ECLI:NL:RBMNE:2023:5754

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/2722

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 november 2023 in de zaak tussen

[eiser 1] , uit [woonplaats 1] ,

[eiser 2], uit [woonplaats 2] en

[eiser 3], uit [woonplaats 3] ,

gezamenlijk eisers

(gemachtigde: mr. K. van Driel),

het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente [plaats], verweerder

(gemachtigde: mr. L.C.G. Broos).

Inleiding

1.1.

Eisers [eiser 1] en [eiser 2] (de zonen) hebben het perceel [adres 1] in [plaats] (het perceel) gekocht van [eiser 3] (de vader). Het perceel is in 2012 geleverd, waardoor de eigendom is overgegaan. Het perceel ligt in het buitengebied van de gemeente [plaats] en bestaat uit grasland/boomgaard met daarop een wagenschuur en twee hooibergen.

1.2.

Op 17 februari 2015 heeft de gemeenteraad van de gemeente [plaats] voor het gehele buitengebied van de gemeente het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2015’ (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is op 7 mei 2015 in werking getreden en op 9 maart 2016 onherroepelijk geworden.

1.3.

In het nieuwe bestemmingsplan hebben twee gedeelten van het perceel met een gezamenlijke grootte van 1.465 m2 de bestemming ‘Agrarisch’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – schuur’ gekregen. Deze delen van het perceel hadden in de voorgaande voor het perceel geldende bestemmingsplannen ‘Buitengebied 2003’ en ‘Buitengebied 2003 herziening 2009’ (samen het oude bestemmingsplan) de bestemming ‘Wonen’. Eisers menen door deze bestemmingswijziging van de twee delen van het perceel planschade te hebben geleden en hebben daarom bij het college een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend.^[1]

1.4.

Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (de SAOZ) aangewezen om advies uit te brengen over deze aanvraag. Met het besluit van
16 september 2021 heeft het college conform het aan hem uitgebrachte advies de aanvraag afgewezen (het afwijzingsbesluit). Volgens het college is er geen sprake van een planologische verslechtering, waardoor er van schade geen sprake is. Eisers zijn het niet eens met deze afwijzing en hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

1.5.

Met het bestreden besluit van 4 mei 2022 heeft het college het bezwaar van eisers voor zover dat is ingediend door de vader niet-ontvankelijk verklaard en voor zover dat is ingediend door de zonen ongegrond verklaard. Het college is bij de afwijzing van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade gebleven.

1.6.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het bestreden besluit.

1.7.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.8.

De rechtbank heeft het beroep op 6 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vader, bijgestaan door de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, vergezeld door mr. J.H.J. van Erk van de SAOZ.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het college de vader terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de formele beroepsgronden die de zonen hebben ingediend en daarna of het college de aanvraag om tegemoetkoming in planschade van de zonen terecht heeft afgewezen. Dit laatste doet zij aan de hand van de inhoudelijke beroepsgronden van de zonen.

Beoordeling van het beroep van de vader

3. De vader voert aan dat het college zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ter onderbouwing stelt hij dat het afwijzingsbesluit ook aan hem is geadresseerd en een geadresseerde van een besluit is volgens hem altijd een belanghebbende. Als het college vindt dat de vader geen belanghebbende is, omdat hij geen eigenaar meer was van het perceel op de peildatum, dan had het college de aanvraag buiten behandeling moeten laten. Volgens de vader had het college het bezwaar hooguit ongegrond kunnen verklaren.

4. De rechtbank is het niet met de vader eens.

5. De rechtbank stelt vast dat het afwijzingsbesluit is geadresseerd aan de gemachtigde van eisers en niet aan één of meerdere eisers persoonlijk. Voor de motivering van het afwijzingsbesluit verwijst het college naar het advies van de SAOZ.^[2]In dit advies schrijft de SAOZ dat de vader op de peildatum niet in een zakenrechtelijke rechtsbetrekking tot het perceel stond. Op de zitting heeft de vader ook erkend dat hij op de peildatum geen eigenaar meer was van het perceel en dat blijkt overigens ook uit de akte van levering van het perceel. De vader kan dus geen schade hebben geleden door de wijzing van de bestemming van het perceel. Dit betekent dat de vader geen rechtstreeks belang had bij de aanvraag om tegemoetkoming in planschade. En dus was hij geen belanghebbende^[3]bij die aanvraag. Om die reden was het verzoek voor een tegemoetkoming in planschade voor zover dat is ingediend namens deze eiser geen aanvraag.^[4]De SAOZ heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht aan het college geadviseerd om het verzoek, voor zover dit namens de vader is ingediend, zonder verder inhoudelijk onderzoek af te wijzen. Dit negatieve antwoord op het verzoek van deze eiser was geen besluit,^[5]maar slechts een negatief antwoord op een verzoek van een niet-belanghebbende. Tegen een negatief antwoord dat geen besluit is kan geen bezwaar worden gemaakt.^[6]Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bezwaar van de vader daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

6. Dat het college in het afwijzingsbesluit geen duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen de eisers – maar de aanvraag in één zin voor alle eisers tegelijk heeft afgewezen – maakt dit oordeel niet anders. Uit het advies van de SAOZ kon de vader duidelijk opmaken wat het standpunt van het college was ten aanzien van zijn aanvraag en hij heeft dit in juridisch opzicht juist kunnen duiden.

7. Nu het college de vader terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige beroepsgronden van de vader. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van de vader.

Beoordeling van het beroep van de zonen

Deskundige van de SAOZ

8. De zonen voeren aan dat aan het advies van de SAOZ een zorgvuldigheidsgebrek kleeft, omdat het advies slechts door één deskundige is opgesteld. Daarnaast vinden de zonen dat de deskundige van de SAOZ zich op de hoorzitting in de bezwaarfase niet altijd onafhankelijk c.q. onpartijdig heeft opgesteld. Zo was hij op die hoorzitting als enige namens het college aanwezig.

9. De rechtbank is het niet met de zonen eens.

10. Dat het advies slechts door één deskundige is opgesteld, maakt het advies niet onzorgvuldig. Zoals de gemachtigde van de zonen op de zitting heeft bevestigd, kan het college op grond van de Procedureverordening advisering tegemoetkoming in planschade 2012 (de procedureverordening) volstaan met het benoemen van één adviseur.^[7]Alleen als door de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag behoefte bestaat aan extra deskundigheid wordt door het college een tweede adviseur aangewezen die dan samen met de eerder door het college aangewezen adviseur een adviescommissie vormt.^[8]Door de zonen is niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken, dat in dit geval sprake is van een zodanige complexiteit, aard en omvang van de aanvraag dat het college voor de advisering daarover meerdere adviseurs had moeten aanwijzen.

11. Van onpartijdigheid dan wel aantasting van de onafhankelijkheid van de deskundige is de rechtbank niet gebleken. De adviseur van de SAOZ heeft op verzoek van het college met een nader advies van 18 januari 2022 (het nadere advies) schriftelijk gereageerd op de bezwaargronden van eisers. Er is een tweede hoorzitting gepland op
31 maart 2022 omdat er niemand was verschenen namens het college. Met een nader advies van 26 augustus 2022 heeft de deskundige gereageerd op de beroepsgronden van eisers en ook was hij aanwezig op de zitting. In de nadere adviezen en op de hoorzitting heeft de deskundige van de SAOZ naar aanleiding van de bezwaar- en beroepsgronden van de zonen uitleg gegeven over het planschadeadvies. Het college heeft deze uitleg gevolgd. Naar het oordeel van de rechtbank mag het college dit doen. Dit is niet ongebruikelijk en maakt het advies van de SAOZ niet partijdig. Ook tast dit de onafhankelijkheid van de deskundige niet aan.

Motivering van het bestreden besluit

12. De zonen vinden dat het college niet zonder nadere motivering op het advies van de SAOZ had mogen afgaan. Dit omdat zij in hun bezwaargronden de door de SAOZ getrokken conclusies voldoende hebben weersproken en concrete aanknopingspunten naar voren hebben gebracht die het college aanleiding hadden moeten geven om te twijfelen aan de juistheid van de door de SAOZ getrokken conclusies. Omdat in het bestreden besluit geen nadere motivering in aanvulling op het afwijzingsbesluit is opgenomen, kleeft volgens de zonen aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek.

13. De rechtbank is het met de zonen eens dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.

14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag het college uitgaan van het advies van de door hem benoemde onafhankelijke en onpartijdige adviseur – in dit geval de SAOZ – nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als de zonen concrete aanknopingspunten naar voren brengen voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt hij de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.

15. Het college verwijst voor de motivering van het bestreden besluit naar het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften (de commissie) van 6 april 2022. De commissie schrijft in haar advies dat de SAOZ het onderzoek op zorgvuldige wijze heeft verricht. Volgens haar is het rapport goed gemotiveerd, de redenering begrijpelijk en sluiten de getrokken conclusies daarop aan. Het rapport is op de hoorzitting nader toegelicht. Volgens de commissie is het in dat geval aan de zonen om in bezwaar een contra-expertise in te brengen. Omdat de zonen dat niet hebben gedaan mocht het college volgens de commissie van het advies van de SAOZ uitgaan. De commissie verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019.^[9]

16. Uit de uitspraak van de Afdeling waarnaar de commissie verwijst volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop alleen kunnen voortvloeien uit een contra-expertise. De zonen kunnen ook zelf concrete aanknopingspunten naar voren brengen die aanleiding geven voor twijfel aan de juistheid van het advies van de SAOZ. Naar het oordeel van de rechtbank had het college in het bestreden besluit dus moeten motiveren waarom de door de zonen naar voren gebrachte bezwaren geen aanknopingspunten gaven om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de SAOZ. De commissie heeft dit in haar advies – dat aan de motivering van het bestreden besluit ten grondslag – ligt niet gedaan.

17. De rechtbank stelt vast dat het college de SAOZ wel om een reactie heeft gevraagd op wat de zonen in hun bezwaarschrift over het advies van de SAOZ hadden aangevoerd. Maar de rechtbank is met de zonen van oordeel dat uit de enkele zin in het bestreden besluit “
dat het college het nadere advies bij zijn beoordeling heeft betrokken” niet volgt dat hij het nadere advies ook daadwerkelijk als nadere motivering aan het afwijzingsbesluit ten grondslag heeft gelegd.

18. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij zich aansluit bij het nadere advies. Volgens het college volgt hieruit dat wat de zonen zelf in bezwaar hadden aangevoerd geen aanknopingspunten gaf om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de SAOZ.

19. Het is de rechtbank niet gebleken dat de zonen door het niet opnemen van deze motivering in het bestreden besluit in hun belangen worden geschaad. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de gemachtigde van de zonen op de zitting het standpunt heeft ingenomen dat als het college het nadere advies aan de motivering van het bestreden besluit ten grondslag zou hebben gelegd, volgens hem aan het bestreden besluit geen motiveringsgebrek zou hebben gekleefd. De zonen zijn het inhoudelijk niet eens met het nadere advies, maar hierop richten zich de inhoudelijke beroepsgronden van de zonen die de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak zal beoordelen. Daarom zal de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aan het motiveringsgebrek voorbijgaan. Dat betekent dat het betoog van de zonen dat het college in het bestreden besluit niet zonder nadere motivering op het advies van de SAOZ had mogen afgaan weliswaar slaagt, maar dat dit gebrek niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Wel is dit motiveringsgebrek voor de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen tot het vergoeden van de proceskosten van de zonen. Hoe hoog deze vergoeding is zal de rechtbank bepalen nadat zij de inhoudelijke beroepsgronden van de zonen heeft beoordeeld.

Inhoudelijke gronden

20. De zonen voeren aan dat in tegenstelling tot wat de SAOZ schrijft in haar advies, voor de delen van het perceel waarvan de bestemming is gewijzigd van de bestemming ‘Wonen’ naar de bestemming ‘Agrarisch’ wel sprake is van een planologische verslechtering.

20. De rechtbank moet beoordelen wat voor die delen van het perceel maximaal mogelijk was onder het oude bestemmingsplan en vervolgens wat maximaal mogelijk is onder het nieuwe bestemmingsplan. De wens van de zonen om in de toekomst een woning op het perceel te bouwen, kan bij de beoordeling geen rol spelen. Partijen zijn het er namelijk over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de zonen per de peildatum geen bouwmogelijkheden binnen de bestemming ‘Wonen’ hadden. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan is binnen de bestemming ‘Agrarisch’ een schuur toegestaan conform de maatvoering van de bestaande bebouwing op het perceel. De bouwmogelijkheden zijn onder het nieuwe bestemmingsplan dus toegenomen.

22. De SAOZ heeft in haar advies en het nadere advies twee groepen van mogelijke kopers genoemd:
- de eigenaren van de woningen op de aangrenzende gronden [adres 2] en [adres 3] en
- mensen die elders wonen en die om de een of andere reden graag over een tuin zouden willen beschikken, bijvoorbeeld omdat ze bij hun eigen woning geen tuin hebben.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of voor deze twee groepen van mogelijke kopers de gebruiksmogelijkheden van de twee delen van het perceel waarvan de bestemming is gewijzigd van ‘Wonen’ naar ‘Agrarisch’ zijn verminderd en de waarde van het perceel daardoor is gedaald. De gronden konden onder het oude bestemmingsplan worden gebruikt ten behoeve van wonen (zonder bouwmogelijkheden), wat betekent dat het gaat om het gebruik met name als erf en tuin. Onder het nieuwe bestemmingsplan is agrarisch gebruik en (onder andere) extensief recreatief medegebruik toegestaan.

Kopersgroep de stedeling

23. De gemachtigde van de zonen heeft op de zitting toegelicht dat zij het met de SAOZ eens zijn dat onder het oude bestemmingsplan een stedeling na aankoop op het perceel een tuin zou kunnen aanleggen, om daarin te genieten van de natuur. Maar zij zijn het niet met de SAOZ eens dat dit onder het nieuwe bestemmingsplan nog steeds kan. In het nieuwe bestemmingsplan is extensief recreatief medegebruik toegestaan. Uit de definitie van extensief recreatief medegebruik^[10]volgt volgens de zonen dat dit gebruik onderschikt moet zijn aan de agrarische bestemming en dus alleen een agrariër nog iets met het perceel kan. Volgens de zonen kunnen zij het perceel niet meer verkopen ten behoeve van recreatief gebruik door een stedeling.

24. De deskundige van de SAOZ heeft op de zitting toegelicht dat ook hobbymatig agrarisch gebruik van het perceel is toegestaan. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan een groenten- of bloementuin of het hobbymatig houden van dieren. De stedeling kan het perceel dus nog steeds aankopen om daarop te genieten van de natuur. Doordat onder het nieuwe bestemmingsplan ook bebouwing op het perceel is toegestaan, kan de stedeling in de nieuwe situatie een schuur(tje) bouwen voor de opslag van spullen die hiervoor benodigd zijn of om droog te kunnen zitten als het begint te regenen. Dergelijke bebouwing was onder het oude bestemmingsplan niet toegestaan. Daardoor ziet de SAOZ niet in dat de oude woonbestemming de gronden voor deze kopersgroep voldoende aantrekkelijk maakte om daarvoor meer te betalen dan onder het nieuwe bestemmingsplan.

25. De rechtbank kan de motivering van de SAOZ volgen waarom de bestemmingswijziging van de twee delen van het perceel voor de kopersgroep de stedeling niet tot een planologisch nadeel leidt. Wat de zonen aanvoeren maakt niet dat de rechtbank aan de juistheid van deze motivering gaat twijfelen.

Kopersgroep de buren

26. De zonen voeren aan dat de gedeelten van het perceel waarvan de bestemming is gewijzigd van ‘Wonen’ naar ‘Agrarisch’ tegen percelen aan liggen met de bestemming ‘Wonen’ en waarop ook woningen zijn gebouwd. Vanuit dat gegeven hadden de delen van het perceel volgens de zonen met de bestemming ‘Wonen’ meer waarde dan nu met de bestemming ‘Agrarisch’.

27. In het advies erkent de SAOZ dat het voor deze kopersgroep niet langer interessant is om de gronden te kopen om daarmee hun woonpercelen uit te breiden voor specifiek gebruik als erf en tuin. Maar het is niet gebleken dat de betreffende eigenaren voorafgaand aan de peildatum bereid waren (een deel) van de gronden aan te kopen om hun woonpercelen uit te breiden. Mede gelet op de ligging, vormgeving en omvang van deze woonkavels op de peildatum, zag de SAOZ ook geen aanleiding om aan te nemen dat die theoretische mogelijkheid desondanks zodanig reëel was dat dit een wezenlijk positieve invloed zou hebben op de waarde van de betreffende gronden. Op de zitting heeft de SAOZ toegelicht dat het perceel [adres 3] inmiddels is gesplitst, waardoor het voor de eigenaren inmiddels wel aantrekkelijk zou zijn geweest om extra grond aan te kopen. Maar bij de beoordeling van een aanvraag voor tegemoetkoming in planschade wordt een vergelijking gemaakt tussen de waarde van het perceel direct voor en direct na de peildatum. De splitsing van het perceel [adres 3] is van daarna en kan in deze beoordeling dus niet worden meegenomen.

Tussenconclusie

28. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank de motivering van het college kan volgen waarom de wijziging van de van de twee delen van het perceel van ‘Wonen’ naar ‘Agrarisch’ in objectieve zin niet tot een planologische verslechtering heeft geleid die zich vertaald heeft in een reëel lagere marktwaarde van deze gronden. Wat de zonen hebben aangevoerd geeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van het advies van de SAOZ. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat het college de aanvraag van de zonen om een tegemoetkoming in planschade met een verwijzing naar het advies van de SAOZ en het nadere advies terecht heeft afgewezen.

Conclusie en gevolgen

29. De conclusie van het voorgaande is dat het college het bezwaar van de vader terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ook heeft het college de aanvraag voor een tegemoetkoming in planschade van de zonen terecht afgewezen. Het beroep is ongegrond.

30. Het bestreden besluit vertoont wel een motiveringsgebrek. Zoals overwogen onder 17 had het college met het bestreden besluit het nadere advies als nadere motivering aan het afwijzingsbesluit ten grondslag moeten leggen. Dit heeft hij niet gedaan. Dit is voor de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van de zonen van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan de zonen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, voorzitter, en
mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. L.A. Witten, leden, in aanwezigheid van
mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

6 november 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing tegemoetkoming planschade na bestemmingswijziging buitengebied