Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/3066 en UTR 23/3076
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2025 op de beroepen in de zaak tussen
[eiseres] B.V. te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.N.J. Kortmann),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. de Vries en mr. H.H. Moek).
De Stichting Milieuzorg Zeistheeft aan allebei de gedingen deelgenomen als derde-partij.
De Stichting Dassenwerkgroepheeft als derde-partij deelgenomen aan het geding met zaaknummer UTR 23/3076.
Partijen worden hierna eiseres, gedeputeerde staten, Milieuzorg en Dassenwerkgroep genoemd.
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de inrichting van het voormalig ‘ [locatie] ’ aan de Utrechtseweg [nummer] in De Bilt. Een terrein met een lange voorgeschiedenis aan ontwikkelingsplannen. Zo heeft de gemeenteraad in 2010 ingestemd met de realisatie van het woningbouwplan ‘Park Bloeyendael’ op het terrein; een woonenclave van 104 luxe woningen, omsloten door een gracht met toegang voor de bewoners via bemande bruggen: een zogenoemde ‘gated community’.
2. Na faillissement van de ontwikkelaar, heeft eiseres het stokje overgenomen en een nieuw woningbouwplan voor het terrein ontwikkeld. Dit plan, ‘De Grift’, ziet op dat moment nog op de bouw van 130 grondgebonden luxe woningen, inclusief parkeerplaatsen en groen. Het is ruimer opgezet dan park Bloeyendael en overschrijdt daardoor de ‘rode contour’ [1] , een grens die nagenoeg gelijk loopt aan die van het omliggende Natuur Netwerk Nederland (NNN) waar beschermde diersoorten leven.
3. Met het besluit van 17 maart 2022 (het primaire besluit
)hebben gedeputeerde staten eiseres voor het woningbouwplan ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) van:
)hebben gedeputeerde staten eiseres voor het woningbouwplan ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) van:
het verbod tot het opzettelijk vernielen en beschadigen van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de ringslang en de das;
het verbod tot het opzettelijk doden en verstoren van de gewone dwergvleermuis, en;
het verbod tot het opzettelijk vernielen en beschadigen van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de gewone dwergvleermuis.
Hiertegen hebben Milieuzorg en de Dassenwerkgroep bezwaar gemaakt.
4. Nadat de gemeenteraad echter weigerde om het ontwerpbestemmingsplan voor ‘De Grift’ vast te stellen, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat raadsbesluit vernietigde [2] en [onderneming] B.V. een uitgebreid ecologisch onderzoek heeft verricht naar de gevolgen voor het omliggende NNN en de beschermde soorten, heeft eiseres haar woningbouwplan op diverse punten aangepast. De opzet blijft ruim zodat de rode contour nog steeds wordt overschreden, maar het plan ziet nu op de bouw van 142 (ook minder luxe) woningen en komt op een aantal punten tegemoet aan de ecologische bezwaren. Zo komt er een extra groenstrook tussen de woningen en het reeënbosje aan de zuidkant van het terrein, wordt er een extra eco-passage over de Biltse Grift gerealiseerd, en zal er aan de andere kant van de Utrechtseweg een natuurstrook met kruiden- en faunarijke grasland worden aangelegd ter compensatie.
5. Met de besluiten van 25 april 2023 (de bestreden besluiten) hebben gedeputeerde staten beslist op de bezwaren van Milieuzorg en de Dassenwerkgroep. De ecologische bezwaren van de Dassenwerkgroep (voor zover die gaan over de das) en van Milieuzorg, worden door gedeputeerde staten deels gegrond verklaard. Omdat eiseres volgens gedeputeerde staten nog onvoldoende heeft onderbouwd dat bouwen binnen de rode contour (financieel) niet haalbaar zou zijn, herroepen zij het primaire besluit en wijzen zij de aanvraag om de natuurontheffing alsnog af. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
6. Op 4 juli 2024 wordt het bestemmingsplan ‘Utrechtseweg [nummer] te De Bilt’ ten behoeve van het aangepaste woningbouwplan ‘De Grift’ vastgesteld.
7. De beroepen van eiseres zijn op 17 december 2024 tegelijkertijd bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiseres is daarbij vertegenwoordigd door haar directeur, [A] , en de projectontwikkelaar, [B] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en zijn kantoorgenoot, mr. [C] . Gedeputeerde staten hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Milieuzorg is op de zitting vertegenwoordigd door haar [functie 1] , [D] . En de Dassenwerkgroep is op de zitting vertegenwoordigd door haar [functie 2] , [E] , en [functie 3] , drs. [F] .
Overwegingen
8. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om de natuurontheffing vóór 1 januari 2024 is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
Procesbelang
9. Gedeputeerde staten voeren aan dat eiseres geen (proces)belang heeft bij een beoordeling van haar beroepen. Zij wijzen erop dat ten tijde van het primaire besluit rekening werd gehouden met het oude ontwerpbestemmingsplan, dat inmiddels is ingehaald door het bestemmingsplan ‘Utrechtseweg [nummer] te De Bilt’ waarin het woningbouwplan op diverse punten is gewijzigd.
10. Eiseres wil nog steeds een natuurontheffing hebben voor het woningbouwplan. In samenspraak met partijen op de zitting, gaat de rechtbank uit van voldoende procesbelang, met het oog op het eventueel actualiseren van de (nu herroepen) natuurontheffing of het indienen van een nieuwe aanvraag om een natuurontheffing voor dit woningbouwplan.
Omvang van het geding
11. De rechtbank ziet verder dat eiseres ook beroepsgronden heeft ingediend over de ecologische bezwaren van Milieuzorg en de Dassenwerkgroep die gedeputeerde staten in de bestreden besluiten gegrond hebben verklaard. De beoordeling door de bestuursrechter is echter beperkt tot de omvang van het geding. Uit artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de omvang van dat geding begrensd is. De omvang wordt niet alleen begrensd door de beroepsgronden, maar ook door (de formele rechtskracht van) de bestreden besluiten die voorliggen. Volgens vaste rechtspraak ziet de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen, en dus niet mede op oordelen van feitelijke en juridische aard die daaraan ten grondslag hebben gelegen. Die oordelen kunnen in een volgende procedure daarom weer ten volle aan de orde worden gesteld. [3]
12. Met de bestreden besluiten hebben gedeputeerde staten de aan eiseres verleende natuurontheffing herroepen, omdat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat bouwen binnen de rode contour (financieel) niet haalbaar zou zijn. Hoewel gedeputeerde staten dus ook een aantal van de door Milieuzorg en de Dassenwerkgroep ingediende ecologische bezwaren gegrond heeft verklaard, zijn die bezwaren dus niet de reden geweest van herroeping van het primaire besluit (het rechtsgevolg). Die oordelen van juridische en feitelijk aard zien dan ook niet op de formele rechtskracht van de bestreden besluiten, en vallen daarmee buiten de omvang van dit geding. De rechtbank zal in deze uitspraak dan ook niet ingaan op wat eiseres over de betreffende ecologische punten heeft aangevoerd, en het standpunt van gedeputeerde staten, Milieuzorg en de Dassenwerkgroep daarover.
Beroep
13. Eiseres voert aan dat gedeputeerde staten de verleende natuurontheffing ten onrechte hebben herroepen. Volgens eiseres is bouwen binnen de rode contour om zoveel andere redenen al niet haalbaar, dat een financiële onderbouwing niet meer nodig is voor de conclusie dat dit geen bevredigende oplossing is.
14. Volgens eiseres komt bouwen binnen de rode contour niet of onvoldoende tegemoet aan het doel van het plan gelet op alle planologische afwegingen die al zijn gemaakt. Dat doel (het realiseren van 130 woningen) is neergelegd in het bestemmingsplan en komt ook terug in allerlei andere ruimtelijke stukken, zoals de Ruimtelijke Randvoorwaarden herontwikkeling Utrechtseweg [nummer] van september 2018, maar ook de anterieure overeenkomst tussen eiseres en de gemeente van 9 juli 2020. Het oude woningbouwplan ‘Park Bloeyendael’ (binnen de rode contour) bleek bovendien ongewenst, omdat het niet voldeed aan het gemeentelijk en provinciaal beleid over maatschappelijke cultuur- en cultuurhistorische waarden. Bouwen binnen de rode contour is hierdoor inmiddels een gepasseerd station.
15. Gedeputeerde staten hebben volgens eiseres onvoldoende rekenschap gegeven van dit uitgebreide planologische spoor dat al is afgelegd, terwijl zij daar zelf ook nauw bij betrokken zijn geweest. In het kader van hun bevoegdheid op grond van de Wnb zijn gedeputeerde staten hier volgens eiseres dan ook aan gebonden en kunnen zij daar alleen onder verzwaarde motivering vanaf wijken. Ter onderbouwing verwijst eiseres onder meer naar de uitspraak van deze rechtbank van 26 januari 2024, en de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019. [4]
16. Eiseres wijst er tot slot op dat het woningbouwplan zoals dat er nu ligt, onderaan de streep bovendien meer voordelen oplevert voor de natuur dan nadelen vanwege alle ecologische (compensatie)maatregelen die er zullen worden getroffen.
Beoordelingskader
17. Ontheffing of vrijstelling van een verbod uit de Wnb kan uitsluitend worden verleend, als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. [5] Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat, moet worden afgezet tegen het doel van de ingreep. [6] Dat er geen alternatief bestaat waarmee dat nagestreefde doel op een bevredigende manier kan worden bereikt, terwijl het alternatief geen of een geringere overtreding van het verbod betekent, moet nauwkeurig en toereikend worden gemotiveerd. [7] De vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat, kan worden opgedeeld in drie deelvragen [8] :
wat is het probleem of de specifieke situatie die moet worden aangepakt?
zijn er nog andere oplossingen?
en als deze er zijn, zullen deze oplossingen het probleem of de specifieke situatie waarvoor de afwijking van de verboden wordt gevraagd oplossen?
18. De alternatieven moeten ruim worden onderzocht. Zo moet bijvoorbeeld worden gekeken naar alternatieve locaties of routes, het gedurende andere perioden uitvoering geven aan een project, het toepassen van andere vormen van de ontwikkeling, of het aanpassen van de schaal of van het ontwerp van een project of handeling, dan wel alternatieve activiteiten, processen of methoden die hetzelfde probleem oplossen.
Beoordeling van de rechtbank
19. De rechtbank volgt eiseres niet. Met eiseres, ziet de rechtbank inderdaad dat er voor de realisering van het woningbouwplan al allerlei gerichte ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt waarbij verschillende partijen zijn betrokken. Dat betekent echter niet dat gedeputeerde staten het alternatief om binnen de rode contour (in welke vorm dan ook) te bouwen, niet meer heeft mogen onderzoeken. Uit het hiervoor omschreven beoordelingskader volgt dat de alternatieventoets zeer ruim moet worden opgevat, zodat ook aanpassing van het ontwerp, de omvang en de oppervlakte van het woningbouwplan van eiseres alternatieven zijn die moeten worden betrokken. Eiseres heeft in het kader van de ruimtelijke toets van gedeputeerde staten zelf te kennen gegeven dat bouwen binnen de rode contour (en dus in aangepaste vorm) financieel niet haalbaar zou zijn. Gelet op het ruime toetsingskader hebben gedeputeerde staten hiervan in redelijkheid een (financiële) onderbouwing van eiseres kunnen verlangen.
20. Dat bouwen binnen de rode contour (en dus niet
inhet omliggende NNN) niet onderzocht hoeft te worden omdat dit onderaan de streep geen verbetering zou betekenen voor de natuur vergeleken met het huidige woningbouwplan, volgt de rechtbank niet. Allereerst heeft eiseres dit niet onderbouwd. Verder geldt dat de natuurontheffing is aangevraagd omdat bouwen buiten de rode contour, een overtreding betekent van de genoemde verbodsbepalingen uit de Wnb. Om bescherming van soorten te verzekeren, moeten gedeputeerde staten de alternatieven beoordelen in relatie tot de verbodsbepalingen uit de Wnb. Hierbij geldt dat als bijvoorbeeld het doden van het betrokken dier geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, het niet verlenen van de ontheffing dan wel het voorschrijven van de maatregelen het uitgangspunt moet zijn. Gedeputeerde staten moeten de (compensatie)maatregelen die worden getroffen in het huidige woningbouwplan, dus betrekken in het alternatievenonderzoek, maar die maatregelen betekenen niet dat een alternatief, zoals bouwen binnen de rode contour, niet meer verder hoeft te worden onderzocht.
inhet omliggende NNN) niet onderzocht hoeft te worden omdat dit onderaan de streep geen verbetering zou betekenen voor de natuur vergeleken met het huidige woningbouwplan, volgt de rechtbank niet. Allereerst heeft eiseres dit niet onderbouwd. Verder geldt dat de natuurontheffing is aangevraagd omdat bouwen buiten de rode contour, een overtreding betekent van de genoemde verbodsbepalingen uit de Wnb. Om bescherming van soorten te verzekeren, moeten gedeputeerde staten de alternatieven beoordelen in relatie tot de verbodsbepalingen uit de Wnb. Hierbij geldt dat als bijvoorbeeld het doden van het betrokken dier geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, het niet verlenen van de ontheffing dan wel het voorschrijven van de maatregelen het uitgangspunt moet zijn. Gedeputeerde staten moeten de (compensatie)maatregelen die worden getroffen in het huidige woningbouwplan, dus betrekken in het alternatievenonderzoek, maar die maatregelen betekenen niet dat een alternatief, zoals bouwen binnen de rode contour, niet meer verder hoeft te worden onderzocht.
21. Tot slot maken de uitspraken over de vliegbasis Soesterberg en de Bloemendalerpolder waar eiseres naar heeft verwezen, het oordeel van de rechtbank niet anders. In de zaak over vliegbasis Soesterberg heeft de rechtbank geoordeeld dat als het gaat om de herontwikkeling van een bepaalde locatie, een andere locatie geen toereikend alternatief kan zijn. Van een andere locatie is in geval van eiseres geen sprake. Verder is er in die zaak geoordeeld dat met het onherroepelijke bestemmingsplan de aanvaardbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling was vast komen staan. Dat betekent echter nog niet dat de ontwikkeling in die vorm, ook in het licht van de Wnb de enige bevredigende oplossing zou zijn. In de zaak over Bloemendalerpolder ziet de rechtbank dat de Afdeling heeft overwogen dat voor de motivering dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, (mede) mag worden verwezen naar beoordelingen en afwegingen die in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan zijn gemaakt. Hieruit volgt niet dat gedeputeerde staten zijn gebonden aan eerder gemaakte ruimtelijke afwegingen en daar alleen onder een verzwaarde motivering van af mogen wijken.
Conclusie
22. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiseres niet. Dat betekent dat gedeputeerde staten de natuurontheffing hebben mogen herroepen. De rechtbank komt dan ook niet toe aan het betoog van eiseres over de voorschriften aan de natuurontheffing. De rechtbank verklaart de beroepen daarom ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter , mr. ing. A. Rademaker en mr. D.J. Hutten, leden in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2025.
(de voorzitter is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen)
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan diegene de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.