Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/2087
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere
(gemachtigde: mr. R.E. Tak).
Inleiding
1. Eiseres heeft op 15 juli 2020 een melding gedaan bij het wijkteam, omdat zij
huishoudelijke hulp wilde op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). Verweerder heeft met het primaire besluit van 24 augustus 2020, verzonden op
26 augustus 2020, een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning toegekend, genaamd ‘Lichamelijke achteruitgang pakket A.’ Het gaat hierbij om zorg in natura. Deze indicatie loopt van 17 augustus 2020 tot en met 31 juli 2023.
2. Eiseres heeft op 17 juni 2021 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiseres stelt dat geen sprake is van overschrijding van de bezwaartermijn, dan wel dat deze overschrijding verschoonbaar is. Verder stelt eiseres dat de verstrekte indicatie onvoldoende concreet is, omdat deze is afgegeven in resultaten in plaats van in uren. Daarnaast stelt eiseres dat de zorgaanbieder het aantal uren ondersteuning heeft verlaagd, omdat verweerder een te lage indicatie heeft afgegeven.
3. De bezwaarschriftencommissie (de commissie) heeft op 23 december 2021 geadviseerd het bezwaar ontvankelijk te verklaren en het primaire besluit te herroepen.
4. Vanwege het uitblijven van een beslissing op het bezwaar heeft eiseres verweerder met de brief van 20 januari 2022 in gebreke gesteld. Daarna heeft eiseres op 12 mei 2022 een zogenoemd ‘beroep niet tijdig beslissen’ ingediend.
5. Verweerder heeft op 2 juni 2022 beslist dat vanwege de termijnoverschrijding de maximale dwangsom van € 1.442,- is verbeurd.
6. Met het besluit van 17 juni 2022 (bestreden besluit I) heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
7. Verweerder heeft de met het primaire besluit afgegeven indicatie echter wel gedeeltelijk gewijzigd met een apart besluit van 17 juni 2022 (het bestreden besluit II). Voor een deel van de looptijd van deze indicatie, namelijk vanaf 17 juni 2022 tot en met 31 juli 2023, wordt in het bestreden besluit II uitgegaan van een zwaardere zorgbehoefte. Voor de individuele situatie van eiseres en haar echtgenoot heeft verweerder zich gebaseerd op medische adviezen van 14 oktober 2021. In het bestreden besluit II motiveert verweerder, met een verwijzing naar deze adviezen, waarom voor bepaalde activiteiten wel uren zorg wordt toegekend en voor andere niet. Verweerder komt tot de slotsom dat vanaf 17 juni 2022 recht bestaat op 161 uur ondersteuning per jaar, bestaande uit:
- 95 uur basisondersteuning (108 uur als standaard uit het Indicatieprotocol minus 13 uur, omdat de echtgenoot van eiseres in staat wordt geacht lichte huishoudelijke taken uit te voeren);
- 13 uur extra ondersteuning vanwege vervuiling door aanwezige huisdieren;
- 37 uur extra ondersteuning voor wasverzorging voor twee personen;
- 16 uur extra ondersteuning vanwege een extra kamer die in gebruik is.
8. Eiseres heeft op 5 juli 2022 inhoudelijk beroep ingesteld tegen de besluitvorming van verweerder. De enkelvoudige kamer van deze rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 31 augustus 2022. Na sluiting heeft de rechtbank het onderzoek op
5 september 2022 heropend. De rechtbank heeft eiseres in de gelegenheid gesteld beroepsgronden in te dienen tegen het bestreden besluit II. Dit heeft eiseres gedaan bij brief van 25 september 2022. Op 28 oktober 2022 heeft verweerder hierop schriftelijk gereageerd.
9. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting hervat op 20 januari 2023. Na afloop van de behandeling heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
10. Bij brief van 8 februari 2023 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat het onderzoek weer is heropend en dat het voor verdere behandeling wordt verwezen naar een meervoudige kamer.
11. Op 13 februari 2023 heeft de rechtbank schriftelijk vragen gesteld aan verweerder. Verweerder heeft deze vragen beantwoord met de brief van 16 maart 2023 met bijlagen. Op 26 mei 2023 heeft verweerder nader verweer ingediend.
12. Het beroep is behandeld door de meervoudige kamer op de zitting van 6 juni 2023. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Daarnaast waren namens verweerder mr. [A] en mr. [B] aanwezig. Verder is aan de zijde van verweerder de heer drs. [C] verschenen, werkzaam bij [bedrijf] .
Beoordeling door de rechtbank
Het beroep niet tijdig beslissen
13. Deze procedure is aangevangen met een zogenoemd ‘beroep niet tijdig beslissen’. Inmiddels heeft verweerder op 17 juni 2022 op het bezwaar beslist. Gelet hierop is er geen procesbelang meer bij het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank zal daarom het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren.
Het bestreden besluit I
14. Eiseres stelt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Als uitgegaan wordt van een termijnoverschrijding, dan is die volgens haar verschoonbaar, omdat uit het primaire besluit niet duidelijk is op te maken hoeveel uur ondersteuning is toegekend. Dat werd pas duidelijk nadat de zorgaanbieder het aantal uren ondersteuning verlaagde. De situatie kan volgens eiseres eventueel ook opgevat worden als verlengde besluitvorming.
15. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit dateert van 24 augustus 2020 en het bezwaar hiertegen van 17 juni 2021. Het bezwaar is dus te laat ingediend. In dat geval blijft niet-ontvankelijkheid achterwege, als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. [1] Hiervoor is vereist dat de betrokkene zo spoedig mogelijk, nadat hij alsnog bekend is geworden met het betreffende besluit, een bezwaarschrift indient. [2] De gemachtigde van eiseres heeft tijdens de zitting van 31 augustus 2022 niet weersproken dat eiseres zich (al) op 11 maart 2021 tot hem had gewend. Uiteindelijk is pas op 17 juni 2021 bezwaar gemaakt. Dit is niet zo spoedig mogelijk na het bekend raken met het primaire besluit. Het argument dat eiseres dit besluit niet direct aan haar gemachtigde heeft gegeven, maakt dit niet anders. Dit komt namelijk voor haar eigen rekening en risico. Ook het argument dat het primaire besluit geen indicatie in uren bevat, leidt niet tot verschoonbaarheid. Dit had eiseres immers ook (tijdig) in het bezwaarschrift naar voren kunnen brengen. De rechtbank concludeert dat het bezwaar met het bestreden besluit I terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Om deze reden is het beroep hiertegen ongegrond.
Het bestreden besluit II
16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit besluit geen besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, omdat dit besluit is gebaseerd op nieuwe feiten en omstandigheden. Verweerder verwijst hierbij naar de artikelen 2.3.9 en 2.3.10 van de Wmo. Op basis van deze artikelen kan een periodieke heroverweging plaatsvinden indien sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden.
17. Enerzijds begrijpt de rechtbank dit standpunt van verweerder. Anderzijds overlapt bestreden besluit II wel een deel van de periode waarover de eerdere besluitvorming gaat. Ook gaat het om dezelfde maatwerkvoorziening en is slechts deels sprake van een nieuw feitencomplex. Daarnaast zijn inhoudelijke beroepsgronden ingediend, waarop verweerder inhoudelijk heeft gereageerd. Om deze redenen en vanwege een doelmatige afdoening, acht de rechtbank het ingestelde beroep van rechtswege mede gericht tegen het bestreden besluit II. In het navolgende zal de rechtbank hierover, aan de hand van de beroepsgronden, een inhoudelijk oordeel geven.
Onderzoeksmethoden en onderbouwing van tijdsindicaties voor de beïnvloedingsfactoren
18.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het HHM-normenkader, waaraan verweerder in het Indicatieprotocol toepassing geeft, inhoudelijk niet deugt. Voor de normtijden uit het HHM-normenkader is aansluiting gezocht bij het eerdere KPMG/HHM-rapport Utrecht [3] . Dit terwijl in dit rapport expliciet is benoemd dat het enkel ziet op Utrecht. Daarbij was dit rapport nog gebaseerd op uitgevoerde metingen, hetgeen niet het geval is voor het HHM-normenkader. Dit wringt met name waar het gaat om het bepalen van de omvang van de extra ondersteuning (de beïnvloedingsfactoren). De vraag is wat wordt bedoeld met ‘enige extra inzet’ of ‘veel extra inzet’ en waarop dit concreet is gebaseerd. Voor het oorspronkelijke KPMG/HHM-rapport Utrecht is geen onderzoek gedaan naar deze aanvullende tijden, Voor het HHM-normenkader is dit ook niet gebeurd. Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt om diverse redenen niet deugdelijk is. In lijn hiermee acht zij de normtijden waarvan verweerder voor de verschillende beïnvloedingsfactoren uitgaat niet reëel, want niet passend bij de praktijk. Eiseres vindt dat vanwege deze gebreken de normtijden uit het CIZ-protocol moeten worden toegepast.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het HHM-normenkader, waaraan verweerder in het Indicatieprotocol toepassing geeft, inhoudelijk niet deugt. Voor de normtijden uit het HHM-normenkader is aansluiting gezocht bij het eerdere KPMG/HHM-rapport Utrecht [3] . Dit terwijl in dit rapport expliciet is benoemd dat het enkel ziet op Utrecht. Daarbij was dit rapport nog gebaseerd op uitgevoerde metingen, hetgeen niet het geval is voor het HHM-normenkader. Dit wringt met name waar het gaat om het bepalen van de omvang van de extra ondersteuning (de beïnvloedingsfactoren). De vraag is wat wordt bedoeld met ‘enige extra inzet’ of ‘veel extra inzet’ en waarop dit concreet is gebaseerd. Voor het oorspronkelijke KPMG/HHM-rapport Utrecht is geen onderzoek gedaan naar deze aanvullende tijden, Voor het HHM-normenkader is dit ook niet gebeurd. Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt om diverse redenen niet deugdelijk is. In lijn hiermee acht zij de normtijden waarvan verweerder voor de verschillende beïnvloedingsfactoren uitgaat niet reëel, want niet passend bij de praktijk. Eiseres vindt dat vanwege deze gebreken de normtijden uit het CIZ-protocol moeten worden toegepast.
19. De rechtbank stelt voorop dat de zogenaamde basisnorm van 108 uur per jaar voor ondersteuning bij het huishouden niet ter discussie staat. Het geschil spitst zich toe op de zogenoemde ‘beïnvloedingsfactoren’. Dit zijn factoren die afwijken van de standaardsituatie. Denk daarbij aan extra kamers, huisdieren, eigen mogelijkheden van de cliënt of de aanwezigheid van een netwerk. Deze factoren maken dat verweerder in positieve of negatieve zin van de basisnorm afwijkt. De betrokkene krijgt dan meer of minder ondersteuning dan de reguliere 108 uur [4] .
20. Uit rechtspraak van de Raad volgt dat de te hanteren maatstaven voor een schoon en leefbaar huis gebaseerd moeten zijn op objectief onderzoek, dat is uitgevoerd door onafhankelijke derden die geen belang bij de uitkomst hebben. [5] Ook heeft de Raad geoordeeld dat inzicht moet worden verkregen in welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. [6] De rechtbank acht deze voorwaarden ook van belang als het gaat over de normering van de beïnvloedingsfactoren en het onderzoek dat hier aan ten grondslag ligt.
21. Met de brief van 13 februari 2023 heeft de rechtbank vragen gesteld over de resultaatgebieden ‘schoon en leefbaar huis’ en ‘wasverzorging’. De vragen gaan over hoe het aantal uren meer/minder inzet tot stand gekomen is, of hier empirisch onderzoek aan ten grondslag ligt, op welke objectieve normering het aantal uren meer/minder inzet berust en hoe deze normering tot stand is gekomen.
22. Verweerder schrijft in de reactie van 16 maart 2023 dat het onderzoek is uitgevoerd door KPMG Plexus en/of [bedrijf] . Het gaat om toegepast bedrijfskundig onderzoek dat empirisch van aard is. De respondenten die meededen aan het onderzoek zijn volgens verweerder aselect gekozen en er is gebruik gemaakt van een expertgroep en klankbordgroep. De voorlopige bevindingen van de expertgroep zijn getoetst in de praktijk. Ter illustratie heeft verweerder bijlagen bijgevoegd met rapporten over de onderzoeken die zijn uitgevoerd binnen verschillende gemeenten. [7] Tijdens de zitting heeft de heer [C] verduidelijkt dat in de loop der tijd verschillende onderzoeken in diverse regio’s en gemeenten hebben plaatsgevonden. Bij de aanvang is een lange lijst met huishoudelijke taken opgesteld. Op basis hiervan zijn tijdmetingen gedaan en gaandeweg is dit ontwikkeld tot het werken met categorieën. Er is een analyse gemaakt op basis van data, bevindingen van experts en bevindingen van cliënten. Vanuit dit geheel zijn uiteindelijk normen gedestilleerd. Het onderzoek dat in Rotterdam is uitgevoerd [8] betreft slechts één bouwsteen hiervan.
23. Voorafgaand aan de zitting is geen reactie ontvangen van eiseres op de brief van verweerder van 16 maart 2023. Wel heeft eiseres zich tijdens de zitting tot in detail gericht op het onderzoek dat gedaan is ten behoeve van de gemeente Rotterdam. In de kern is haar standpunt dat dit onderzoek onlogisch en niet goed gemotiveerd is.
24. De rechtbank is op basis van de nadere onderbouwing van verweerder, dat is de brief van 16 maart 2023 met bijlagen en de toelichting daarop ter zitting van de heer [C] , van oordeel dat ook het normenkader voor de beïnvloedingsfactoren een deugdelijke basis heeft. Er is sprake van uitgebreid en objectief onderzoek dat is uitgevoerd door onafhankelijke derden. Hierbij is voldaan aan de eerder door de Raad geformuleerde criteria. Wat eiseres hiertegen op de zitting heeft ingebracht, is enkel gericht op het onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van de gemeente Rotterdam. Mocht het al zo zijn dat specifieke deelaspecten hiervan geen stand kunnen houden, dan geldt dat dit onderzoek slechts een element betreft van al hetgeen aan de tijdindicaties voor de beïnvloedingsfactoren in het HHM-normenkader van juni 2019 ten grondslag is gelegd.
25. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is er geen grond voor het oordeel dat, waar het betreft de tijdsindicaties van de beïnvloedingsfactoren, verweerder in het Indicatieprotocol ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het HHM-normenkader van juni 2019. De beroepsgrond slaagt niet.
26. Voorts overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de Raad volgt dat verweerder altijd onderzoek moet doen naar alle relevante individuele feiten en omstandigheden. [9] Als dit onderzoek uitwijst dat toepassing van de urennorm (ook voor de beïnvloedingsfactoren) niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, dan zal verweerder van die urennorm al naar gelang de persoonlijke situatie van de betrokkene moeten afwijken. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Individuele situatie van eiseres in relatie tot tijdsindicaties voor de beïnvloedingsfactoren
27. Eiseres voert aan dat zij vanwege haar (medische) situatie meer uren aan huishoudelijke ondersteuning nodig heeft dan verweerder heeft toegekend. Het is onjuist dat dertien uur is gekort vanwege aangenomen eigen mogelijkheden bij haar echtgenoot. Ook is er sprake van een meerpersoonshuishouden, een hobbykamer die extra vaak in gebruik is en van huisdieren. Daarnaast kampen eiseres en haar echtgenoot met meerdere medische problemen. Eiseres vindt dat verweerder vier uur per week ondersteuning bij het huishouden had moeten toekennen.
Medische situatie van eiseres en haar echtgenoot
28. Verweerder heeft medisch advies gevraagd over eiseres en haar echtgenoot aan JPH consult [10] . In het bestreden besluit II stelt verweerder zich op standpunt dat hieruit volgt dat eiseres geen huishoudelijke werkzaamheden kan verrichten, behoudens enige lichte opruimtaken. Volgens de medisch adviseur is geen extra ondersteuning nodig vanwege de huisstofmijt. Immers, eiseres gebruikt medicatie tegen huisstofmijt en de woning is gesaneerd. De echtgenoot van eiseres wordt in staat geacht lichte huishoudelijke taken te verrichten en een deel van de wasverzorging zelf uit te voeren, al dan niet verdeeld over de dag.
29. De rechtbank overweegt dat de arts van JPH consult concreet is ingegaan op de medische situatie van eiseres en haar echtgenoot. De arts heeft duidelijk gemotiveerd wat zij wel en niet zelf kunnen. Hierbij heeft de arts kennisgenomen van de informatie van de huisarts van 23 september 2021. Eiseres heeft hier slechts algemene informatie tegenover gesteld. Zij heeft niet met objectief verifieerbare medische gegevens onderbouwd dat de medische beoordeling onjuist is. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Meerpersoonshuishouden, hobbykamer en huisdieren
30. Verweerder verduidelijkt in het bestreden besluit II dat dertien uur meer ondersteuning is toegekend vanwege vervuiling door huisdieren en zestien uur meer ondersteuning voor een extra kamer die in gebruik is. De rechtbank overweegt dat dit overeenkomt met de urenaantallen die zijn weergegeven bij de tijdsindicaties van de beïnvloedingsfactoren [11] . Verder is verweerder uitgegaan van een tweepersoonshuishouden [12] . In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding dit onjuist te achten. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
31. De rechtbank verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk, omdat er inmiddels een besluit is genomen en daarmee het procesbelang is weggevallen.
32. Wel moet verweerder de proceskosten van eiseres vergoeden voor zover deze betrekking hebben op het beroep niet tijdig beslissen. Toegekend wordt € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor van 0,5). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van licht gewicht is, omdat deze enkel betrekking heeft op de overschrijding van de beslistermijn.
33. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond, omdat het bezwaar terecht door verweerder niet-ontvankelijk is verklaard. Het is immers te laat ingediend en er is geen sprake van een verschoonbare reden.
34. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond. De rechtbank vindt de onderbouwing voor de tijdsindicaties van de beïnvloedingsfactoren deugdelijk en vindt dat de individuele situatie van eiseres en haar echtgenoot op een juiste manier bij de besluitvorming is betrokken.
35. Het griffierecht is één keer voldaan voor het beroep niet tijdig beslissen en het beroep tegen de bestreden besluiten I en II. Nu deze laatste beroepen ongegrond zijn bestaat er geen aanleiding het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A. Schaaf, voorzitter, en mr. S.G.M. van Veen en
mr. G.P. Loman, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.