Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5916
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. A. Steenbergen).
Inleiding
1. Eiser is sinds 2020 eigenaar van legakker [locatie] , gelegen in de Vinkeveense Plassen in de gemeente De Ronde Venen. Na de aankoop heeft hij herstelwerkzaamheden aan de legakker laten verrichten en zijn ook oude bouwwerken vervangen.
2. Sinds 2018 heeft het college in opdracht van de gemeenteraad het toezicht op en de
handhaving van de bouwvoorschriften op de legakkers in de Vinkeveense Plassen geïntensiveerd. Daarbij wordt prioriteit gegeven aan handhavend optreden tegen bouwwerken die zijn gebouwd na 22 april 2018, het moment waarop een luchtfoto van het gebied is genomen.
3. Op 9 maart 2022, 4 mei 2022 en 28 juni 2023 hebben toezichthouders de legakker
gecontroleerd en vastgesteld dat er een blokhut, een douche, twee bergingen, vlonders en een steiger zijn gerealiseerd, terwijl daarvoor geen vergunningen zijn verleend. Op 7 september 2023 heeft het college eiser verzocht deze bouwwerken te verwijderen.
4. Bij een nieuwe controle op 26 oktober 2023 bleek dat de bouwwerken niet waren
verwijderd. Daarop heeft het college op 28 november 2023 laten weten dat hij van plan is om een last onder dwangsom op te leggen om de strijdige situatie te beëindigen. Eiser heeft op 11 december 2023 een zienswijze ingediend en er heeft op 11 januari 2024 een gesprek plaatsgevonden.
5. Met het besluit van 30 januari 2024 (het primaire besluit) heeft het college laten weten de zienswijze niet te volgen en eiser een last onder dwangsom opgelegd om de gebouwen, vlonders, bergingen en steiger te verwijderen. Eiser heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt.
6. Met het besluit van 30 juli 2024 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) heeft het college de last ten aanzien van de gebouwen, vlonders en bergingen ingetrokken. De last ten aanzien van de steiger heeft het college in gewijzigde vorm gehandhaafd. De steiger moet worden teruggebracht tot een maximale breedte van 1.20 m en een maximale oppervlakte van 14 m2. Eiser heeft daarvoor de tijd tot 1 mei 2025 en als hij niet (geheel) voldoet aan de last dan verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per week met een maximum van € 10.000,-.
7. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
8. De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben
deelgenomen: eiser samen met [A] en [B] (medegebruikers van de legakker) en de gemachtigde van het college.
9. Tijdens de zitting heeft (de gemachtigde van) het college de begunstigingstermijn
verlengd tot zes weken na de uitspraak in deze zaak.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
10. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in
werking getreden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar overzichtsuitspraak van 3 juli 2024 overwogen dat als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing is, ook als het sanctiebesluit na 1 januari 2024 is genomen. Dat volgt uit artikel 4.5, gelezen in samenhang met artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet. [1]
11. Eiser is in de brief van het college van 28 november 2023 in de gelegenheid gesteld om
een zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot handhavend optreden. Dat betekent dat op het primaire en het bestreden besluit oud recht [2] van toepassing is. De rechtbank stelt vast dat het college het primaire besluit en het bestreden besluit heeft
gebaseerd op de Omgevingswet. Dat is onjuist, zoals ook de gemachtigde van het college tijdens de zitting heeft erkend. Dit is een gebrek in het bestreden besluit en dit besluit moet dan ook worden vernietigd.
Hoe nu verder?
12. Dit betekent echter niet automatisch dat de rechtsgevolgen van de opgelegde last niet in
stand kunnen blijven. Het college heeft namelijk de last opgelegd, omdat de steiger zonder vergunning is gerealiseerd en deze volgens het college niet past binnen de planregels en bestemming die aan de legakker zijn toegekend. Die planregels en bestemming zijn met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet gewijzigd. De conclusie is dat de materiële normstelling bij de vergelijking tussen oud en nieuw recht niet is gewijzigd en dat de toepassing van oud recht niet leidt tot een andere last. Daarom zal de rechtbank nagaan of de door het college opgelegde last inhoudelijk in stand kan blijven.
Is sprake van een overtreding?
13. Eiser voert aan dat de huidige steiger een vervanging is van de oude, onveilige steiger
die al sinds (minimaal) 2006 aanwezig was. Dat deze oude steiger zonder vergunning is gebouwd blijkt nergens uit. Het meest recente bestemmingsplan Vinkeveense Plassen stelt dat bestaande legale steigers mogen blijven bestaan. Daarnaast hanteert de gemeente een gedoogbeleid waarbij bouwwerken van vóór 22 april 2018 ongemoeid worden gelaten. De huidige steiger past binnen dit beleid nu sprake is van een voortzetting van een al bestaande situatie.
14. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een nieuwe steiger, zodat
eventueel overgangsrecht niet van toepassing is. Voor deze nieuwe steiger is geen omgevingsvergunning verleend en daarmee is sprake van een overtreding.
15. Deze beroepsgrond slaagt niet. De steiger is gerealiseerd op grond en boven water dat in
de Beheersverordening Buitengebied de bestemming ‘Legakker’ en ‘Water’ heeft. Binnen deze bestemmingen mogen geen steigers worden gebouwd. De steiger is daarom in strijd met de Beheersverordening. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de steiger onder het overgangsrecht valt. Voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht moet er sprake zijn van een gedeeltelijke vernieuwing of verandering van een bouwwerk en mag de afwijking naar aard en omvang niet worden vergroot. [3] Op de foto’s die deel uitmaken van het dossier is echter duidelijk te zien dat sprake is van een nieuw bouwwerk. Verder blijkt ook nergens uit dat sprake is van slechts een gedeeltelijke vernieuwing. In zijn aanvullende bezwaargronden heeft eiser immers zelf ook verklaard dat de staat van – onder andere – de oude steiger in 2020 dusdanig slecht en gevaarlijk was dat alles moest worden vervangen. Dat daarbij wellicht nog een klein deel van de oude beschoeiing is hergebruikt, maakt niet dat de steiger zelf niet als nieuw bouwwerk moet worden gezien. Omdat de huidige steiger pas ná 22 april 2018 is gerealiseerd, valt hij ook niet onder het gedoogbeleid van de gemeente. Verder staat vast dat deze steiger zonder de vereiste omgevingsvergunning is gebouwd en het college niet bereid is deze te verlenen. De conclusie is dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden.
Toetsingskader handhavingsbesluiten
16. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf
van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [4] . Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
17. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden
zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [5]
Bijzonder geval – concreet zicht op legalisatie
18. Eiser voert aan dat al jaren onduidelijk blijft wat de gemeente wel en niet wil toestaan
aan bebouwing en ook voor de steiger geldt dat wisselende standpunten worden ingenomen over de toegestane oppervlakte. Hij vindt dat deze steiger tegemoetkomt aan de wens van de gemeente om afkalving van de legakkers te voorkomen en dat daarvoor een vergunning kan worden verleend.
19. Eiser krijgt geen gelijk. Het college is niet bereid een omgevingsvergunning te verlenen
voor de steiger, omdat een steiger niet past binnen de geldende Beheersverordening Buitengebied. Bovendien valt deze steiger met een omvang van 20 meter bij 1.80 m ook niet binnen de ‘Wijziging beleidsregels handhaving van de bebouwing op legakkers in de Vinkeveense Plassen’, waarin een steiger van maximaal 1.20 m breed en een maximale oppervlakte van 14 m2 wordt toegestaan. Tot slot past deze steiger ook niet binnen het toekomstige plan ‘Vinkeveense Plassen 2025’, waarin de lengte en breedte ten hoogste respectievelijk 6 m en 1.2 m mogen bedragen. Daarmee is geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Bijzonder geval – andere omstandigheden
20. Eiser voert aan dat handhavend optreden onevenredig is. Er zijn volgens hem veel meer
steigers die groter zijn dan 14 m2 en waartegen kennelijk niet wordt opgetreden. Eiser vindt dat het college de steiger verkeerd heeft gemeten door 33 cm aan vlonder mee te tellen die echter onderdeel uitmaakt van de beschoeiing. Verder wijst hij er op dat de steiger een cruciale rol speelt in het beschermen van de legakker, aangezien hij zorgt voor stabiliteit en waterkering. Volgens eiser draagt de steiger bij aan de landschappelijke uitstraling en recreatieve waarde van de legakker en hij vindt dat sprake is van kapitaalvernietiging als de steiger moet worden verkleind.
21. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het
gelijkheidsbeginsel moet eiser gelijke gevallen noemen. Dat zijn dus vergelijkbare steigers bij legakkers in de Vinkeveense Plassen, waarvoor geen vereiste omgevingsvergunning is verleend en waartegen het college niet handhavend optreedt. Dat heeft eiser niet gedaan. Hij heeft weliswaar een aantal luchtfoto’s overgelegd waarop een flink aantal steigers te zien zijn maar verdere concrete informatie ontbreekt. De luchtfoto’s zijn dan ook onvoldoende om te kunnen oordelen dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door handhavend op te treden tegen de steiger van eiser. Daarnaast heeft het college toegelicht dat er gelet op de hoeveelheid illegaal gebouwde bouwwerken in het plassengebied prioritering is aangebracht in de handhavingstaak. De rechtbank acht dit redelijk gezien de omvang van het plassengebied en het aantal door het college vastgestelde overtredingen. [6]
22. Het college wijst in het bestreden besluit op het algemene belang van handhaving, het
vastgestelde handhavingsbeleid, het belang van een goede ruimtelijke ordening en op het voorkomen van precedentwerking. Wat in dit geval valt onder het belang van een goede ruimtelijke ordening heeft het college echter niet onderbouwd, waardoor het bestreden besluit op dit punt een motiveringsgebrek heeft. Tijdens de zitting heeft het college dit nader gemotiveerd door te wijzen op het behoud van het natuurgebied, de bijzondere flora en fauna in dit gebied en op het in stand houden van de natuurlijke en landschappelijke waarde van de legakker. De rechtbank is van oordeel dat het college met de toelichting op de zitting het bestreden besluit alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom dit belang zwaarder weegt dan het belang van eiser bij behoud van de steiger voor recreatieve doeleinden.
23. Eisers betoog over kapitaalvernietiging slaagt niet. Dat handhavend optreden mogelijk
(ernstige) financiële gevolgen heeft voor eiser, is geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college om die reden daarvan behoort af te zien. Hiervoor is van belang dat het bouwen zonder een daartoe benodigde vergunning voor eigen risico komt. [7] Over het verkeerd opmeten van de steiger merkt de rechtbank op dat, ook al zou dit argument slagen, de steiger nog steeds te groot is. Bovendien maakt het feit dat de steiger is bevestigd op een deel van de beschoeiing niet dat de omvang van de steiger kleiner wordt. Op de foto’s is duidelijk te zien dat de steigerplanken tot aan de oever reiken.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit is genomen op basis van nieuw recht
in plaats van oud recht (punt 11) en een motiveringsgebrek (punt 22) heeft. Omdat het college de last wel heeft mogen opleggen, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de last onder dwangsom gehandhaafd blijft en eiser ná deze uitspraak nog zes weken de tijd heeft om de afmetingen van de steiger terug te brengen tot een maximale breedte van 1.20 m en een maximale oppervlakte van 14 m2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.