Uitspraak
202305108/1/R2.
Datum uitspraak: 4 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 juli 2023 in zaak nr. 23/500, 23/501, 23/503, 23/504, 23/505, 23/507, 23/509, 23/510, in het geding tussen:
[appellant] en anderen,
en
de minister voor Natuur en Stikstof (nu: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld.
Bij uitspraak van 3 juli 2023 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak samen met de zaken met nummers 202400580/1/R2, 202400581/1/R2 en 202400583/1/R2 op de zitting van 25 september 2024 behandeld. Op de zitting zijn [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], ir. H. Janse en [gemachtigden], en de staatssecretaris vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, ir. D. Bal en mr. J.P. Brand, verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
Het wijzigingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 9 maart 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. De staatssecretaris beoogt met het wijzigingsbesluit te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de gebieden. De bedoeling van het wijzigingsbesluit is om habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen van het desbetreffende Natura 2000-gebied al in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn, alsnog te beschermen. Die habitattypen en soorten en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen zijn met het wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een (beperkt) aantal gevallen bleken habitattypen en soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd. Verder voorziet het wijzigingsbesluit in de aanpassing van sommige instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen of soorten waarvoor de gebieden al zijn aangewezen.
2.1. Het wijzigingsbesluit omvat 102 artikelen. In de artikelen 1 tot en met 101 is per Habitatrichtlijngebied aangegeven welke habitattypen of habitatsoorten aan het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit worden toegevoegd of daaruit worden verwijderd. Artikel 102 regelt Pro de bekendmaking en inwerkingtreding van het besluit. In de nota van toelichting op het besluit is per Habitatrichtlijngebied aangegeven welke wijzigingen worden aangebracht in de nota’s van toelichting bij de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Dat betreft ook de toevoeging van nieuwe of de wijziging van bestaande instandhoudingsdoelstellingen.
2.2. Tegen het wijzigingsbesluit zijn naar verluid meer dan 700 beroepen bij de rechtbanken ingesteld. De Afdeling heeft op de zitting van 25 september 2024 de eerste hoger beroepen behandeld. Omdat er nog veel beroepen bij de rechtbanken behandeld moeten worden ziet de Afdeling met het oog op de rechtsvorming en de rechtspraktijk aanleiding om hieronder in te gaan op de beoordeling van de belanghebbendheid en op de toepassing van het relativiteitsvereiste bij de beoordeling van beroepen van bepaalde categorieën natuurlijke personen en rechtspersonen tegen het wijzigingsbesluit. De keuze voor de categorieën is gebaseerd op de verwachting dat het overgrote deel van de beroepen afkomstig is van een natuurlijk persoon of rechtspersoon die in één van de hierna te bespreken categorieën valt.
Na die algemene uiteenzetting volgt de behandeling van het hoger beroep van [appellant] en anderen.
2.3. In deze uitspraak wordt onder Habitatrichtlijngebied verstaan een Natura 2000-gebied dat is aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onder a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn of de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.4. De relevante bepalingen uit de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) zijn opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
Belanghebbende bij het wijzigingsbesluit
3. Het wijzigingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. In de kennisgeving van het ontwerp-wijzigingsbesluit is vermeld dat alleen belanghebbenden zienswijzen naar voren kunnen brengen. Dat betekent dat de rechtbank een appellant alleen in beroep kan ontvangen als hij belanghebbende is bij het wijzigingsbesluit (vergelijk 5.1 van de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131). Als gevolg van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, is het voor een ontvankelijk beroep niet vereist dat de belanghebbende een zienswijze tegen het ontwerp-wijzigingsbesluit naar voren heeft gebracht.
3.1. Het wijzigingsbesluit bestaat naar het oordeel van de Afdeling uit 101 te onderscheiden besluitonderdelen. De vraag of een appellant belanghebbende is bij het wijzigingsbesluit moet per besluitonderdeel, dat wil zeggen voor elk Habitatrichtlijngebied waarvan een wijziging wordt bestreden, worden beoordeeld.
3.2. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van het wijzigingsbesluit is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling onder meer naar de factoren afstand tot, zicht op en ruimtelijke uitstraling van het Habitatrichtlijngebied dat in het wijzigingsbesluit is betrokken. Bij de factor afstand gaat het dan om de afstand tot de grens van het Habitatrichtlijngebied, waarvan de wijziging wordt bestreden.
Verder geldt, net als bij andere omgevingsrechtelijke besluiten, dat belanghebbendheid in beginsel wordt aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijk gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671 en van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1392). Bij het wijzigingsbesluit gaat het dan om de vraag of een perceel grenst aan het Habitatrichtlijngebied waarvan de wijziging wordt bestreden.
Natuurlijke personen en rechtspersonen die gronden in eigendom hebben of een (zakelijk) gebruiksrecht hebben op gronden in een Habitatrichtlijngebied
3.3. Natuurlijke personen en rechtspersonen die gronden in eigendom hebben of een (zakelijk) gebruiksrecht hebben op gronden in een Habitatrichtlijngebied, zijn, gelet op wat onder 3.2 staat, belanghebbend bij het onderdeel van het wijzigingsbesluit dat op dat gebied ziet.
Natuurlijke personen die buiten een Habitatrichtlijngebied wonen
3.4. Voor natuurlijke personen die buiten een Habitatrichtlijngebied wonen, wordt de vraag of zij belanghebbend zijn bij een Habitatrichtlijngebied waarvan zij de wijziging bestrijden, bepaald aan de hand van de factoren die genoemd zijn onder 3.2.
Natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren op gronden buiten een Habitatrichtlijngebied
3.5. Voor de beoordeling of natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren buiten een Habitatrichtlijngebied gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van de onderdelen van het wijzigingsbesluit die zij bestrijden, geldt het volgende.
Als het wijzigingsbesluit ziet op de toevoeging of wijziging van de instandhoudingsdoelstelling voor stikstofgevoelige natuurwaarden, dan kan een afstand van 25 kilometer tot het Habitatrichtlijngebied als uitgangspunt worden genomen voor de beoordeling van de vraag of zij gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden en dus of zij belanghebbend zijn bij het Habitatrichtlijngebied waarvan zij de wijziging bestrijden. Die afstand sluit aan bij de rekenafstand van AERIUS Calculator.
Als het wijzigingsbesluit niet voorziet in de toevoeging of wijziging van de instandhoudingsdoelstelling voor stikstofgevoelige natuurwaarden in een Habitatrichtlijngebied waarvan zij de wijziging bestrijden, dan zal de belanghebbendheid van een natuurlijk persoon of rechtspersoon die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoert buiten een Habitatrichtlijngebied per geval moeten worden bezien aan de hand van de factoren die genoemd zijn onder 3.2. Dat geldt ook voor natuurlijke personen of rechtspersonen die andere bedrijfsmatige activiteiten die geen stikstof veroorzaken buiten een Habitatrichtlijngebied uitvoeren.
Relativiteit
4. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
Uit de hiervoor aangehaalde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:69a van de Awb kan worden afgeleid dat het relativiteitsvereiste in de wet is opgenomen om een oneigenlijk gebruik van procedures te voorkomen. Rechtsbescherming behoort, aldus de wetgever, gewaarborgd te zijn voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast.
4.2. De vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit wordt per onderdeel van het wijzigingsbesluit, dat wil zeggen, per Habitatrichtlijngebied, beoordeeld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.50).
Het beschermingsbereik van de bepalingen over (de wijziging van) aanwijzingsbesluiten
5. Een belanghebbende die tegen onderdelen van het wijzigingsbesluit beroep instelt, beroept zich op de schending van artikel 2.1, eerste, vierde en zevende lid, van de Wnb. Deze bepalingen zijn een implementatie van de artikelen 3 en 4 van de Habitatrichtlijn.
Artikel 2.1 van de Wnb stelt eisen over de vorm, inhoud en totstandkoming van een (wijziging van een) aanwijzingsbesluit. Uit artikel 2.1, vierde lid, van de Wnb en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, kan worden afgeleid dat deze bepalingen strekken tot bescherming van habitattypen en soorten voor zover die bescherming nodig is voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn. Die bescherming is nodig als habitattypen en soorten waarvoor gebieden moeten worden aangewezen in voldoende mate en duurzaam aanwezig zijn in een gebied. Ook strekken de bepalingen tot het vaststellen van instandhoudingsdoelstellingen die nodig zijn voor het behoud of herstel van de gunstige staat van instandhouding van die habitattypen en soorten.
De Afdeling leidt hieruit af dat de bepalingen strekken tot het algemene belang van natuurbescherming, voor zover de bescherming van habitattypen en soorten of het vaststellen van een instandhoudingsdoelstelling nodig is voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn. Omdat het beschermingsbereik van de bepalingen is beperkt tot wat nodig is om uitvoering te geven aan de Habitatrichtlijn, valt naar het oordeel van de Afdeling onder dat beschermingsbereik ook de bescherming tegen het onnodig beschermen van habitattypen en soorten of het vaststellen van een instandhoudingsdoelstelling die niet nodig is om uitvoering te geven aan de Habitatrichtlijn. Het voorgaande betekent dat de bepalingen over de (wijziging van de) aanwijzing van een gebied als Habitatrichtlijngebied niet slechts strekken tot bescherming van de belangen van degenen die op kunnen komen voor het belang van natuurbescherming, maar dat die bepalingen ook strekken tot bescherming van degenen die rechtstreeks met de gevolgen van het onnodig beschermen van habitattypen en soorten te maken kunnen krijgen.
5.1. De Afdeling geeft hierna voor bepaalde groepen belanghebbenden aan of zij zich in de procedure tegen het wijzigingsbesluit kunnen beroepen op de bepalingen uit de Wnb over de wijziging van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden. Daarbij gaat het steeds om een belanghebbende die aanvoert dat het wijzigingsbesluit onnodig bepaalde habitattypen of soorten toevoegt aan het aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied of instandhoudingsdoelstellingen wijzigt. Het gaat dus om betogen die ertoe strekken dat met het wijzigingsbesluit onnodig bescherming wordt geboden aan bepaalde habitattypen of soorten.
Belanghebbende natuurlijke personen en rechtspersonen die gronden in eigendom hebben of een (zakelijk) gebruiksrecht hebben op gronden in een Habitatrichtlijngebied
5.2. De Afdeling is van oordeel dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit als een belanghebbende natuurlijk persoon of rechtspersoon die gronden in een Habitatrichtlijngebied in eigendom heeft of daarop een (zakelijk) gebruiksrecht heeft, betoogt dat het wijzigingsbesluit onnodig bepaalde habitattypen of soorten aan een Habitatrichtlijngebied toevoegt of een instandhoudingsdoelstelling daarvan wijzigt. De eigenaar of belanghebbende met een (zakelijk) gebruiksrecht die in de procedure opkomt voor zijn belang gevrijwaard te blijven van onnodige bescherming van natuurwaarden op de gronden die hij in eigendom heeft of gebruikt, beroept zich in dat geval op de schending van artikel 2.1, eerste, vierde en zevende lid van de Wnb. Dat artikel strekt mede ter bescherming van dat belang.
Belanghebbende natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren op gronden buiten een Habitatrichtlijngebied waaraan het wijzigingsbesluit een stikstofgevoelig habitattype of soort toevoegt of een instandhoudingsdoelstelling voor een stikstofgevoelig habitattype of soort wijzigt.
5.3. Natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren op gronden buiten een Habitatrichtlijngebied komen in deze procedure op voor hun belang gevrijwaard te blijven van de gevolgen voor hun bedrijfsvoering door de onnodige bescherming van habitattypen en soorten als zij betogen dat het wijzigingsbesluit onnodig stikstofgevoelige habitattypen of soorten toevoegt of instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitattypen of soorten wijzigt. Omdat artikel 2.1, eerste, vierde en zevende lid van de Wnb, waarop zij zich met dat betoog beroepen, mede strekken ter bescherming van dat belang, staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit naar aanleiding van het beroep van natuurlijke personen en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren op gronden buiten een Habitatrichtlijngebied waaraan het wijzigingsbesluit een stikstofgevoelig habitattype of soort toevoegt of instandhoudingsdoelstelling voor een stikstofgevoelig habitattype of soort wijzigt. Dit geldt voor de onderdelen van het wijzigingsbesluit waarbij deze categorie van natuurlijke en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren belanghebbende zijn.
5.4. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat artikel 2.1, eerste, vierde en zevende lid, van de Wnb ook strekt tot bescherming van de belangen van de hiervoor onder 5.2 en 5.3 bedoelde natuurlijke personen en rechtspersonen het volgende. Een aanwijzingsbesluit, en daarmee ook dit wijzigingsbesluit, werkt door bij de verlening van een natuurvergunning en ook bij andere besluiten zoals het opleggen van passende maatregelen en de vaststelling van een beheerplan. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in procedures over dergelijke besluiten een aanwijzingsbesluit, en daarmee ook een wijzigingsbesluit, in beginsel niet meer aan de orde kan worden gesteld. En in de enkele gevallen waarin exceptieve toetsing van een aanwijzings- dan wel wijzigingsbesluit wel mogelijk is, wordt het relativiteitsvereiste niet anders toegepast dan bij een rechtstreeks beroep tegen het aanwijzingsbesluit. Het tegenwerpen van relativiteit zou dan betekenen dat de in 5.2 en 5.3 bedoelde natuurlijke personen en rechtspersonen op geen enkel moment rechtsbescherming wordt geboden tegen de inhoud van een aanwijzings- dan wel wijzigingsbesluit, terwijl dat besluit wel kan leiden tot een aantasting van hun rechtspositie. Zoals weergegeven in overweging 4.1 heeft de wetgever een dergelijke toepassing van het relativiteitsvereiste niet voor ogen gehad.
Belanghebbende natuurlijke personen die buiten een Habitatrichtlijngebied wonen
5.5. Een natuurlijk persoon die belanghebbende is bij een onderdeel van het wijzigingsbesluit omdat hij als bewoner of eigenaar van een woning de feitelijke gevolgen van het wijzigingsbesluit kan ondervinden, komt in de procedure op voor een goede kwaliteit van zijn woon- en leefklimaat. De bepalingen van de Wnb waarop hij zich beroept - de artikelen 2.1, eerste, vierde en zevende lid - strekken niet tot bescherming van dat belang.
Uit de rechtspraak over de toepassing van het relativiteitsvereiste bij een beroep op de schending van de bepalingen over de beoordeling van plannen en projecten (artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb) volgt echter dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb bedoelt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Voor het aannemen van verwevenheid zijn onder meer de afstand van de woning tot het Natura 2000-gebied en de inrichting van het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied van belang (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51).
De Afdeling is van oordeel dat deze benadering ook kan worden gevolgd voor de beoordeling van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit naar aanleiding van het beroep van een bewoner of eigenaar van een woning buiten een Habitatrichtlijngebied die belanghebbende is bij onderdelen van het wijzigingsbesluit. Daarbij komt het de Afdeling niet onlogisch voor dat bij omwonenden die belanghebbende zijn bij het wijzigingsbesluit in beginsel ook sprake zal zijn van verwevenheid tussen het belang van een goed woon- en leefklimaat en het natuurbeschermingsbelang.
Het hoger beroep van [appellant] en anderen
6. [appellant] en anderen zijn negen landbouwbedrijven die gevestigd zijn in de nabijheid van het Veerse Meer en ZLTO Zeeland. Op de zitting is vastgesteld dat [appellant] niet gemachtigd is om namens ZLTO Zeeland hoger beroep in te stellen. Het hoger beroep, voor zover dat mede namens ZLTO Zeeland is ingediend, is daarom niet-ontvankelijk.
7. [appellant] en anderen hebben bezwaar tegen het toevoegen van habitattype H1330B Schorren en zilte graslanden (binnendijks) aan het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren. Dat habitattype was volgens hen niet aanwezig op het moment dat de Manteling van Walcheren werd aangewezen als Habitatrichtlijngebied. Bovendien is door de vermelding in de instandhoudingsdoelstelling dat dit habitattype voorkomt langs het Veerse Meer onduidelijk of dit habitattype ook gaat gelden voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer. Dat vinden [appellant] en anderen bezwaarlijk omdat het Natura 2000-gebied Veerse Meer nu nog niet is aangewezen voor een stikstofgevoelig habitattype.
7.1. De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard. Uit de door de staatssecretaris overgelegde habitattypekaarten blijkt volgens de rechtbank dat het habitattype op de peildatum in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte in het Natura 2000-gebied voorkwam. De staatssecretaris was daarom verplicht tot het toevoegen van dit habitattype aan het aanwijzingsbesluit voor de Manteling van Walcheren. Verder overweegt de rechtbank dat de vermelding dat het habitattype langs het Veerse Meer voorkomt niet betekent dat het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer is gewijzigd. Dat Natura 2000-gebied is niet in het wijzigingsbesluit betrokken.
Het wijzigingsbesluit
8. Artikel 71 van Pro het wijzigingsbesluit luidt:
"In het besluit van 4 juli 2013 (PDN/2013-117; Stcrt. 2013, 19978) tot aanwijzing van Manteling van Walcheren als Natura 2000-gebied zijn in artikel 1, tweede lid, de volgende habitattypen toegevoegd:
H1330 Atlantische schorren (Glauco-Puccinellietalia maritimae)
[…]"
In de nota van toelichting die onderdeel is van het wijzigingsbesluit is aangegeven dat het gaat om het subtype H1330B Schorren en ziltegraslanden (binnendijks).
In het wijzigingsbesluit is de volgende instandhoudingsdoelstelling opgenomen voor dit habitattype:
"H1330 Schorren en zilte graslanden Doel Behoud oppervlakte en kwaliteit schorren en zilte graslanden, binnendijks (subtype B). Toelichting Het habitattype schorren en zilte graslanden, binnendijks (subtype B) komt met een beperkte oppervlakte en een goede kwaliteit voor in het noordoosten van het gebied (bij Fort Den Haak en langs het Veerse Meer)".
Was het habitattype aanwezig op het moment van aanwijzen?
9. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt kon stellen dat het habitattype H1330B ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig was in het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren. [appellant] en anderen leiden uit de ‘Natuurdoelanalyse 2023 Manteling van Walcheren’ af dat het habitattype ten tijde van de T0-meting niet in dat Natura 2000-gebied voorkwam. De T0-meting is gedaan in 2010. Het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in 2013. De volgende meting is gedaan in 2016. Omdat die meting van na de vaststelling van het aanwijzingsbesluit is zegt die niets over wat aanwezig was tijdens de vaststelling van het aanwijzingsbesluit.
9.1. De Afdeling overweegt het volgende. De staatssecretaris heeft toegelicht dat T0 de situatie ten tijde van het aanwijzingsbesluit (2013) weergeeft. Voor het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren is de T0-kaart in 2011 gemaakt. Die kaart was gebaseerd op veldgegevens uit 2010. Op de T0-kaart is het habitattype H1330B niet gekarteerd. De T1-kaart dateert van 2017 en is gebaseerd op veldgegevens uit 2014 en 2016. Op die kaart is het habitattype H1330B op twee locaties binnen de Manteling van Walcheren gekarteerd met een oppervlakte van 0,27 ha. In tabel 4 op bladzijde 11 van de Natuurdoelanalyse staat dat het habitattype H1330B tussen T0 en T1 met 0,27 ha is toegenomen. Daarbij is vermeld: "De toename tussen T0 en T1 is zeer waarschijnlijk een theoretische toename, geen daadwerkelijke toename in het veld".
9.2. De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in hun standpunt dat uit het vermelde bij tabel 4 moet worden afgeleid dat het habitattype H1330B ten tijde van het aanwijzingsbesluit niet aanwezig was. Zoals ook de staatssecretaris stelt kan uit een andere passage op bladzijde 11 van de Natuurdoelanalyse worden afgeleid dat met het vermelde bedoeld wordt dat het habitattype eerder aanwezig was maar ten onrechte niet is gekarteerd. Die passage luidt: "Het totaaloppervlak is tussen T0 en T1 met 0,27 hectare toegenomen (tabel 4). Uit eerdere karteringen is echter bekend dat op deze stukjes ook voorheen al zilte vegetaties groeien. Ook de indruk van de beheerder is dat het oppervlak zilte vegetatie niet is toegenomen. Het verschil tussen T0 en T1 betreft hier vooral een verschil tussen de twee karteringen en niet zozeer een daadwerkelijk verschil in het veld".
Dat uit de kartering van het habitattype in T1 kan worden afgeleid dat het habitattype ook in 2013 aanwezig was heeft de staatssecretaris verder gemotiveerd door erop te wijzen dat het onmogelijk is dat een oppervlakte van 0,27 ha aan zilte graslanden binnen een jaar (tussen 2013 en 2014) ontstaat. Ook het gegeven dat de Zilte rus, de meest kenmerkende soort voor de kwalificerende vegetaties voor dit habitattype, op de twee locaties in grote getalen is waargenomen in 1990, 2002, 2006, 2007, 2010 en de jaren daarna, is een aanwijzing dat het habitattype op de twee gekarteerde locaties aanwezig was. Die locaties liggen ter hoogte van waar vòòr de afsluiting van het Veerse Meer, dat het meer van een zout- in een zoetwater meer veranderde, de slikken van het Veerse Gat lagen. Dat verklaart, aldus de staatssecretaris, het zilte milieu dat ter plaatse nog in de bodem zit. Daarmee heeft de staatssecretaris het standpunt van [appellant] en anderen dat niet aannemelijk is dat natuurwaarden die afhankelijk zijn van een zilt milieu ter plaatse voorkomen omdat de locaties niet - meer - onder directe invloed van zout water staan, voldoende weerlegd.
De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat het habitattype H1330B ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig was in het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren.
Het betoog slaagt niet.
Zijn er gevolgen voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer?
10. [appellant] en anderen stellen dat de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype H1330B onduidelijk is omdat daarin staat dat het habitattype voorkomt langs het Veerse Meer. Zij vrezen dat die doelstelling in de toekomst zo wordt uitgelegd dat die ook geldt voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer, dat grenst aan het Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren. Die onduidelijkheid kan weggenomen worden door het weglaten van de vermelding van het Veerse Meer in de instandhoudingsdoelstelling.
10.1. Het Natura 2000-gebied Veerse Meer is op 14 maart 2011 aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer is geen onderdeel van het wijzigingsbesluit. Het wijzigingsbesluit wijzigt de natuurwaarden van en de instandhoudingsdoelen voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de vermelding in de instandhoudingsdoelstelling dat het habitattype H1330B voorkomt ‘langs het Veerse Meer’ niet onduidelijk of voor meerdere uitleg vatbaar is. De Natura 2000-gebieden Manteling van Walcheren en het Veerse Meer grenzen aan elkaar. De grens tussen beide gebieden loopt gelijk aan de waterlijn. Het habitattype komt voor op de oever van het Veerse Meer, die onderdeel is van het gebied Manteling van Walcheren. De vermelding dat het habitattype voorkomt ‘langs het Veerse Meer’ is opgenomen om de geografische locatie van het voorkomen binnen de Manteling van Walcheren aan te duiden. Omdat een instandhoudingsdoelstelling voor een habitattype alleen geldt voor het Natura 2000-gebied waarvoor deze is vastgesteld, kan uit de vermelding dat het habitattype voorkomt ‘langs het Veerse Meer’, niet worden afgeleid dat de doelstelling ook geldt voor het Natura 2000-gebied Veerse Meer.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens ZLTO Zeeland en is voor het overige ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep, voor zover ingediend namens ZLTO Zeeland niet ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
388
BIJLAGE
Habitatrichtlijn
Artikel 3
1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
[…]
2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en Pro met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
[…]
Artikel 4
1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurljike verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde Pro toezicht.
[…]
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
[…]
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
[…]
b.de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
[…]
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.