Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/156, UTR 23/159, UTR 23/163, UTR 23/219, UTR 23/224 en UTR 23/225
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 januari 2025 in de zaken tussen
1.1. [eiser sub 1] , uit [plaats 1] , (UTR 23/156);
2.[eiser sub 2] , uit [plaats 2] , (UTR 23/159);
3.[eiser sub 3] , uit [plaats 3] , (UTR 23/163);
4.[eiser sub 4] , uit [plaats 4] , (UTR 23/219);
5.[eiser sub 5] ., uit [plaats 5] , (UTR 23/224) en
6.[eiser sub 6] , uit [plaats 6] , (UTR 23/225)
eisers,
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister voor Natuur en Stikstof), verweerder
(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).
Inleiding
Op 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (het wijzigingsbesluit) vastgesteld. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het wijzigingsbesluit.
Achtergrond en totstandkoming wijzigingsbesluit
In de Habitatrichtlijn [1] staat dat een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt gevormd: de Natura 2000-gebieden. Dit netwerk bestaat uit beschermingszones die de lidstaten hebben aangewezen. Het netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. Nederland heeft een groot aantal gebieden aangemeld bij de Europese Unie voor bescherming door de Habitatrichtlijn. Vanaf 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten.
Na afronding van dat proces, is de minister nagegaan of er in de gebieden habitattypen en soorten voorkomen die niet zijn opgenomen of sprake is van waarden die ten onrechte zijn opgenomen. Om de aanwijzingsbesluiten te kunnen corrigeren, heeft de minister eind 2017 bij de Europese Commissie gemeld welke habitattypen en soorten toegevoegd en verwijderd moeten worden. Dit is gedaan via het zogenoemde Standaardgegevensformulier.
Het wijzigingsbesluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onderdeel daarvan is dat het ontwerp van een te nemen besluit ter inzage moet worden gelegd. Het ontwerpbesluit heeft in de periode van 9 maart 2018 tot en met 19 april 2018 ter inzage gelegen. Er zijn 82 zienswijzen ingediend.
Vervolgens is het wijzigingsbesluit op 22 november 2022 vastgesteld. Met het besluit zijn niet aangewezen habitattypen en/of soorten en de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van ongeveer honderd Natura 2000-gebieden. Daarmee worden habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn alsnog beschermd. Ook zijn er instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd voor enkele typen en soorten die al waren aangewezen. In een beperkt aantal gevallen bleken habitattypen en/of soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn en deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd.
Er zijn in heel Nederland veel beroepen ingediend tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank Gelderland is bevoegd om deze beroepen te behandelen. De rechtbank Gelderland heeft om proceseconomische redenen deze rechtbank gevraagd om de beroepen te behandelen die bij deze rechtbank zijn ingesteld en/of zijn gericht tegen wijzigingen van één of meer in het arrondissement van de rechtbank Midden-Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en dat schriftelijk aan partijen meegedeeld.
De staatssecretaris heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser sub 2] , vergezeld van [A] en namens de staatssecretaris
mr. R.H.M. Sipman en ir. [ecoloog] , ecoloog.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht dat zij uiterlijk 10 januari 2025 uitspraak zal doen.
Beoordeling door de rechtbank
Vereniging Leefmilieu niet toegelaten als partij
1. Vereniging Leefmilieu heeft verzocht om als partij deel te mogen nemen aan iedere beroepszaak tegen het wijzigingsbesluit. Dit verzoek heeft de rechtbank met een brief van 18 september 2024 afgewezen, omdat de vereniging zelf beroep heeft ingesteld tegen het wijzigingsbesluit en zij haar belangen in die procedure heeft kunnen behartigen. Artikel 8:26 van Pro de Awb strekt er niet toe om de Vereniging Leefmilieu als partij toe te laten in andere beroepszaken tegen het wijzigingsbesluit.
Wet natuurbescherming (Wnb) nog van toepassing
2. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Omdat het ontwerpbesluit vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, volgt uit artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet dat in deze zaken de Wnb nog van toepassing is.
Wettelijke grondslag wijzigingsbesluit
3. Het wijzigingsbesluit is genomen op grond van artikel 2.1, zevende lid, van de Wnb. In dit artikel is geregeld dat de minister een aanwijzingsbesluit kan wijzigen of intrekken.
Ontvankelijkheid van de beroepen
4. De rechtbank moet zelf vaststellen of eisers in beroep kunnen worden ontvangen. In omgevingsrechtelijke zaken wordt aan belanghebbenden niet langer tegengeworpen dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit. De rechtbank verwijst naar de rechtspraak hierover. [2] Eisers hebben geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Voor eisers geldt dus dat zij belanghebbenden moeten zijn voor een ontvankelijk beroep.
5. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [3] Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
6. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervindt van de activiteit die het besluit toestaat, belanghebbende bij dat besluit is. In de uitspraak van 4 december 2024 is de Afdeling in rechtsoverweging 3.5 ingegaan op de belanghebbendheid van natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren op gronden buiten een Habitatrichtlijngebied. [4] In lijn met deze uitspraak heeft de rechtbank een afstand van 25 kilometer tot het Habitatrichtlijngebied als uitgangspunt genomen voor de beoordeling van de vraag of eisers gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden en dus of zij belanghebbend zijn bij het Habitatrichtlijngebied waarvan zij de wijziging bestrijden.
7. Eisers exploiteren agrarische bedrijven en voeren daarmee stikstofveroorzakende activiteiten uit. Zij vrezen dat het wijzigingsbesluit nadelige gevolgen voor hun bedrijfsvoering zal hebben, omdat bij een uitbreiding of verandering van hun bedrijf met de nieuwe natuurwaarden rekening moet worden gehouden. Eiser [eiser sub 2] heeft laten weten dat zijn beroep gericht is tegen de wijzigingen van de Natura 2000-gebieden Oostelijke Vechtplassen, Botshol en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Hoewel de andere eisers niet kenbaar hebben gemaakt tegen welke Natura 2000-gebieden hun beroep is gericht, stelt de rechtbank vast dat de bedrijven allemaal binnen een afstand van 25 kilometer liggen van de Natura 2000-gebieden die door het wijzigingsbesluit worden gewijzigd. De rechtbank vindt het daarom aannemelijk dat eisers gevolgen van enige betekenis van het wijzigingsbesluit kunnen gaan ondervinden. Eisers kunnen daarom als belanghebbende worden aangemerkt.
Bespreking beroepsgronden
8. Eisers hebben identieke beroepschriften ingediend waarin vier algemene gronden zijn aangevoerd.
Zienswijze na aanmelding bij de Europese Commissie
9. Eisers voeren aan dat het indienen van een zienswijze tegen het ontwerpbesluit pas mogelijk was, nadat de habitattypen en soorten al bij de Europese Commissie waren aangemeld. Dat vinden zij in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
10. De minister heeft in 2017 – toen duidelijk was welke habitattypen en soorten toegevoegd en verwijderd moesten worden – de wijzigingen via het Standaardgegevens- formulier bij de Europese Commissie gemeld. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris toegelicht dat het aanmelden van habitattypen en soorten en het actueel houden van de gegevens een verplichting is, die volgt uit het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (2011/484/EU).
11. Dat geen inspraak is geboden voordat de wijzigingen met het Standaardgegevens-formulier bij de Europese Commissie zijn doorgegeven, geeft de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de procedure onzorgvuldig is verlopen. Het doorgeven van gegevens via dit formulier heeft geen rechtsgevolg. Het is ook niet zo dat voor de nieuw toe te voegen habitattypen en soorten op dat moment al een beschermingsregime is gaan gelden. Daarvoor is besluitvorming nodig. Ter voorbereiding daarop heeft de minister – in overeenstemming met artikel 3:11 van Pro de Awb – het ontwerpbesluit ter inzage gelegd en belanghebbenden de mogelijkheid gegeven om een zienswijze naar voren te brengen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gelegenheid tot inspraak geboden.
Toevoeging habitattypen en soorten met terugwerkende kracht
12. Eisers vinden het onjuist dat met terugwerkende kracht natuur wordt toegevoegd aan de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Dit is een onjuiste interpretatie van het actualiseren van de habitattypen en soorten.
13. De rechtbank oordeelt dat de toegevoegde habitattypen en soorten en de daarvoor geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen niet met terugwerkende kracht deel zijn gaan uitmaken van de aanwijzingsbesluiten. De wijzigingen in de aanwijzingsbesluiten zijn pas gaan gelden vanaf het moment dat het wijzigingsbesluit in werking is getreden. Dit betekent ook dat het wijzigingsbesluit geen gevolgen heeft voor al verleende natuurvergunningen.
Ontbreken habitattypenkaarten bij terinzagelegging
14. Eisers betogen dat de habitattypenkaarten niet beschikbaar zijn gesteld. Het is volgens hen daarom onmogelijk om de exacte gevolgen op bedrijfsniveau vast te stellen.
15. De staatssecretaris heeft toegelicht dat ervoor gekozen is om de habitattypenkaarten niet met het ontwerpbesluit ter inzage te leggen, omdat hij geen bronhouder is van deze kaarten. In plaats daarvan is in de bekendmaking vermeld dat (achtergrond)documenten opgevraagd kunnen worden via het klantcontactcentrum van RVO.
16. Op grond van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage. Dit artikel is een uitwerking van de actieve openbaarmakingsplicht: een bestuursorgaan moet uit eigen beweging informatie verstrekken. Doel van de terinzagelegging is onder andere dat betrokkenen kennis kunnen nemen van het ontwerp van het besluit. Dan kunnen zij de gegevens en de aannames waarop het besluit is gebaseerd, controleren en de keuzes in het besluit beoordelen en afwegen of zij daartegen willen opkomen. De aan het besluit ten grondslag liggende gegevens moeten daarom volledig, tijdig en uit eigen beweging op een passende wijze openbaar worden gemaakt.
17. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de habitattypenkaarten op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Op een habitattypenkaart is te zien waar een bepaald habitattype voorkomt in een Natura 2000-gebied en in welke omvang. Habitattypenkaarten komen tot stand op basis van onderliggend documentatiemateriaal, zoals vegetatiekaarten die zijn vastgesteld door ecologisch deskundigen die hebben onderzocht welke habitattypen op de peildatum in een gebied voorkwamen.
18. Uit het wijzigingsbesluit volgt dat de in de aanwijzingsbesluiten aangebrachte wijzigingen ten aanzien van de habitattypen zijn gebaseerd op de (gevalideerde) habitattypenkaarten. De staatssecretaris vindt dat de habitattypenkaarten niet nodig waren om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen, maar daar denkt de rechtbank anders over. De habitattypenkaarten zijn naar het oordeel van de rechtbank op de zaak betrekking hebbende stukken, omdat de kaarten gebruikt zijn voor de correcties en daarmee de basis vormen van het wijzigingsbesluit. Dat maakt ook dat de habitattypenkaarten redelijkerwijs nodig zijn om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen. Zonder deze kaarten is het voor een belanghebbende moeilijk om te controleren en zo nodig te betwisten of een habitattype op de peildatum in meer dan verwaarloosbare mate in het Natura 2000-gebied aanwezig was. De rechtbank oordeelt dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb door de habitattypenkaarten niet uit eigen beweging met het ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
19. Voor het documentatiemateriaal waarop de habitattypenkaarten zijn gebaseerd, geldt dat dit niet rechtstreeks aan het wijzigingsbesluit ten grondslag is gelegd. Om die reden merkt de rechtbank het documentatiemateriaal niet aan als stukken die op de zaak betrekking hebben. De minister heeft dit documentatiemateriaal daarom ook niet uit eigen beweging ter inzage hoeven leggen. De rechtbank vindt dat de minister dit documentatiemateriaal op verzoek heeft kunnen verstrekken.
20. Dat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen is een gebrek in de voorbereiding van het wijzigingsbesluit. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is het aannemelijk dat eisers en/of belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. In beroep heeft de staatssecretaris de habitattypenkaarten alsnog beschikbaar gesteld op een openbare website. Eisers hebben daarna voldoende tijd gehad om de kaarten te bekijken en daarop te reageren. De rechtbank acht het verder aannemelijk dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld doordat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen. In het ontwerpbesluit staat dat wijzigingen worden onderbouwd met de habitattypenkaarten, waardoor een ieder op de hoogte kon zijn van het bestaan van deze kaarten en daarover een zienswijze had kunnen indienen.
21. Voor zover eisers bedoelen dat de habitattypenkaarten ook niet bij het definitieve besluit ter inzage hebben gelegen, oordeelt de rechtbank dat dat geen reden is om het wijzigingsbesluit te vernietigen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een onregelmatigheid van na het bestreden besluit de rechtmatigheid van dat besluit niet kan aantasten. [5]
Gevolgen van de wijzigingen van de aanwijzingsbesluiten voor bedrijven
22. Eisers wijzen zij erop dat onvoldoende rekening is gehouden met economische, sociale en culturele gevolgen van het wijzigingsbesluit.
23. De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van het Europese Hof van Justitie [6] en de Afdeling [7] volgt dat bij de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken mogen worden. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank oordeelt dat dit ook geldt voor de wijziging van een aanwijzingsbesluit. Dit betekent dat de minister de bedrijfsbelangen terecht niet heeft meegewogen in de besluitvorming.
24. Bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen kan wel rekening worden gehouden met andere dan ecologische overwegingen. [8] De staatssecretaris heeft toegelicht dat met andere belangen, zoals economische belangen, rekening is gehouden door relatief vaak te kiezen voor een behouddoelstelling. Dat is het minimaal noodzakelijke ambitieniveau dat vastgesteld moet worden. Daarin ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen van toegevoegde habitattypen en soorten met een hoger ambitieniveau dan een behouddoelstelling onvoldoende rekening is gehouden met eisers belangen of dat een onevenredige afweging is gemaakt.
25. Op de zitting heeft [eiser sub 2] nogmaals aangegeven te vrezen voor zijn bedrijfsvoering. Los van wat onder 24 is overwogen, merkt de rechtbank op dat ecoloog Bal heeft toegelicht dat in de drie Natura 2000-gebieden rondom [eiser sub 2] bedrijf slechts habitattypen zijn toegevoegd die minder stikstofgevoelig zijn. Daarmee ontbeert de vrees van [eiser sub 2] ook feitelijke grondslag.
Conclusie en gevolgen
26. De algemene gronden leiden niet tot vernietiging van het wijzigingsbesluit. Eisers hebben geen gebiedsspecifieke beroepsgronden aangevoerd. De conclusie is dat de beroepen ongegrond zijn. Dit betekent dat het wijzigingsbesluit in stand blijft.
27. Omdat de rechtbank bij de beoordeling van de beroepsgrond over de terinzagelegging van de habitattypenkaarten toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, moet de staatssecretaris aan alle eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Bij eisers [eiser sub 1] (UTR 23/156), [eiser sub 2] (UTR 23/159) en [eiser sub 6] (UTR 23/225) gaat het om een bedrag van € 184,-. Bij de overige eisers om een bedrag van € 365,-.
28. Niet gebleken is dat eisers proceskosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan [eiser sub 1] , [eiser sub 2] en [eiser sub 6] het griffierecht van € 184,- moet vergoeden;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan [eiser sub 3] , [eiser sub 4] en [eiser sub 5] . het griffierecht van € 365,- moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. J.A. Spee, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets en mr. S.C.J. van der Hoorn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2025.
griffier
voorzitter
(mr. S.C.J. van der Hoorn)
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.