Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/4140
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.A. Bouman),
en
de burgemeester van de gemeente Utrecht
(gemachtigde: mr. O. Boubkari).
Procesverloop
1. Deze zaak gaat over de vraag of de burgemeester bij besluit van 23 augustus 2023 het bedrijfspand, waar eiseres is gevestigd, tijdelijk mocht sluiten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
1.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.3.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 1 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, dhr. [A] (zoon van de verhuurder van het bedrijfspand) en de gemachtigden van de burgemeester,
dhr. mr. O. Boubkari en dhr. mr. drs. J. Baaijens.
dhr. mr. O. Boubkari en dhr. mr. drs. J. Baaijens.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat de zaak over?
2. Eiseres huurt het bedrijfspand aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Eiseres exploiteert hier een groothandel in vlees en vleeswaren, vis-, schaal- en weekdieren. In het bedrijfspand zitten ook andere bedrijfsmatige huurders, zoals een beautysalon. Ook woont de eigenaar en verhuurder van het pand, dhr. [eigenaar] , boven het bedrijfspand. Op 6, 10 en 18 augustus 2023 zijn respectievelijk zwaar vuurwerk, een brandbom en een explosief bij het bedrijfspand afgegaan. De burgemeester heeft op 11 en 18 augustus 2023 een bestuurlijke rapportage ontvangen waarin de politie heeft geconcludeerd dat de openbare orde in de omgeving van het bedrijfspand op ontoelaatbare wijze werd beïnvloed. De burgemeester heeft op 19 augustus 2023 mondeling bevel gegeven tot tijdelijke sluiting van het bedrijfspand en de woning voor de duur van dertig dagen (tot 17 september 2023). Bij brief van 23 augustus 2023 heeft de burgemeester zijn bevel op schrift gesteld en aan eiseres toegestuurd. Op 12 september 2023 heeft de burgemeester een aanvullende rapportage van de politie ontvangen. Daarin heeft de politie vermeld dat de omstandigheden ongewijzigd bleven. In bezwaar is de burgemeester bij de sluiting gebleven.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat deze procedure alleen ziet op de sluiting van het bedrijfspand. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester het bedrijfspand van eiseres tijdelijk mocht sluiten. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank komt tot de conclusie dat het pand van eiseres gesloten mocht worden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is het bedrijfspand een voor publiek openstaand gebouw?
5. De burgemeester heeft de sluiting van het bedrijfspand van eiseres primair gebaseerd op artikel 174 van Pro de Gemeentewet. Dit wetsartikel bepaalt dat de burgemeester belast is met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden en ook op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. De burgemeester is bevoegd om bij de uitoefening van dat toezicht bevelen te geven die met het oog op bescherming van de veiligheid en gezondheid nodig zijn.
6. Tussen partijen is in geschil of het bedrijfspand van eiseres een voor het publiek openstaand gebouw is. Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is. Het betreft een bedrijfspand dat alleen mag worden betreden door de eigenaar, werknemers en leveranciers. Het bedrijfspand is uitsluitend op afspraak toegankelijk voor andere personen. Eiseres hanteert een toelatingsbeleid, zodat niet iedereen het pand kan binnenlopen. Zij maakt daarbij gebruik van een deursensor met videocamera. De deur wordt alleen opengedaan voor bezoekers die vooraf een afspraak hebben gemaakt. Er is ook een beautysalon in het bedrijfspand gevestigd, maar die staat los van eiseres en heeft een eigen ingang. Ook de beautysalon werkt uitsluitend op afspraak.
7. Volgens de burgemeester is het bedrijfspand wel een voor het publiek openstaand gebouw. Het pand is toegankelijk voor een brede kring personen: toezichthouders van de gemeente en de politie kregen zonder problemen toegang en een uitgebreide rondleiding. De beautysalon ontvangt klanten; dat dit op afspraak is, doet niet af aan de toegankelijkheid. Daarnaast is er een continue stroom van vrachtwagens die goederen laden en lossen en zijn er veel contactmomenten met leveranciers, werknemers, chauffeurs en inspecteurs. Een deurbeleid kan ook gelden bij een voor het publiek openstaand gebouw, bijvoorbeeld een discotheek.
8. De rechtbank volgt de burgemeester niet in zijn standpunt dat sprake is van een voor het publiek openstaand gebouw. Een dergelijk gebouw is in beginsel toegankelijk voor een ieder, zonder dat daarin onderscheid tussen personen wordt gemaakt. Te denken valt aan bijvoorbeeld openbare gedeelten van gemeente- en provinciehuizen, winkels en discotheken. De functie van het gebouw is bepalend voor het openbare karakter. Die functie volgt uit het feitelijke toelatingsbeleid. Uit het toelatingsbeleid van het bedrijfspand van eiseres blijkt geen openbaar karakter. De burgemeester heeft onvoldoende weerlegd dat het bedrijfspand alleen op afspraak kan worden betreden en andere personen die het bedrijfspand binnenkomen zijn personen die daar worden verwacht, zoals leveranciers, werknemers, chauffeurs en inspecteurs. Ieder ander kan het bedrijfspand dus niet zonder meer betreden. Het door eiseres gestelde gehanteerde deurbeleid bevestigt dit: pas na gebruik van een deursensor en videocamera wordt toestemming aan een persoon verleend om het pand te betreden. Ook voor de naastgelegen beautysalon geldt dat uitsluitend op afspraak toegang wordt verschaft; eiseres heeft hierover ter zitting toegelicht dat er geen producten bij de beautysalon kunnen worden gekocht. Dit wijst eveneens op het niet-publieke karakter. Uit deze omstandigheden gezamenlijk volgt dat het feitelijke toelatingsbeleid van het bedrijfspand niet een openbaar karakter heeft. Dit betekent dat de burgemeester artikel 174 van Pro de Gemeentewet niet als grondslag heeft mogen gebruiken om het bedrijfspand van eiseres tijdelijk te sluiten. Aan de overige beroepsgronden gericht tegen artikel 174 van Pro de Gemeentewet komt de rechtbank dan ook niet toe.
Was de burgemeester bevoegd tot het afgeven van een noodbevel?
9. De burgemeester heeft de sluiting van het bedrijfspand subsidiair gebaseerd op artikel 175 van Pro de Gemeentewet. In dit wetsartikel is bepaald dat de burgemeester in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of rampen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan bevoegd is alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Dit wordt het noodbevel genoemd.
10. Aan de burgemeester komt beoordelingsruimte toe bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. [1] De rechtbank dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van een noodsituatie als hiervoor bedoeld. Hierbij moet worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment tot zijn beschikking had.
11. Eiseres stelt dat er niet gesproken kan worden van ernstige wanordelijkheden als bedoeld in artikel 175 van Pro de Gemeentewet. Er was geen sprake van een noodsituatie waardoor de openbare orde moest worden gehandhaafd en hersteld en er bestond geen noodzaak om direct in te grijpen. Weliswaar hebben zich zware geweldsincidenten voorgedaan in de directe omgeving van het bedrijfspand en de woning, maar deze deden zich voor deze periode niet voor en waren alleen in de nacht, zodat er geen risico was voor aanwezigen en/of bewoners.
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat hij op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake was van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Uit de bestuurlijke rapportages van de politie van 11 en 18 augustus en 12 september 2023 en het proces-verbaal van het verhoor van 11 augustus 2023 komt naar voren dat het gevaar en de dreiging ten aanzien van het bedrijfspand en de woning groot en ernstig was. Ter onderbouwing heeft de politie in deze rapportage meerdere actuele omstandigheden genoemd. Zo heeft de politie in een korte opeenvolgende periode drie zware geweldsincidenten geconstateerd in de vorm van zwaar vuurwerk, een brandbom en een explosie. Deze vormen van geweld waren qua omvang toenemend en volgens de politie een aanwijzing voor verdere escalatie. Verder hebben de verhuurder en zijn zoon tegenover de politie hun vermoeden geuit over wat de reden van die incidenten was. Zij hebben verklaard dat er familieleden van de eigenaar van het pand contact zouden hebben gehad met personen in het criminele circuit om een drive-in coffeeshop of het bedrijfspand te gebruiken voor het vervoeren en afleveren van illegale goederen in containers. Als daaraan niet zou worden meegewerkt, zouden deze personen het bedrijfspand in brand steken. Dat het bedrijfspand doelwit was voor het criminele circuit mocht de burgemeester hier dan op dat moment ook uit afleiden. Verder was het politieonderzoek naar de achtergrond van deze incidenten en de bijbehorende verdachten nog in uitvoering. Er waren nog geen verdachten aangehouden. Volgens de politie was het risico op een verstoring van de openbare orde nog te bestaand, omdat niet kon worden uitgesloten dat vergelijkbare (of escalerende) incidenten zich niet meer zouden voordoen. Het enkele feit dat zich voorafgaand aan deze drie incidenten nog geen incidenten hadden voorgedaan, laat onverlet dat het risico op een geweldsincident actueel was. Ook was het geen vast gegeven dat toekomstige incidenten alleen in de nacht zouden plaatsvinden en daardoor omwoners en aanwezigen niet in gevaar zouden brengen. Daarvoor bestonden bij de politie onvoldoende aanwijzingen. Met deze informatie die de burgemeester op dat moment tot zijn beschikking had, kon hij in redelijkheid een noodbevel te treffen.
13. Dat de burgemeester de openbare orde kon handhaven met reguliere bevoegdheden is niet gebleken; dergelijke geweldsincidenten vallen niet onder normale omstandigheden.
Mocht de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik maken?
14. Als een bedrijfspand met een noodbevel wordt gesloten, dan beperkt de burgemeester daarmee het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de bewoners of aanwezigen. Dat is aanvaardbaar met het oog op de positieve verplichting van de burgemeester om geschikte stappen te nemen om het recht op leven van individuen te beschermen. Het noodbevel dient in dat geval aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit te voldoen. Bij subsidiariteit gaat het om de vraag of er minder verstrekkende middelen voorhanden zijn. Bij proportionaliteit gaat het om de vraag of het noodbevel niet verder gaat dan nodig is.
Subsidiariteit
15. Eiseres stelt dat er gekozen had kunnen worden voor andere maatregelen om de veiligheid van alle betrokkenen te garanderen. De burgemeester had kunnen kiezen voor het beveiligen van het bedrijfspand en de woning, het plaatsen van camera’s en/of het uitvoeren van extra surveillance. Ook had de burgemeester ervoor kunnen kiezen om alleen de woning te sluiten en niet ook het bedrijfspand.
16. De rechtbank is het met de burgemeester eens dat hij zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat minder verstrekkende maatregelen niet voorhanden waren. Zo was extra surveillance niet mogelijk. De politie had immers al vanaf 6 augustus 2023 surveillances uitgevoerd, maar dat heeft de incidenten van 10 en 18 augustus 2023 niet kunnen voorkomen. Bovendien konden surveillances de dreiging niet volledig wegnemen, omdat bij de voorbereiding van de geweldsincidenten rekening zou kunnen worden gehouden met de aanwezigheid van de surveillanten. Een geweldsincident kan bijvoorbeeld ook gepland worden als die surveillanten niet op hun plek zijn. Andere maatregelen zoals het beveiligen van het pand of het plaatsen van camera’s waren op de korte termijn onvoldoende geschikt om de veiligheid te waarborgen. Voor bewaking was een grote capaciteit nodig die vanuit de politie niet kon worden gegarandeerd. Het plaatsen van camera’s voorkomt in het algemeen dergelijke aanslagen niet, maar helpt slechts bij de opsporing. Dat eiseres zelf wilde beveiligen is door de burgemeester weersproken en verder niet onderbouwd. Het sluiten van alleen de woning was in dit geval onvoldoende geweest om de veiligheid te kunnen waarborgen; juist aan en rondom het bedrijfspand hebben de geweldsincidenten plaatsgevonden. Aan het subsidiariteitsbeginsel heeft de burgemeester dus voldaan.
Proportionaliteit
17. Eiseres stelt dat de door de burgemeester gekozen termijn van dertig dagen veel te lang is gelet op de gevolgen van het bevel. Er had onderzocht moeten worden of een kortere sluiting mogelijk was. In het bedrijfspand hebben nooit criminele activiteiten plaatsgevonden en de kans dat anderen door de geweldsincidenten zouden worden getroffen was klein; het bedrijfspand bevindt zich in een doodlopende straat en de incidenten vonden
in de nacht plaats.
in de nacht plaats.
18. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft toegelicht op welke manier de belangen van eiseres bij het noodbevel zijn meegewogen. De veiligheid van de werknemers van eiseres, de aanwezigen in het bedrijfspand en de bewoners van de bijbehorende woning stonden daarbij voorop. Dat het bedrijfspand in een doodlopende straat is gevestigd en dat de incidenten in de nacht plaatsvonden, maakt niet dat de sluiting niet mocht plaatsvinden. Gebleken is dat niet was uit te sluiten dat de incidenten ook overdag konden plaatsvinden, zodat de aanwezigen – ondanks de locatie van het pand – hier ook door zouden kunnen worden getroffen. De genoemde periode van 30 dagen was noodzakelijk om de rust te laten terugkeren, de politie in staat te stellen haar onderzoek uit te voeren en passende beveiligingsmaatregelen te treffen. De rechtbank weegt hierbij ook mee dat de burgemeester op zitting heeft toegelicht dat met eiseres afspraken zijn gemaakt, waardoor het bedrijfspand meerdere keren tijdens de sluiting kort open is geweest. Hieruit volgt dat de burgemeester daarbij ook de financiële gevolgen van eiseres in overweging heeft genomen. Hiermee heeft de burgemeester aan het proportionaliteitsbeginsel voldaan.
19. Eiseres stelt dat de burgemeester geen waarschuwing heeft gegeven als bedoeld in het tweede lid van de artikel 175 van Pro de Gemeentewet. Dit beroep gaat niet op. Deze wetsbepaling geldt namelijk alleen voor het afgeven van een noodbevel door geweld af te dwingen. Dat gaat bijvoorbeeld om de uitvoering van geweld door de daarmee belaste politie. Daarvan is hier geen sprake, nu er slechts sprake is geweest van een statische handeling waarbij het bedrijfspand is gesloten.
20. Ook doet eiseres een beroep op het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Uit dit wetsartikel volgt dat voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In dit geval behelst de toets aan deze bepaling dat de subsidiariteit en proportionaliteit van de sluiting van het bedrijfspand worden beoordeeld. [2] Die toets heeft het besluit van de burgemeester hierboven doorstaan.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bedrijfspand van eiseres tijdelijk mocht worden gesloten. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van 't Hof, rechter, in aanwezigheid van
L.M. Kalkman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2025.
L.M. Kalkman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2025.
de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.