Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/541
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. van der Steeg)
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: P.H.M. van den Assem en mr. S. Arjaans).
Inleiding
1. Eiser is in 2012 in dienst getreden bij de politie en was werkzaam als generalist gebiedsgebonden politiewerk in de rang van hoofdagent. In die functie was eiser onder andere praktijkbegeleider van werkstudenten.
2. Eiser heeft sinds 2014-2015 een relatie met zijn partner, met wie hij samenwoont. Vanaf maart 2020 heeft hij in toenemende mate contact gehad met een vriendin die hij in een online chatroom heeft ontmoet. Dat heeft later tot een relatie tussen hen geleid. In juli 2021 heeft eiser het contact met de vriendin verbroken. Eiser en zijn partner hebben toen besloten om samen verder te gaan. Eisers partner en de ex-vriendin hebben daarna nog WhatsApp-contact met elkaar gehad.
3. De ex-vriendin heeft later een melding gedaan van huiselijk geweld door eiser, gericht tegen zijn partner. Naar aanleiding hiervan is een disciplinair onderzoek naar eiser ingesteld. In het kader van het onderzoek heeft onder anderen de ex-vriendin een verklaring afgelegd en zijn WhatsApp-gesprekken tussen haar en eiser geanalyseerd. In de loop van het onderzoek heeft eiser bij zijn leidinggevende gemeld dat hij in 2020 in privétijd twee keer een deel van een pilletje heeft genomen dat mogelijk xtc was.
4. Met het besluit van 6 juli 2022 (het primaire besluit) heeft de korpschef aan eiser met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf ontslag opgelegd, vanwege een hardhandige omgang met zijn partner, het delen van politie-informatie met derden en drugsgebruik. [1]
5. Met het besluit van 13 december 2022 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) heeft de korpschef het primaire besluit gehandhaafd. In aanvulling op het primaire besluit heeft de korpschef als subsidiaire grondslag ongeschiktheidsontslag toegevoegd. [2]
6. Volgens de korpschef is het aannemelijk dat eiser twee keer drugs heeft gebruikt en dat is ernstig plichtsverzuim. Verder is volgens de korpschef sprake van plichtsverzuim, omdat eiser in ieder geval drie keer politie-informatie met een onbevoegde (de ex-vriendin) heeft gedeeld:
- op 18 april 2020 heeft eiser het kaliber van kogels genoemd die zijn gevonden bij een politie-onderzoek;
- op 19 september 2020 heeft eiser het gewicht van een hoeveelheid gevonden drugs bij een aanhouding genoemd;
- eiser heeft verteld over het bestaan van een verdenking van een zedenfeit in de familie van een collega.
Het hardhandig omgaan met zijn partner heeft de korpschef in het bestreden besluit niet meer aan het ontslag ten grondslag gelegd. Gezien de aard en ernst van het plichtsverzuim heeft eiser het vertrouwen in hem ernstig beschaamd. Daarom is volgens de korpschef het opleggen van de sanctie strafontslag evenredig. Aan het subsidiaire ongeschiktheidsontslag ligt ten grondslag dat eiser niet over de juiste houding en gedrag beschikt die nodig zijn om zijn functie op een integere en betrouwbare manier uit te oefenen gezien de keuzes die hij heeft gemaakt in zijn privésituatie. Gezien de ernst van de gedragingen is volgens de korpschef een verbeterkans niet aan de orde.
7. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De korpschef heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 17 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de korpschef.
Beoordeling door de rechtbank
8. Voordat de rechtbank toekomt aan een beoordeling van de beroepsgronden, is het volgende van belang. Op de zitting heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat de verweten gedraging ‘delen van politie-informatie met een onbevoegde’ niet is beperkt tot de drie gevallen genoemd in overweging 6. De korpschef wijst op het bestreden besluit, waarin voor de motivering niet alleen wordt verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 25 november 2022, maar ook naar het voornemen van 22 maart 2022, het primaire besluit en het verweerschrift in bezwaar van 26 september 2022.
9. De rechtbank gaat daar niet in mee. De korpschef heeft in het bestreden besluit het advies van de bezwaaradviescommissie gevolgd, zodat dit de motivering van het besluit vormt. Dit advies beperkt zich ten aanzien van deze gedraging tot de drie gevallen, waarvan de commissie vaststelt dat ‘in ieder geval’ in die drie gevallen eiser informatie heeft gedeeld met een onbevoegde en dat die ‘drie momenten’ in ieder geval als plichtsverzuim worden gekwalificeerd. Als de korpschef eiser ook andere tijdens het onderzoek geconstateerde gevallen van delen van politie-informatie met een onbevoegde had willen tegenwerpen, dan had hij dat in het bestreden besluit aanvullend op het advies van de bezwaaradviescommissie moeten motiveren. Een enkele verwijzing naar de voorgaande stukken is daarvoor onvoldoende. De rechtbank beperkt haar oordeel over de verweten gedraging ‘delen van politie-informatie met een onbevoegde’ tot de drie gevallen genoemd in overweging 6.
Toetsingskader
10. De rechtbank moet aan de hand van de beroepsgronden van eiser beoordelen of de korpschef de disciplinaire straf van ontslag heeft mogen opleggen en het subsidiaire ongeschiktheidsontslag heeft mogen verlenen. Voor de beoordeling van de disciplinaire straf zijn de volgende vragen relevant:
- Heeft eiser de gedragingen verricht?
- Is sprake van plichtsverzuim?
- Is het plichtsverzuim eiser toe te rekenen?
- Is de opgelegde straf evenredig?
Heeft eiser de gedragingen verricht?
11. Om een disciplinaire maatregel op te kunnen leggen vanwege plichtsverzuim is het noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat – in dit geval – eiser de verweten gedragingen heeft begaan. In het ambtenarentuchtrecht gelden niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. De rechtbank verwijst naar de vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). [3]
Het delen van politie-informatie
12. Eiser voert aan dat de situatie van zijn collega geen politie-informatie betrof. Volgens eiser was hij op de hoogte van de situatie, omdat hij - net als de ex-vriendin - bevriend is met deze collega. Het is privé-informatie van een gezamenlijke goede vriend.
13. De rechtbank heeft de overtuiging verkregen dat eiser drie keer politie-informatie heeft gedeeld met zijn ex-vriendin. Het onderzoeksrapport biedt voldoende onderbouwing voor deze conclusie. Eiser erkent dat hij het kaliber van de kogels en het gewicht van de aangetroffen drugs heeft gedeeld. Dit blijkt ook uit de WhatsApp-gesprekken. Daarmee staat vast dat eiser in deze twee gevallen politie-informatie heeft gedeeld met een derde.
14. Verder bevat het onderzoeksrapport voldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat eiser politie-informatie over de verdenking van een zedenfeit in de familie van een collega met zijn ex-vriendin heeft gedeeld. Uit hun WhatsApp-gesprekken is af te leiden dat de ex-vriendin in ieder geval op 7 juli 2021 op de hoogte was van de situatie en van wie van het plegen van het zedenfeit werd beschuldigd. Zij vraagt bijvoorbeeld aan eiser hoe het staat ‘ [woonplaats] ’, waarop eiser onder andere antwoordt dat er ‘meer slachtoffers’ zijn. Uit de gesprekken blijkt ook dat de collega in kwestie - waar de ex-vriendin zelf dus ook contact mee had - deze informatie niet met haar heeft gedeeld. Op 9 juli 2021 stuurt de ex-vriendin namelijk een aan haar gericht WhatsApp-bericht van de collega door aan eiser. In dat bericht staat dat er ‘iets verschrikkelijks in [zijn] privé situatie’ is gebeurd dat hij ‘helaas niet met [haar] kan delen’. Gezien deze berichten is het aannemelijk dat eiser zijn ex-vriendin over de verdenking heeft verteld. Eiser ontkent dit niet. Ook in WhatsApp-berichten van 9 en 11 juli 2021 deelt eiser politie-informatie met de ex-vriendin over de zedenzaak. Eiser vertelt onder andere over een door de verdachte geuite beschuldiging, dat de verdachte negen dagen ergens anders zou verblijven en eiser spreekt over zijn verwachting over het mogelijke moment van aanhouding van de verdachte. Dat eiser deze informatie grotendeels direct van de collega in kwestie heeft vernomen, doet er niet aan af dat het vertrouwelijke politie-informatie is.
Drugsgebruik
15. Eiser voert aan dat niet onomstotelijk vast staat dat hij een verboden middel heeft gebruikt, omdat hij niet precies weet wat hij heeft genomen.
16. De rechtbank heeft de overtuiging verkregen dat eiser drugs heeft gebruikt. Voor de rechtbank is van belang dat eiser op 4 december 2021 zelf melding heeft gemaakt bij zijn leidinggevende dat hij in 2020 tweemaal geestverruimende middelen -‘een pilletje’- heeft geslikt. De rechtbank ziet, net als de korpschef, niet in waarom eiser daar melding van zou maken als hij geen drugs heeft gebruikt. Uit diverse verklaringen die eiser gedurende het onderzoek heeft afgelegd, blijkt dat hij in ieder geval zelf vermoedt dat hij xtc heeft geslikt ook gezien het effect van de pillen. De rechtbank wijst op eisers verklaringen van 26 en 31 januari 2022 en het zienswijzegesprek van 28 april 2022. Ook het WhatsApp-bericht van 7 december 2020 met de ex-vriendin is in dit verband van belang, gezien de reactie van eiser op haar vraag of hij een ‘pilletje [heeft] genomen’. Eiser reageert met een emoji van een lachend gezichtje met een opgestoken wijsvinger voor de mond. Daar komt de verklaring van collega [A] bij: namelijk dat eiser tegen hem heeft gezegd dat de pillen op harddrugslijst 1 staan. Op basis van deze informatie acht de rechtbank aannemelijk dat eiser in privétijd drugs heeft gebruikt. De nuance die eiser aanvoert, namelijk dat hij niet zeker weet wat hij heeft geslikt, verandert de overtuiging die de rechtbank heeft verkregen niet.
Is sprake van plichtsverzuim en is dat eiser toe te rekenen?
17. De rechtbank is ervan overtuigd dat eiser in drie gevallen politie-informatie heeft gedeeld en dat hij drugs heeft gebruikt. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de korpschef deze gedragingen heeft mogen kwalificeren als plichtsverzuim en zo ja, of dit plichtsverzuim toerekenbaar is. Daarvoor is het volgende relevant.
Toetsingskader
18. In artikel 76 van Pro het Barp staat het volgende:
1. De ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, kan disciplinair worden gestraft.
2. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
19. Uit de rechtspraak van de CRvB volgt dat ook handelen buiten werktijd onder omstandigheden strijdig kan zijn met hetgeen een goed ambtenaar betaamt en daarmee plichtsverzuim opleveren. Dit kan het geval zijn in situaties waarbij het handelen, gelet op de vervulde functie, het aanzien van de openbare dienst heeft geschaad, maar ook in situaties waarbij de hoedanigheid en de gedragingen in de privésfeer onvoldoende gescheiden of te scheiden zijn. Grensoverschrijdend gedrag kan zijn weerslag hebben op het aanzien van de politie. [4]
20. Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt ook dat de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim, een vraag is naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van belang of het wangedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of eiser ten tijde van de gedraging in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien en of hij in staat was overeenkomstig dat inzicht te handelen en de gedraging achterwege te laten. Het ligt op de weg van eiser aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. [5]
21. In de beroepscode staat voor zover relevant:
- Ik zorg ervoor dat mijn gedrag (ook in vrije tijd) geen imagoschade oplevert voor de politie;
- Ik gebruik geen drugs (hard- of softdrugs);
- Ik ga zorgvuldig om met de mij toevertrouwde informatie en houd me aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving.
Het delen van politie-informatie
22. Eiser wijst erop dat het binnen de politieorganisatie is toegestaan om ervaringen met de partner te delen en dat de ex-vriendin destijds zijn vertrouwenspersoon was. Volgens eiser is onduidelijk wat wel en niet mag worden gedeeld. Ook wijst eiser erop dat de politie op social media incidenten gedetailleerd beschrijft.
23. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef het delen van politie-informatie met een onbevoegde in de drie verweten gevallen heeft kunnen aanmerken als toerekenbaar plichtsverzuim. Eiser mocht dergelijke vertrouwelijke politie-informatie niet met zijn ex-vriendin delen. Dat zij op dat moment zijn vertrouwenspersoon was en dat volgens eiser onduidelijk is welke informatie mag worden gedeeld, verandert de zaak niet. Volgens de korpschef mag een politieambtenaar vertellen hoe zijn werkdag is verlopen, maar vertrouwelijke informatie mag nooit worden gedeeld. Daar komt bij dat eiser en de ex-vriendin nog geen relatie hadden toen hij details over het kaliber en het gewicht van de gevonden drugs met haar deelde. Ook kende eiser haar op dat moment relatief kort en dat was volgens eisers eigen verklaring een turbulente periode in zijn leven. Eiser en de ex-vriendin hebben beiden verklaard dat zij wel een relatie hadden toen eiser haar vertelde over de verdenking van een zedenfeit in de familie van een collega. Maar ook in dit geval verandert dat de zaak niet. Eiser had het vertrouwelijke karakter van die informatie moeten begrijpen, want het was niet slechts een privékwestie zoals eiser schetst. De gedetailleerde socialmediaberichten van de politie waar eiser op wijst, verandert het voorgaande ook niet. De korpschef heeft tijdens de zitting toegelicht dat de politieorganisatie goed nadenkt over wat wel en niet met de samenleving wordt gedeeld. Dat de korpschef in bepaalde gevallen een doordachte keuze maakt om gedetailleerde informatie op social media met het publiek te delen, betekent niet dat het eiser daardoor vrij staat om zelfstandig (ook) informatie en details te delen met onbevoegden.
24. Tot slot is niet aannemelijk gemaakt dat het plichtsverzuim niet aan eiser is toe te rekenen. Er zijn geen (medische) verklaringen of gegevens beschikbaar waaruit zou kunnen worden afgeleid dat eiser op de momenten dat hij informatie met de ex-vriendin deelde de onjuistheid van zijn handelen niet heeft kunnen inzien of niet in overeenstemming met dat inzicht heeft kunnen handelen.
Drugsgebruik
25. Eiser doet een beroep op extreme omstandigheden en wijst op een onderzoek waaruit volgt dat een politiemedewerker op begrip kan rekenen als sprake is van zeer incidenteel drugsgebruik. Eiser stelt ook dat hij vanwege problemen in de privésfeer vatbaar was voor de verleiding en hij op dat moment onvoldoende sterk was om weerstand te bieden.
26. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef ook het drugsgebruik heeft kunnen aanmerken als toerekenbaar plichtsverzuim. In de beroepscode staat dat een politieambtenaar geen drugs mag gebruiken. Dat incidenteel drugsgebruik door politieambtenaren in privétijd volgens het onderzoek waar eiser op wijst een grijs gebied is volgens sommige politieambtenaren, verandert het oordeel van de rechtbank niet. Ook handelen buiten werktijd kan onder omstandigheden plichtsverzuim opleveren en drugsgebruik is zo’n handeling, omdat de politie is belast met het tegengaan van drugscriminaliteit en drugsgebruik door een politieambtenaar het aanzien van de politieorganisatie schaadt. De korpschef mag van politieambtenaren verwachten dat zij ook in moeilijke omstandigheden afzien van drugsgebruik.
Is de opgelegde straf evenredig?
27. Uit het bovenstaande volgt dat de korpschef de verweten gedragingen heeft mogen aanmerken als toerekenbaar plichtsverzuim. De korpschef was op grond van artikel 76 van Pro het Barp dan ook bevoegd om eiser disciplinair te straffen. De vraag die de rechtbank nu moet beantwoorden, is of de opgelegde sanctie van strafontslag evenredig is aan het plichtsverzuim. Daarvoor zijn de aard en de ernst van het plichtsverzuim van belang. In de rechtspraak is eerder al geoordeeld dat het hanteren van een ‘zero tolerance’-drugsbeleid niet onevenredig is. [6]
28. Volgens eiser is de opgelegde straf onevenredig. Het drugsgebruik is niet dermate ernstig dat het tot strafontslag moet leiden en hij heeft hierover uit zichzelf verklaard. Een normbevestiging was voldoende geweest. Verder voert eiser aan dat het delen van de informatie geen enkele concrete schade heeft toegebracht en ook hier wijst hij op de normatieve onzekerheid over wat een politieambtenaar wel en niet mag delen met het thuisfront. Verder wijst eiser op zijn staat van dienst en inzet voor de organisatie en zijn inmiddels stabiele thuissituatie. Tot slot voert eiser aan dat van de aanvankelijk vijf verweten gedragingen slechts twee zijn overgebleven in het bestreden besluit. De korpschef had volgens eiser daarom opnieuw moeten beoordelen of strafontslag in dit geval noodzakelijk is.
29. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van harddrugs en het delen van politie-informatie met een onbevoegde voldoende is voor strafontslag. Eiser heeft in strijd gehandeld met de voor politieambtenaren geldende strenge eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid. De rechtbank onderkent dat de disciplinaire straf van ontslag voor eiser ingrijpende gevolgen heeft, omdat hij zijn baan heeft verloren. Gelet op de aard en ernst van de gedragingen en eisers voorbeeldfunctie als praktijkbegeleider acht de rechtbank strafontslag niet onevenredig. De beroepscode schrijft voor dat drugsgebruik niet wordt getolereerd. Dat eiser het drugsgebruik zelf heeft gemeld, verandert de zaak niet omdat hij pas één jaar later hierover heeft verteld en pas op het moment dat er een disciplinair onderzoek naar hem liep. De korpschef heeft eiser ook zwaar mogen aanrekenen dat hij meermaals politie-informatie met een onbevoegde heeft gedeeld. Wat er ook van de normatieve onzekerheid zij, dit doet afbreuk aan het vertrouwen dat de korpschef in eiser moet kunnen stellen. Dat eiser lang bij de politie heeft gewerkt en hij inmiddels een stabiele thuissituatie heeft, zijn geen bijzondere omstandigheden waarin de korpschef aanleiding had moeten zien eiser een minder zware straf op te leggen. Omdat beide gedragingen tezamen voldoende zijn voor strafontslag, heeft de korpschef niet opnieuw hoeven te beoordelen of strafontslag noodzakelijk is omdat ‘slechts’ twee gedragingen aan het ontslag ten grondslag zijn gelegd.
De subsidiaire ontslaggrond in het bestreden besluit
30. Eiser voert aan dat de korpschef de subsidiaire ontslaggrond ongeschiktheidsontslag in het bestreden besluit niet mocht toevoegen. Dit is in strijd met het verbod op reformatio in peius, omdat hij in een nadeligere positie is gekomen. Subsidiair voert eiser aan dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hem een ongeschiktheidsontslag wordt opgelegd en hem geen verbeterkans wordt geboden. Het mogelijke drugsgebruik was een misstap in een turbulente periode.
31. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef een subsidiaire grondslag aan het bestreden besluit mogen toevoegen. De bezwaarprocedure is immers bedoeld voor een volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt wel mee dat de bezwaarde – in dit geval eiser – op de hoogte moet zijn gesteld van de nadere standpuntbepaling en hem de mogelijkheid moet zijn geboden om zijn zienswijze hierover kenbaar te maken [7] . Aan die vereisten is voldaan, want eiser is tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase door de korpschef ervan op de hoogte gesteld dat de subsidiaire ontslaggrond in het besluit op bezwaar zou worden opgenomen. Eiser heeft toen zijn zienswijze hierover kenbaar kunnen maken.
32. De rechtbank komt niet toe aan een oordeel over het subsidiaire beroepsgrond van eiser, omdat de korpschef eiser de disciplinaire straf heeft mogen opleggen en het bestreden besluit om die reden al stand kan houden.
Conclusie en gevolgen
33. De korpschef heeft de disciplinaire straf van ontslag mogen opleggen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het ontslag in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. A. Skerka en mr. M.M. Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.L. Hol, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.