in strijd was met de bestemming en dat dus sprake was van een overtreding.^[2]Het college was daarom bevoegd handhavend op te treden wegens strijdig gebruik van het recreatieterrein.

6. Op 11 juni 2021 en op 7 augustus 2021 hebben controles plaatsgevonden op het recreatieterrein. Op 26 oktober 2021 heeft een toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd op het terrein, omdat de eerder opgelegde last inmiddels was uitgewerkt. Uit die controle en uit de gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP) is gebleken dat de niet-recreatieve verhuur van de op het recreatieterrein staande gebouwen is voortgezet en daarmee het strijdige gebruik.

7. Eisers hebben aangevoerd dat de juistheid van de constateringen tijdens de controle van 26 oktober 2021 niet is te controleren vanwege het ontbreken van een proces-verbaal van bevindingen. Op de zitting heeft gemachtigde van eisers deze grond ingetrokken, omdat het proces-verbaal is opgenomen in het dossier.

8. De overtreding vanwege het strijdig gebruik van het recreatieterrein staat vast. Het college was daarom bevoegd met een herhaalde last handhavend op te treden.

Strijdig gebruik kantoorvilla

9. Op 6 april 2018 heeft deze rechtbank geoordeeld dat sprake was van een overtreding, omdat het gebruik van de kantoorvilla als kamerbewoning zonder omgevingsvergunning in strijd is met de bepalingen van het geldende bestemmingsplan.^[3]Op dat moment bestond geen concreet zicht op legalisatie en waren er voor het college geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien. Deze uitspraak is onherroepelijk, omdat daartegen geen hoger beroep is ingesteld. De overtreding vanwege het strijdig gebruik van de kantoorvilla staat daarmee vast. Het college was daarom bevoegd met een herhaalde last handhavend op te treden.

Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?

10. Volgens vaste rechtspraak zal het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Concreet zicht op legalisatie

11. Eisers voeren in beroep aan dat ten onrechte voorbij is gegaan aan het proces tot wijziging van de bestemming van de kantoorvilla. Er was dus volgens eisers al concreet zicht op legalisatie.

12. Deze grond slaagt niet. Op 24 augustus 2022 heeft de gemeenteraad in het Gemeenteblad bekendgemaakt dat het ontwerpbestemmingsplan [adres 2] [plaats 2] en het ontwerpbesluit hogere greswaarden ter inzage zijn gelegd vanaf 25 augustus 2022 tot en met 5 oktober 2022. Ten tijde van het bestreden besluit was dus nog geen sprake van een ter inzage gelegd ontwerpbestemmingsplan. Het college heeft dan ook terecht op dat moment gesteld dat er geen sprake was van concreet zicht op legalisatie.

Handhavend optreden niet onevenredig

13. Eisers voeren in beroep aan dat de bestreden lasten haaks staan op de nadrukkelijke oproep van de minister voor Wonen en Milieu via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan de gemeenten om in het Covid-19 tijdperk terughoudend om te gaan met handhaving van niet-recreatieve bewoning van recreatiewoningen. Ten onrechte ontbreekt volgens eisers een gemotiveerde belangenafweging van het college om toch ten tijde van de coronapandemie te handhaven.

14. De rechtbank is van oordeel dat het college afdoende heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien om na die oproep de lopende handhavingsprocedure voortijdig te beëindigen. Al voor aanvang van Covid-19 waren eisers bekend met de overtredingen en de eerder opgelegde lasten. In dat geval zou het voortijdig beëindigen van deze herhaalde handhavingsprocedures naar aanleiding van de oproep ten opzichte van de verzoekers om handhaving ongeloofwaardig zijn. De rechtbank kan die motivering volgen.

Geen willekeur

15. Eisers stellen zich op het standpunt dat de lasten niet rijmen met het gemeentelijk beleid en de bestendige bestuurspraktijk ter zake van het (handhavings)beleid ten aanzien van niet recreatieve tijdelijke bewoning op de verblijfsrecreatieterreinen. Eisers wijzen op de in 2008 vastgestelde Nota Verblijfsrecreatie Gemeente Soest, waaruit is af te leiden dat de raad onderscheid maakt tussen onechte permanente bewoning en echte permanente bewoning.

Eisers vragen zich af hoe dat beleid zich verhoudt met de gefaseerde aanpak op grond van de in 2009 vastgestelde beleidsnota ‘Onrechtmatig Wonen Recreatiecentra’.

Bovendien is eisers uit het voorlopig getuigenverhoor bij de civiele rechter op 6 oktober 2022 gebleken dat het college in de hoger beroepsprocedure onjuiste informatie heeft verstrekt. Uit de verklaring van de toenmalige wethouder Pijnenborg blijkt dat van een gefaseerde of projectmatige aanpak, die volgens het college zou zijn begonnen in 2016, geen sprake was. Eisers zien die willekeur in aanpak ook terug. Zij worden nu als eerste en enigen geraakt worden door de nieuwe koers van het college om alle niet-recreatieve gebruik van recreatiewoningen op verblijfsrecreaterreinen binnen de gemeente Soest te sanctioneren waarbij het college niet alleen de eigenaar heeft gekozen, maar ook voor het eerst de exploitant.

16. De rechtbank is onvoldoende gebleken dat sprake zou zijn van een willekeur in de handhavingsaanpak van het college. In de verklaring van voormalig wethouder Pijnenborg staat dat een projectmatige aanpak van recreatiebedrijven nooit is opgestart en dat had te maken met te lage handhavingscapaciteit. In de praktijk kwam het volgens Pijnenborg er daardoor op neer dat als er een handhavingsverzoek bij de gemeente binnenkwam daarop geacteerd moest worden. Dat leidt de rechtbank ook af uit de informatie dat ten aanzien van twee van de drie genoemde parken de handhaving is gestart met een handhavingsverzoek.

Namens het college is op de zitting ook ontkend dat sprake zou zijn van een willekeur in de aanpak. Het college toetst aan het bestemmingsplan. Als er geen sprake is van recreatief gebruik dan wordt gehandhaafd en dat is conform het beleid over de handhaving tegen illegale bewoning van recreatie terreinen. Rond 2016 is daarvoor ook de gemeentelijke formatie uitgebreid en is begonnen met het eerste park. Het handhavingsverzoek noopte het college om de handhaving integraal op te pakken ten aanzien van het recreatieterrein van eiser. Dat heeft de gemeente veel tijd en capaciteit gekost, waardoor de plannen om ook de andere parken aan te pakken niet direct konden worden uitgevoerd. Daarna is wel de handhaving opgepakt ten aanzien van het park [locatie 1] .

De gegeven toelichting van de zijde van het college acht de rechtbank aannemelijk. De rechtbank kan niet daaruit afleiden dat sprake zou zijn geweest van een door eisers gestelde willekeur in de handhavingsaanpak van het college.

Deze grond slaagt daarom niet.

Vertrouwensbeginsel

17. Eisers hebben voorts aangevoerd dat het college de bestreden lasten heeft opgelegd in strijd met de toezegging om slechts bewoners van de recreatiewoningen aan te schijven op illegale bewoning en niet de exploitant van een recreatieterrein. Eisers wijzen in dat verband op het verslag van de bijeenkomst recreatie-ondernemers van 8 maart 2017.

18. Deze grond slaagt niet. Anders dan eisers stellen kan naar het oordeel van de rechtbank uit dat verslag geen toezegging worden afgeleid waar eisers op hadden mogen vertrouwen. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat de wethouder tijdens die bijeenkomst het recreatiepark [locatie 2] voor ogen had en dat in dat park sprake was van een andere situatie. In dat park zijn de bewoners eigenaar van de woningen en heeft de exploitant het niet in zijn macht om de bewoning te beëindigen. Nadrukkelijk staat daarin dat handhaving in beginsel een zaak is tussen de bewoner en de gemeente. Ook is uitdrukkelijk tijdens het overleg gezegd dat over de plannen over semi-permanente bewoning geen toezeggingen gedaan kunnen worden.

Gelijkheidsbeginsel

19. Eisers hebben ook aangevoerd dat het college anders handelt richting de eigenaar en exploitant van het verblijfsrecreatieterrein [locatie 1] . De daartegen opgelegde last is inmiddels ingetrokken zo blijkt uit een besluit van 31 augustus 2022. Bovendien blijkt uit een brief van 3 november 2022 dat het college bereid is op dat verblijfsrecreatieterrein niet-recreatief gebruik wel toe te staan, terwijl dat gebruik in hun geval door het college uitdrukkelijk wordt bestreden. Dit duidt volgens eisers op een niet gelijke behandeling.

20. Naar het oordeel van de rechtbank is door het college voldoende gemotiveerd en blijkt ook uit de stukken dat bij [locatie 1] sprake was van een andere situatie. De last was ingetrokken, omdat de huren waren opgezegd en de illegale bewoning was beëindigd en beëindigd zou blijven. Daarbij komt dat het college na ontheffing van de provincie Utrecht het park [locatie 1] tijdelijk gebruikt als tussenoplossing voor het huisvesten van Oekraïense vluchtelingen. Deze grond slaagt niet.

21. Eisers voeren ook aan dat tegen de tijdelijke bewoning van een recreatiewoning op het recreatieterrein door zowel de burgemeester in 2014 als een wethouder in 2016 niet is opgetreden, terwijl dit wel bekend was. Zij verkeerden niet in een andere positie dan de arbeidsmigranten waarop de bestreden lasten zien. In de op dat moment bestaande bestendige bestuurspraktijk werd dat dus niet gezien als echte permanente bewoning en had daartegen ook handhavend moeten worden opgetreden.

22. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen gelet op het tijdsverloop en nu het college heeft toegelicht op zitting dat handhavend is opgetreden na een handhavingsverzoek.

Omschrijving van de opgelegde last

23. Eisers stellen ook dat de omschrijving van de last onduidelijk is, omdat het begrip recreatieverblijf niet gedefinieerd is in het bestemmingsplan. Ook is de last te ruim omschreven, omdat niet iedere vorm van bewoning is uitgesloten.

24. De rechtbank is van oordeel dat wat naar voren is gebracht over de onduidelijke omschrijving van de last niet slaagt. De inhoud van de lastgeving is duidelijk en bekend voor eisers en niet anders dan in de voorgaande procedures waarover de hoogste bestuursrechter heeft geoordeeld.

Dat de last te ruim omschreven zou zijn, volgt de rechtbank ook niet. De primaire besluiten van 29 november 2021 vermelden dat het gebruik van de recreatieverblijven en het receptiegebouw anders dan voor recreatieve doeleinden moeten worden gestaakt en gestaakt houden. Ten aanzien van de kantoorvilla is gelast het strijdige gebruik niet te hervatten dat wil zeggen het pand niet meer te gebruiken/in gebruik te laten nemen als logiesfunctie of andere woondoeleinden. Het moet eisers, gezien ook de voorgaande procedures, voldoende duidelijk zijn geweest wat de omvang van de last is.

Hoogte dwangsom

25. Het standpunt van eisers dat de dwangsom te hoog is, omdat deze buitenproportioneel is en in strijd met het gelijkheidsbeginsel, slaagt niet.

De rechtbank stelt voorop dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aannemelijk gemaakt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde effectieve werking van de last onder dwangsom. Het vaststellen van het dwangsombedrag blijft maatwerk, waarbij onder andere economisch voordeel een richtinggevende factor in een concreet geval kan zijn. Gezien het economisch voordeel van eisers bij het voortzetten van het strijdige gebruik, heeft het college aannemelijk gemaakt waarom besloten is tot deze hoogte van de dwangsommen. Daarbij speelt mee dat de eerdere lasten uit 2019 waren uitgewerkt en het strijdig gebruik niet was beëindigd. Bovendien is ook in de voorgaande procedures niet geoordeeld dat de dwangsommen onevenredig hoog waren.

26. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het betoog niet dat de motivering van de hoogte van de aan [eiser 1] opgelegde last onjuist is. Eisers hebben in dat verband erop gewezen dat bij het eerdere dwangsombesluit [bedrijf 1] B.V. bewust werd ontzien. De rechtbank volgt dat niet. De voorgaande procedures zijn ook gevoerd door twee entiteiten. [eiser 1] moet op de hoogte zijn geweest van de voorgaande procedures, nu uiteindelijk eiser bestuurder en aandeelhouder daarvan is. Dat maakt dat niet geoordeeld kan worden dat het opleggen van de dwangsommen aan beide eisers onjuist is.

Begunstigingstermijn

27. Eisers stellen ten aanzien van de begunstigingstermijn dat deze onevenredig kort is, gelet op de decennialange bestaande praktijk en de naar hun waarneming nog steeds bestaande praktijk in geval van andere verblijfsrecreatieterreinen. Daarbij wijzen eisers op het verschil met [locatie 1] waarvoor een termijn van zeven maanden was gesteld in plaats van de twee maanden voor eisers.

28. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de begunstigingstermijn te kort was. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor het antwoord op de vraag of het college de begunstigingstermijn in redelijkheid kon stellen, van belang is of eisers binnen de termijn aan de last kunnen voldoen.^[4]Uitgangspunt is dat een begunstigingstermijn niet langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding op te kunnen heffen, maar ook niet korter dan nodig is om aan de last te kunnen voldoen. Verder mag het college bij het vaststellen van de begunstigingstermijn betrekken dat er aan eerder opgelegde lasten, die op dezelfde overtreding zag, geen gevolg is gegeven.

Ten aanzien van het park [locatie 1] heeft het college op de zitting toegelicht dat daar sprake is van een andere situatie. Volgens de rechtbank is daarom geen sprake van een gelijk geval op basis waarvan het college een langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

29. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de gronden van eisers niet slagen. Het beroep is daarom ongegrond.

30. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2023.

griffier

rechter

(verhinderd te ondertekenen)

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke toetsing handhaving strijdig gebruik recreatieterrein en kantoorvilla in gemeente Soest