ECLI:NL:RBMNE:2026:137

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers:

UTR 25/2443 (verhoogde last onder dwangsom [eiseres 1] B.V.);
UTR 25/2444 (verhoogde last onder dwangsom [eiseres 2] B.V.);
UTR 25/2440 en UTR 25/2446 (invorderingsbesluiten [eiseres 1] B.V.);
UTR 25/2442 en UTR 25/2447 (invorderingsbesluiten [eiseres 2] B.V.)

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2026 in de zaken tussen

[eiseres 1] B.V. en [eiseres 2] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseressen

(gemachtigde: mr. F. Krol-Postma),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere, het college

(gemachtigde: M. Venema).

Waar gaat de zaak over?

1. Deze einduitspraak heeft betrekking op twee verhoogde lasten onder dwangsom en vier eerder opgelegde invorderingsbesluiten. Deze besluiten hebben betrekking op een door het college geconstateerde overtreding bij het tankstation aan [adres] in Almere. De op 14 maart 2025 opgelegde verhoogde lasten houden in dat eiseressen binnen twee weken de geconstateerde overtreding moeten beëindigen door de CNG-bufferopslag in overeenstemming te brengen met de regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: het Bal). Eiseressen vinden dat er geen sprake is van een overtreding. De CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen kan worden aangemerkt als gelijkwaardige maatregel in de zin van artikel 4.483 van het Bal.

Procesverloop

1.1.

Op 23 oktober 2024 heeft het college een last onder dwangsom aan eiseressen opgelegd in verband met overtreding van artikel 4.486 van het Bal. De dwangsom bedraagt € 3.750,- wanneer na het verstrijken van de begunstigingstermijn van acht weken de overtreding niet is beëindigd. Voor elke vier weken dat de overtreding voortduurt, verbeuren eiseressen een dwangsom van € 3.750,- met een maximum van € 7.000,-. Eiseressen hebben geen rechtsmiddelen tegen deze besluiten ingesteld.

1.2.

Het college heeft in twee invorderingsbesluiten van 18 februari 2025 een bedrag van € 3.750,- van beide eiseressen afzonderlijk gevorderd. Daarnaast heeft het college in twee invorderingsbesluiten van 18 maart 2025 een bedrag van € 3.250,- van eiseressen gevorderd, waarmee het maximum van beide lasten is bereikt.

1.3.

Op 14 maart 2025 heeft het college twee verhoogde lasten onder dwangsom aan eiseressen opgelegd in verband met dezelfde overtreding. Eiseressen moeten de overtreding beëindigen door de toegepaste buffer-/compressor behuizing (van de CNG-opslag) aan te passen zodat deze een brandwerendheid heeft van 60 minuten conform de NEN 6069. Eiseressen kunnen de overtreding ook beëindigen door in een straal van 10 meter om de buffer/compressor geen objecten neer te zetten. De dwangsom bedraagt € 11.250,- wanneer na het verstrijken van de begunstigingstermijn van twee weken de overtreding niet is beëindigd. Voor elke twee weken dat de overtreding voortduurt, verbeuren eiseressen een dwangsom van € 11.250,-, met een maximum van € 22.500,-. Eiseressen hebben hier bezwaar tegen gemaakt.

1.4.

Op 18 maart 2025 hebben eiseressen de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft deze verzoeken op 1 april 2025 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank met partijen afgesproken dat:

verzoeksters met instemming van het college rechtstreeks beroep zullen instellen;
de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) zal vragen om advies uit te brengen.

1.5.

Eiseressen hebben met instemming van het college op 8 april 2025 rechtstreeks beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Zij hebben op 11 april 2025 inhoudelijke beroepsgronden ingediend.

1.6.

De voorzieningenrechter heeft op 15 april 2025 uitspraak gedaan.^[1]De voorzieningenrechter heeft in haar uitspraak de twee verhoogde lasten onder dwangsom op basis van een belangenafweging geschorst tot 17 juli 2025. Deze voorziening is tevens gekoppeld aan het ingestelde rechtstreekse beroep door eiseressen.

1.7.

Op 12 juni 2025 heeft de STAB een advies uitgebracht. Vervolgens heeft er op
3 juli 2025 een onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De rechtbank heeft op 23 juli 2025 een tussenuitspraak gedaan^[2](de tussenuitspraak) waarin zij:

- eiseressen de opdracht heeft gegeven om binnen vier weken nadere informatie aan te leveren;^[3]

de STAB de opdracht heeft gegeven om een nader advies uit te brengen;
de verhoogde lasten onder dwangsom heeft geschorst tot de datum van de (eind)uitspraak van de rechtbank.

1.8.

Op 19 augustus 2025 hebben eiseressen een rapport “OG Clean Fuels opslag PGS 25 [adres] Almere, Modelberekeningen brandscenario’s” van Peutz van
1 augustus 2025 ingebracht. Op 1 september 2025 heeft Peutz schriftelijk vragen van de STAB beantwoord. Op 24 september 2025 heeft de STAB een conceptadvies naar partijen gestuurd. Eiseressen en het college hebben hier op 8 oktober 2025 op gereageerd. Het college heeft bij zijn reactie een brief van het Landelijk Expertiseteam Industriële Veiligheid van 6 oktober 2025 gevoegd.

1.9.

Op 17 oktober 2025 heeft de STAB een definitief advies uitgebracht.

1.10.

Op 5 november 2025 heeft het onderzoek op de zitting plaatsgevonden. Hieraan hebben deelgenomen: mw. [A] namens eiseres [eiseres 1] B.V, dhr. [B] namens eiseres [eiseres 2] B.V, de gemachtigde van eiseressen en
ir. [C] als (partij)deskundige namens Peutz. Namens het college zijn verschenen de gemachtigde, dhr. [D] , toezichthouder bij de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (Omgevingsdienst), dhr. [E] , specialist externe veiligheid bij de Omgevingsdienst en dhr. [F] , in dienst bij de brandweer. Verder is namens OG Clean Fuels verschenen mr. [G] , gemachtigde. Namens de STAB zijn ing. [H] en mr. [I] op de zitting verschenen. Het onderzoek is op de zitting gesloten.

Overwegingen

Tussenuitspraak

2. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.^[4]

Kern van het geschil

3. Zoals ook in de tussenuitspraak uiteen is gezet, is de kern van het geschil in deze zaak de vraag of er sprake is van een overtreding. Partijen verschillen van mening of de gerealiseerde CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen als een gelijkwaardige maatregel in de zin van het Bal kan worden aangemerkt. Voor de beantwoording van de vraag of de CNG-bufferopslag zoals deze is gerealiseerd, kan worden aangemerkt als gelijkwaardige maatregel, heeft de rechtbank de STAB als deskundige in deze zaak benoemd.

Toetsingskader

4. In deze zaak is de Omgevingswet met de bijbehorende regelgeving, waaronder het Bal, van toepassing.

4.1.

Het Bal bevat inhoudelijke regels over het tanken van CNG.^[5]In artikel 4.486 is bepaald dat met het oog op het waarborgen van de veiligheid bij het tanken van CNG een bufferopslag moet voldoen aan (de richtlijn) PGS 25. Uit de Omgevingsregeling volgt^[6]dat het hierbij gaat om de versie “PGS 25: Aardgasafleverinstallaties voor motorvoertuigen. Richtlijn voor de arbeidsveilige, milieuveilige en brandveilige toepassing van installaties voor het afleveren van aardgas aan motorvoertuigen”(versie 1.0, augustus 2021), hierna: PGS-richtlijn.

4.2.

Artikel 4.483 van het Bal bepaalt dat wanneer een gelijkwaardige maatregel betrekking heeft op maatregelen als bedoeld in artikel 4.486 van het Bal een toestemming als bedoeld in artikel 4.7 van de Omgevingswet^[7]niet is vereist, maar van tevoren moet worden gemeld.^[8]

4.3.

Paragraaf 5 van de PGS-richtlijn bevat voorschriften voor een bufferopslag van aardgas. Voorschrift 5.1.1 bepaalt:

De vloer en ondersteunende constructie van de bufferopslag moeten een brandwerendheid bezitten van 60 min volgens NEN 6069.En:

De brandwerendheid van eventuele toegepaste buffer-/compressorbehuizing moet 60 min zijn, bepaald volgens NEN 6069. Behalve in deuren, kozijnen en dakconstructies mogen geen brandbare metalen zijn verwerkt.

De advisering door de STAB

4.4.

De STAB heeft in haar advisering de werking van de CNG-bufferopslag feitelijk uiteengezet, wat voor de leesbaarheid van deze uitspraak en de begrijpelijkheid ervan hieronder eerst (verkort) wordt weergegeven.^[9]

Werking van de CNG-bufferopslag

4.5.

De CNG-bufferopslag en compressor bevinden zich in een zeecontainer van gegolfd koolstofstaal. De bufferopslag bestaat uit 18 stalen drukhouders (hierna: gasflessen) van elk 80 liter die in stalen rekken liggen. In deze gasflessen is het gecomprimeerde aardgas opgeslagen bij 250 tot maximaal 280 bar. De bufferopslag is voorzien van twee afblaasvoorzieningen voor het opgeslagen gecomprimeerde aardgas, die in het geval van een calamiteit, zoals een externe brand, in werking kunnen treden.

4.6.

De eerste afblaasvoorziening wordt geactiveerd op basis van druk in de gasflessen en beschermt tegen overdruk van het systeem. Op het moment dat de druk in de gasflessen hoger wordt dan 314 bar, dan wordt het gas uit de gasflessen afgeblazen naar de buitenlucht tot de werkdruk van 280 bar. Deze voorziening betreft een veiligheidsklep die werkt met een drukveer. In het geval de druk in de bufferopslag weer oploopt tot boven de 314 bar, opent de veiligheidsklep opnieuw en wordt een hoeveelheid gas afgeblazen tot de druk is gedaald tot 280 bar. Er is sprake van met tussenpozen, zogenoemd intermitterend afblazen van gas, waarbij niet al het gas in één keer wordt afgeblazen. Voor het afblazen van het gas naar de buitenlucht zijn op de bufferopslag (westzijde) twee blaasventielen aangebracht waaruit het gas vrijkomt. Deze bevinden zich ruim drie meter boven maaiveld.

4.7.

De tweede afblaasvoorziening wordt geactiveerd op basis van temperatuur in de bufferopslag. Op het moment dat de temperatuur in de container stijgt boven de 110 graden Celsius dan wordt het gas naar de buitenlucht afgeblazen. Deze voorziening werkt met een bimetaal. Bij een temperatuur van boven de 110 graden Celsius zal het bimetaal vervormen en de veiligheidsklep openen. Al het aanwezige gas zal op dat moment worden afgeblazen naar de buitenlucht. Er is bij deze afblaasvoorziening dus geen sprake van intermitterend afblazen van gas.

4.8.

De afblaasvoorzieningen werken onafhankelijk van elkaar. Volgens de STAB hebben deze voorzieningen een hoog niveau van betrouwbaarheid omdat voor het in werking stellen van de veiligheidsfunctie geen elektriciteit of elektronica nodig is.

Conclusies van de STAB over gelijkwaardigheid

4.9.

De STAB heeft in haar advies van 12 juni 2025 en ook op de zitting van
3 juli 2025 toegelicht dat het principe van de bufferopslag met afblaasvoorzieningen op basis van druk en temperatuur als een gelijkwaardige maatregel zou kunnen worden aangemerkt.

4.10.

Met het afblazen van het aardgas wordt volgens de STAB echter een nieuw risico geïntroduceerd. Dit risico bestaat er uit dat door een externe brand de temperatuur in de container in zeer korte tijd (4 minuten) zal stijgen naar boven de 110 graden Celsius waardoor de afblaasvoorziening (geregeld op basis van temperatuur) snel in werking treedt en de gehele gasinhoud van de opslag in zeer korte tijd afblaast. Het aardgas dat wordt afgeblazen, kan worden ontstoken als dit afblazen niet op een veilige plaats gebeurt. Het belang van het afblazen op een veilige plaats is in deze situatie groter, omdat de volledige inhoud van de bufferopslag zal worden afgeblazen. Het ontsteken van aardgas kan leiden tot een fakkelbrand wat een nieuw risico tot gevolg heeft voor de omgeving, wat niet is onderzocht. Aldus komt de STAB tot de conclusie dat de
CNG-bufferopslag in dit geval niet als een gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt.

4.11.

Naar aanleiding van de tussenuitspraak hebben eiseressen een rapport “OG Clean Fuels opslag PGS 25 [adres] Almere, Modelberekeningen brandscenario’s” van Peutz van 1 augustus 2025 ingebracht (hierna: het rapport van Peutz). In het rapport van Peutz is aan de hand van diverse modelberekeningen onderbouwd dat op basis van een meest kritisch scenario voor een externe brand, de afblaasvoorziening op basis van temperatuur niet in werking zal treden, omdat de temperatuur in de bufferopslag niet boven de 110 graden Celsius zal stijgen. Zoals ook op de zitting van 5 november 2025 is toegelicht, kan de STAB deze conclusie volgen. Echter, de STAB constateert dat de in het rapport van Peutz gehanteerde afstand tussen het dichtst nabij gelegen laadpunt voor elektrische auto’s en de CNG-bufferopslag niet overeenstemt met de feitelijke situatie op het terrein van het tankstation. Er kan namelijk op kortere afstand worden geladen dan waarvan in de berekeningen is uitgegaan. Dit maakt dat de STAB ook in het advies van 17 oktober 2025 bij haar conclusie blijft dat niet is uitgesloten dat bij een externe brand de temperatuur in de bufferopslag tot boven de 110 graden Celsius oploopt waardoor de gehele inhoud van het aardgas in de bufferopslag wordt afgeblazen. In dat geval blijft sprake van het introduceren van een nieuwe risicobron, waardoor de bufferopslag niet als een gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt.

4.12.

Daarnaast merkt de STAB op dat het intermitterend afblazen van het aardgas op basis van druk kan plaatsvinden voordat de bufferopslag een temperatuur van 110 graden Celsius bereikt. Alhoewel dit een veel kleinere hoeveelheid aardgas zal zijn, zijn de afblaasventielen binnen het berekende invloedsgebied van het vlamlichaam gelegen. Hierdoor kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat er bij het afblazen van het aardgas geen ontsteking zal plaatsvinden. Ook hiermee wordt er een nieuw risico geïntroduceerd, wat niet kan worden uitgesloten.

4.13.

In aanvulling op deze conclusies merkt de STAB op dat indien het in de feitelijke situatie fysiek onmogelijk wordt gemaakt om op kortere afstand dan 4,75 meter een auto te parkeren en de afblaasventielen van de bufferopslag worden verplaatst en verhoogd, er sprake is van een andere situatie. Door het verplaatsen en verhogen van de afblaasvoorzieningen tot 5,2 meter boven maaiveld wordt de kans op ontsteking van het af te blazen aardgas verwaarloosbaar klein zoals blijkt uit de door Peutz overgelegde berekeningen. Indien de bufferopslag op deze wijze wordt aangepast, wordt het risico van het (intermitterend) afblazen volgens de STAB gemitigeerd. Dit betekent dat in die situatie de bufferopslag met afblaasvoorzieningen als gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt.

Standpunten van partijen

4.14.

Het college heeft op de zitting uiteengezet dat het principe van de bufferopslag naar zijn mening nimmer kan worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel. De brandwerendheid van de bufferbehuizing is volgens de PGS-richtlijn bedoeld als een preventieve maatregel. Er is volgens het college geen
andere(gelijkwaardige) preventieve maatregel gerealiseerd in de CNG-bufferopslag. Het systeem van afblazen op basis van druk en temperatuur zijn volgens het college repressieve of mitigerende maatregelen om de gevolgen van een ongewenste situatie: het vrijkomen van het gas, te beperken. Met het systeem van afblaasvoorzieningen kan volgens het college dus nimmer een gelijkwaardig resultaat worden bereikt. Daarbij wijst het college er op dat het treffen van een afblaasvoorziening reeds is vereist op basis van voorschrift 7.3.2 van de PGS-richtlijn. Het ontbreken van een gelijkwaardige maatregel voor de brandwerendheid van de bufferopslag zal betekenen dat de temperatuur in de bufferopslag sneller (dan in 60 minuten) zal oplopen, waardoor de afblaasvoorzieningen eerder in werking zullen treden en waardoor sprake kan zijn van escalatie, voordat de brandweer ter plaatse is. Daarmee wordt een nieuw gevaar geïntroduceerd. Het college heeft in dit verband ook gewezen op de brief van Landelijk Expertisecentrum Industriële Veiligheid (LEC IV) van 6 oktober 2025 die het concept-verslag van de STAB heeft beoordeeld en het standpunt van het college deelt. Het college is het niet eens met de conclusies van de STAB in het definitieve verslag dat het risico door het afblazen van het aardgas aanpassing van de situering van de afblaasventielen gemitigeerd kan worden. Deze conclusies van de STAB zijn niet opnieuw aan het LEC IV voorgelegd.

4.15.

Eiseressen zijn het eens met de conclusie van de STAB dat het principe van de bufferopslag met afblaasvoorzieningen kan worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel. Peutz zet in de rapportages^[10]uiteen dat hoewel de bufferbehuizing niet 60 minuten brandwerend is, de wanden van de container een groot deel van de warmtestraling van de brand weren, waardoor de temperatuur relatief langzaam zal stijgen. Zoals de deskundige van Peutz ter zitting heeft uitgelegd, biedt de bufferopslag bestaande uit een container met enigszins warmtewerende wanden in combinatie met de beide afblaasvoorzieningen een gelijkwaardige oplossing voor de maatregelen die op grond van voorschrift 5.1.1 uit de PGS-richtlijn zijn voorgeschreven. De aanpassingen zoals voorgesteld door de STAB zijn naar mening van eiseressen niet nodig, omdat er geen sprake is van de introductie van een nieuw risico. Mocht de rechtbank dat anders zien, dan zijn zij bereid deze aanpassingen te doen.

5.
Beoordeling rechtbank

5.1.

De rechtbank zal aan de hand van wat partijen in reactie op het STAB-advies naar voren hebben gebracht, bezien of zij de STAB kan volgen in haar conclusies. Vervolgens zal zij de overige beroepsgronden van eiseressen tegen de besluiten bespreken.

5.2.

Zoals de rechtbank op de zitting heeft uitgelegd, is het vaste rechtspraak dat de bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van de STAB, nu zij als onafhankelijke deskundige door de rechtbank is benoemd. Dat is slechts anders als dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.^[11]Vertrekpunt voor de beoordeling van de rechtbank of er in dit geval sprake is van een gelijkwaardige maatregel, is dan ook de advisering door de STAB op dit punt.

Toetsingskader gelijkwaardigheid

5.3.

Partijen zijn het erover eens dat het treffen van een gelijkwaardige maatregel voor voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn is toegestaan. Dat volgt ook uit de systematiek van de PGS-richtlijn.^[12]Uit paragraaf 1.6 van de PGS-richtlijn volgt dat een andere dan de beschreven maatregel mogelijk is, mits deze alternatieve maatregel gelijkwaardig is. Bij de beoordeling geldt als criterium of er met het alternatief hetzelfde resultaat wordt bereikt. Het bedrijf moet de gelijkwaardigheid goed onderbouwd kunnen aantonen. Het bevoegd gezag heeft bij de toetsing een zekere beoordelingsvrijheid.^[13]

5.4.

Hoe inhoudelijk moet worden beoordeeld of sprake is van een gelijkwaardige maatregel, wordt in de PGS-richtlijn niet verder uitgewerkt. Voor de beoordeling van gelijkwaardigheid kan de handreiking “Beoordeling gelijkwaardigheid PGS-maatregelen” (hierna: handreiking gelijkwaardigheid) als hulpmiddel worden gebruikt. Ook al is deze handreiking opgesteld in het kader van de aankomende, nieuwe PGS-richtlijn, staat tussen partijen niet ter discussie dat de handreiking kan worden gebruikt als hulpmiddel bij de beantwoording van de vraag naar gelijkwaardigheid van een maatregel. Volgens deze handreiking is een gelijkwaardige maatregel een maatregel waarmee ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als de wetgever met de voorgeschreven maatregel heeft beoogd. Het gaat daarbij om het doel van de voorgeschreven maatregel. Het uitgangspunt is verder dat bij de toepassing van een gelijkwaardige maatregel het totale risico gelijk blijft of lager wordt. Er mogen geen nieuwe (onbeheerste) risico’s worden geïntroduceerd, tenzij deze afdoende worden gemitigeerd.

Gelijkwaardigheid: doel voorschrift 5.1.1

5.5.

Het opslaan van gecomprimeerd aardgas in gasflessen leidt tot specifieke risico’s voor de omgeving en hulpdiensten, met name in het geval blootstelling aan brand. Hierbij gaat het om het vrijkomen van het zeer licht ontvlambare aardgas dat onder hoge druk is opgeslagen in gasflessen en/of explosie van deze gasflessen.

5.6.

De STAB zet in de beoordeling van de gelijkwaardigheid voorop dat volgens de handreiking gelijkwaardigheid gekeken moet worden naar het doel van de in voorschrift 5.1.1 opgenomen maatregel(en). Beoordeeld moet worden of met de CNG-bufferopslag zoals deze is gerealiseerd, hetzelfde resultaat wordt bereikt, waarbij wordt betrokken of er nieuwe risico’s worden geïntroduceerd.

5.7.

Met voorschrift 5.1.1 uit de PGS-richtlijn wordt volgens de STAB beoogd dat in het scenario van een externe brand gedurende 60 minuten in ieder geval direct vlamcontact wordt voorkomen en de installatie en behuizing niet wordt blootgesteld aan een warmtestraling van meer dan 10 kW/m². Zo wordt door de brandwerendheid van de bufferbehuizing voorkomen dat de draagconstructie van de bufferopslag verzwakt. Met de brandwerendheid van de vloer/draagconstructie wordt voorkomen dat deze draagconstructie als gevolg van een externe brand faalt, waardoor de gasflessen loskomen en de appendages beschadigen, wat kan leiden tot het vrijkomen van het gas.

5.8.

Deze 60 minuten brandwerendheid kan niet voorkomen dat uiteindelijk een temperatuur ontstaat binnen de behuizing die kan leiden tot een te hoge druk in de gasflessen. Daarom moet volgens voorschrift 5.3.1 een afblaasvoorziening aanwezig zijn die wordt aangesproken bij een temperatuur boven de 400 graden Celsius. Binnen het beschermingsniveau van de PGS-richtlijn is dus al sprake van een verplichte afblaasvoorziening, maar op een kleinere schaal en met een ander doel, aldus de STAB. Voorschrift 7.3.2 schrijft verder voor dat afblazen op een veilige locatie moet plaatsvinden, omdat anders een fakkelbrand kan ontstaan, die op zichzelf een risico verhogend effect heeft.

Kan het principe van de bufferopslag als gelijkwaardige maatregel worden aangemerkt?

5.9.

De STAB heeft in haar advisering en op de zitting uitgelegd dat de brandwerendheid van de bufferbehuizing (en ook de dragende constructie) moet voorkomen dat de bufferopslag bezwijkt en de gasflessen met inhoud worden blootgesteld aan direct vlamcontact met alle gevolgen van dien. Partijen hebben niet naar voren gebracht dat het doel van voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn, zoals dat in het STAB-advies is verwoord, onjuist is. De rechtbank kan dit, mede gelet toelichting van de STAB op de zittingen, volgen.

5.10.

De gelijkwaardige maatregel die is beoordeeld, bestaat uit een combinatie van de container met een behuizing met enige thermische wering, en afblaasvoorzieningen op basis van druk en temperatuur. Het mechanisme van deze afblaasvoorzieningen verschilt volgens de STAB duidelijk met de afblaasvoorziening als bedoeld in voorschrift 5.3.1 van de PGS-richtlijn.

5.11.

De STAB heeft uitgelegd dat de afblaasvoorzieningen (op basis van temperatuur en druk) in combinatie met de thermische isolatie van de containerwand een (preventieve) maatregel is die op zichzelf beschouwd kan voorkomen dat de bufferopslag bezwijkt door thermische belasting of te hoge druk binnen de container en daarmee direct vlamcontact met de opgeslagen gasflessen en/of kritische installatie-onderdelen voorkomt. Daarmee wordt het doel van de maatregelen uit voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn volgens de STAB bereikt.

5.12.

Het college heeft verder naar voren gebracht dat door het eerder (intermitterend) afblazen van het gas op basis van druk volgens hem een nieuw (onbeheerst) risico wordt geïntroduceerd. De beoordeling hiervan is zeker relevant in het kader van de vraag naar de gelijkwaardigheid van de maatregel. Dit zou immers tot de conclusie kunnen leiden dat het resultaat van de maatregel niet gelijkwaardig is, omdat er een nieuw risico wordt geïntroduceerd en dus het totale risico niet gelijk blijft. Dit is echter geen omstandigheid om het principe van de bufferopslag al op voorhand af te wijzen en niet op de inhoud te beoordelen. Immers, de handreiking gelijkwaardigheid bepaalt dat ook de introductie van een nieuw risico de gelijkwaardigheid van de maatregel niet uitsluit, zo lang dit risico wordt gemitigeerd.

5.13.

Aldus volgt de rechtbank het uitgangspunt van de STAB dat de bufferopslag met afblaasvoorzieningen (op basis van temperatuur en druk) in combinatie met de thermische isolatie van de containerwand een maatregel is die op zichzelf beschouwd kan voorkomen dat de bufferopslag bezwijkt en daarmee direct vlamcontact met opgeslagen gasflessen en/of kritische installatie-onderdelen in de bufferopslag voorkomt. Met de combinatie van maatregelen in de bufferopslag kan het doel van de maatregelen uit voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn in beginsel worden bereikt. Op de vraag of door de werking van de bufferopslag, in het bijzonder het (eerder) afblazen van het aardgas, een nieuw risico wordt geïntroduceerd, zal de rechtbank vervolgens ingaan.

Introductie van een nieuw risico?

5.14.

Zoals hiervoor uiteen is gezet, blijft de STAB in haar advies van oktober 2025 bij haar conclusie dat de CNG-bufferopslag zoals deze nu is gerealiseerd, niet als een gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt. Echter, in aanvulling op deze conclusie merkt de STAB op dat indien eiseressen de feitelijke situatie rondom de bufferopslag aanpassen én de afblaasventielen verplaatsen en verhogen, zij de conclusies van het rapport van Peutz kan volgen dat het risico dat met het afblazen van het aardgas wordt geïntroduceerd, wordt gemitigeerd. In die situatie zou er volgens de STAB sprake zijn van een gelijkwaardige maatregel.

5.15.

Het college is het niet eens met de conclusie van de STAB dat na feitelijke aanpassingen aan en nabij de bufferopslag er sprake is van een gelijkwaardige maatregel. Volgens het college zal met het afblazen van het aardgas een nieuw risico worden geïntroduceerd. Ook na de door de STAB voorgestelde aanpassingen, staat volgens het college niet vast dat het risico gemitigeerd wordt. Hij heeft op de zitting een aantal technische uitgangspunten die de STAB heeft gehanteerd, bestreden.

5.16.

Eiseressen zijn van mening dat de CNG-bufferopslag ook in de huidige situatie kan worden aangemerkt als gelijkwaardige maatregel. Zij zijn echter bereid om de door de STAB voorgestelde aanpassingen aan en nabij de bufferopslag uit te voeren. Zij hebben voorafgaand aan de zitting desgevraagd op tekeningen inzichtelijk gemaakt hoe deze aanpassingen er feitelijk uit zouden zien. Deze overzichtstekeningen zijn als
bijlagen 1 en 2bij deze uitspraak gevoegd.

5.17.

Voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van de introductie van een nieuw risico en of dit risico voldoende wordt gemitigeerd zijn er een aantal (technische) uitgangspunten relevant. Nu beide partijen het niet eens zijn met de conclusies van de STAB op dit punt, zal de rechtbank de (technische) uitgangspunten waarover discussie bestaat, bespreken en bezien of in de argumenten van partijen aanleiding geven om het
STAB-advies niet aan haar oordeelsvorming ten grondslag te leggen.

Uitgangspunten STAB-advies

5.18.

Partijen zijn het met elkaar eens dat voor de beoordeling of er een nieuw risico wordt geïntroduceerd, moet worden uitgegaan van een realistisch scenario voor een externe brand. Partijen zijn het er ook over eens dat het meest kritische brandscenario bestaat uit drie tegelijk brandende elektrische SUV-auto’s op de drie meest nabij de bufferopslag gelegen opstelvakken voor elektrisch laden. Peutz heeft berekend dat de behuizing van de CNG-bufferopslag in dit scenario wordt blootgesteld aan een warmtestralingsbelasting die circa 13 kW/m² bedraagt. Ter zitting is vastgesteld dat deze warmtebelasting een goed uitgangspunt vormt om de gelijkwaardigheid van de maatregel te beoordelen en is daarmee niet langer in discussie tussen partijen.

5.19.

Uitgangspunten die wel ter discussie staan én relevant zijn voor de beoordeling of er een nieuw risico wordt geïntroduceerd, zijn (1) het temperatuurverloop in de bufferopslag (en daarmee samenhangend het moment dat de afblaasvoorzieningen in werking zullen treden), (2) de hoeveelheid aardgas die de bufferopslag in het geval van een externe brand zal afblazen en (3) of door het afblazen van het aardgas een risico op fakkelbrand kan ontstaan en zo ja, of dit risico gemitigeerd kan worden. Deze drie punten zal de rechtbank achtereenvolgens bezien.

Temperatuurstijging in de bufferopslag (1)

5.20.

Peutz heeft op basis van het meest kritische brandscenario berekend dat de temperatuur van de lucht in de CNG-bufferopslag oploopt tot bijna 95 graden Celsius. Door de afschermende werking van de stalen containerwand blijft de temperatuurstijging beperkt. Peutz heeft dit onderbouwd met gegevens uit rapporten van de Europese Commissie en het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV). Nu de afblaasvoorziening op basis van temperatuur niet eerder afblaast dan nadat een temperatuur van 110 graden Celsius wordt bereikt, zal deze afblaasvoorziening in principe niet in werking treden. De totale hoeveelheid aardgas in de bufferopslag zal dus niet in één keer worden afgeblazen.

5.21.

De STAB heeft in het nader rapport en op de zitting toegelicht dat zij op grond van de onderbouwde modelberekeningen van Peutz kan volgen dat de temperatuur in de bufferopslag niet verder dan tot 95 graden Celsius zal oplopen. Verder heeft de STAB op de zitting van 5 november 2025 uitgelegd dat de temperatuurberekeningen in het rapport van de US Coastguard, waar de STAB in het rapport van 12 juni 2025 naar refereert, ongeveer vergelijkbaar zijn met de berekeningen uit het NIPV-rapport. De STAB constateert echter in het rapport van oktober 2025 dat de feitelijke situatie rondom de bufferopslag afwijkt van de situatie waarmee Peutz heeft gerekend. Er kan namelijk op kortere afstand van de bufferopslag worden geparkeerd om te laden. Als gevolg daarvan is in de modelberekeningen van Peutz met een te lage warmtestraling op de bufferopslag gerekend, waardoor niet kan worden uitgesloten dat de temperatuur in de bufferopslag stijgt tot boven de 110 graden Celsius en de gehele inhoud van de bufferopslag tóch wordt afgeblazen. Het afblazen van de gehele inhoud kan paniek in de omgeving veroorzaken vanwege het zeer hoge geluidsniveau waarmee dit afblazen gepaard gaat.

5.22.

Het college heeft op de zitting betoogd dat een temperatuur van 95 graden Celsius te dicht bij een temperatuur van 110 graden Celsius ligt en dat de situatie anders is als de temperatuurstijging in de bufferopslag tot bijvoorbeeld 50 graden Celsius beperkt zou blijven. Verder levert het onderzoek van Peutz volgens het college te veel onzekerheden op. Hij twijfelt eraan of de temperatuur niet zodanig door warmtestraling zal stijgen dat het gas toch in zijn geheel zal worden afgeblazen. Volgens de brandweer zit er onzekerheid in het rekenkundige resultaat.

5.23.

De STAB heeft ter zitting uitgelegd zij het uitgangspunt van Peutz ten aanzien van de temperatuurstijging in de bufferopslag op meerdere wijzen gecontroleerd en gevalideerd heeft aan de hand van het rapport van de Europese Commissie, het NIPV-rapport en het rapport van de US Coast Guard. Bovendien geldt dat Peutz bij zijn berekeningen is uitgegaan van het meest pessimistische brandscenario waarbij drie auto’s met het grootste brandvermogen (SUV’s) tegelijk in brand staan. De kans dat dit scenario van gelijktijdige brand met alle drie dit type elektrische auto zich daadwerkelijk voor zal doen, wordt door de STAB zeer klein geacht. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten om het uitgangspunt van de STAB over de temperatuurstijging in de bufferopslag niet te volgen. De enkele stellingen van het college dat de berekende temperatuurstijging dichtbij de temperatuur van 110 graden Celsius ligt en er onzekerheden in rekenkundige resultaten zitten, is daarvoor onvoldoende.

5.24.

Dit betekent dat in het scenario van een externe brand de afblaasvoorziening op basis van temperatuur in principe niet in werking zal treden en niet de gehele hoeveelheid aardgas in één keer zal worden afgeblazen. In zoverre is er dus geen sprake van de introductie van een nieuwe risicobron. Wel heeft de STAB erop gewezen dat voor deze conclusie de feitelijke situatie rondom de bufferopslag in overeenstemming moet worden gebracht met het uitgangspunt uit de berekeningen van Peutz dat er niet op een kortere afstand dan 4,75 meter van de bufferopslag (op opstelvak A) kan worden geladen.

5.25.

Aan de hand van de afbeelding 3.3 uit het STAB-advies van oktober 2025 en de overzichtstekeningen is op de zitting met partijen geconstateerd dat het feitelijk mogelijk is om op een kortere afstand tussen opstelvak A en de bufferopslag te parkeren en te laden. De naar aanleiding van de tussenuitspraak geplaatste paaltjes voorkomen dit niet. De minimum afstand tot dit opstelvak bedraagt nu 2,5 meter. In de berekeningen voor zowel de temperatuurstijging in de bufferopslag (alsook de berekening van het invloedsgebied van het vlamlichaam) is gerekend met een afstand van 4,75 meter.

5.26.

De STAB heeft op de zitting onderschreven dat als eiseressen de parkeermogelijkheden aanpassen zoals aangegeven op de overzichtstekening, dit in overeenstemming is met de door Peutz uitgevoerde berekeningen. Op de overzichtstekening van eiseressen in bijlage 1 bij deze uitspraak is een afstand van 4,77 meter getekend tussen de bufferopslag en opstelvak A waar elektrische auto’s kunnen parkeren om te laden. De paaltjes tussen de opslag en opstelvak A zijn op een afstand van 4,27 van de bufferopslag getekend. Hiermee wordt een halve meter ruimte gelaten voor het openen van een autodeur van een auto in opstelvak A. Daarbij gaat de STAB ervan uit dat het de bedoeling is dat in de parkeervakken wordt geparkeerd en niet daarbuiten. De parkeervakken zijn ook maatgevend geweest voor de berekeningen van Peutz. De rechtbank kan dit volgen en geeft eiseressen ten overvloede in overweging mee om op de locatie duidelijk te maken dat in de buurt van de bufferopslag, anders dan de opstelvakken voor elektrisch laden, niet mag worden geparkeerd (bijvoorbeeld met een wit kruis op het wegdek).

Hoeveelheid af te blazen gas op basis van druk (2)

5.27.

Zoals de STAB uiteen heeft gezet, is voor de beoordeling of er een nieuw risico wordt geïntroduceerd relevant dat het intermitterend afblazen van het aardgas op basis van druk kan plaatsvinden voordat de bufferopslag een temperatuur van 110 graden Celsius bereikt. Peutz heeft uiteengezet dat bij een meest kritisch brandscenario de luchttemperatuur in de bufferopslag na circa 24 minuten een temperatuur van 95 °C bereikt. Het drukgeregeld ventiel zal een beperkte hoeveelheid gas afblazen (305 bar) om de druk in de cilinder te beheersen. Een verdere temperatuurstijging is niet aan de orde, dus de hoeveelheid afgeblazen gas blijft beperkt. Volgens Peutz zal na het bereiken van een druk van 305 bar binnen tien seconden circa 5 tot 10% van het aardgas worden afgeblazen.

5.28.

Volgens de STAB heeft Peutz deze conclusie onvoldoende onderbouwd. De STAB heeft daarom een eigen berekening uitgevoerd. Uit die berekening volgt dat een afname van de druk van 314 tot 280 bar, leidt tot een af te blazen gasvolume van circa 6%. Dit ligt binnen de bandbreedte van circa 5 tot 10% waar Peutz in zijn berekeningen van uitgaat, zodat dit het uitgangspunt kan zijn bij de beoordeling of er een nieuw risico wordt geïntroduceerd.

5.29.

Het college heeft naar voren gebracht dat het afblazen van 6% van de gashoeveelheid zich zal herhalen en vindt dat de STAB hier bij de beoordeling van de introductie van een nieuw risico onvoldoende rekening mee heeft gehouden. Desgevraagd door het college heeft de STAB op de zitting toegelicht dat 6% van de gashoeveelheid ongeveer 16 kilogram gas is. Volgens het college is dit een grote hoeveelheid gas die gevaar oplevert. Verder wordt namens het college opgemerkt dat als de temperatuur binnen de opslag oploopt, er binnen de omhulling een explosie zal plaatsvinden.

5.30.

De STAB heeft in haar advies inzichtelijk uitgelegd dat de temperatuur kan oplopen tot 95 °C en dat er bij die temperatuur intermitterend gas wordt afgeblazen op basis van de druk. De STAB heeft op de zitting toegelicht dat er elke keer als de druk tot 314 bar oploopt er 6% van de gashoeveelheid wordt afgeblazen tot de druk terug naar 280 bar gaat. De STAB heeft daar aan toegevoegd uit te gaan van het scenario dat dit afblazen van 6% van de gashoeveelheid maximaal twee keer zal gebeuren. De STAB heeft dit gerelateerd aan de situatie waarin drie auto’s na elkaar vlam vatten en er dus sprake is van een langere brandduur. In wat het college heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om de STAB op dit punt niet te kunnen volgen. Hij heeft niet aangegeven op welk punt de door de STAB uitgevoerde berekeningen niet zouden kloppen.

Risico op het ontstaan van een fakkelbrand? (3)

5.31.

De STAB heeft in haar advies van juni 2025 uiteengezet dat het aardgas dat wordt afgeblazen, kan worden ontstoken als dit niet op een veilige plaats gebeurt. Het ontstoken aardgas leidt dan tot een fakkelbrand wat een risico voor de omgeving kan vormen. Met een fakkelbrand gaat een hoge warmtestraling gepaard waardoor al bij een korte blootstellingsduur (enkele seconden) gevolgen kunnen optreden voor de omgeving (schade of brand) en bij personen (brandwonden). Ook in het geval van intermitterend afblazen van het aardgas moet dit nog steeds op een veilige plaats gebeuren. Wel is het mogelijke risico voor de omgeving kleiner dan bij het afblazen van het gehele volume van de bufferopslag.

5.32.

Peutz heeft naar aanleiding van deze constatering van de STAB in het rapport van augustus 2025 en in reactie op vragen van de STAB^[14]aanvullend naar het risico van een fakkelbrand bij intermitterend afblazen gekeken. Hierbij benadrukt Peutz dat het afgeblazen gas alleen kan worden ontstoken door direct vlamcontact en niet door straling. Peutz heeft op basis van het meest kritische brandscenario de maximale vlamhoogte berekend van de dichtstbijzijnde auto die in de brand staat. In het rapport wordt uitgegaan van een vlamhoogte van 5,2 meter, welke hoogte is onderbouwd met berekeningen. Omdat de brandende auto alleen op lage hoogte lucht aanzuigt, is er geen actieve kracht die ervoor zorgt dat het gas en de vlam dichter bij elkaar komen. Het is wel aannemelijk volgens Peutz dat de gaswolk in zowel verticale als horizontale richting expandeert. Maar de gaswolk zou dan maar liefst 7 meter moeten expanderen. De kans dat dit gebeurt en dat er dus direct vlamcontact optreedt, is zeer klein. Om deze kans uit te sluiten, zouden de afblaasventielen verhoogd kunnen worden naar 5,2 meter, maar dit wordt door Peutz niet noodzakelijk geacht.

5.33.

De STAB constateert dat ook op dit punt de feitelijke situatie afwijkt met de uitgangspunten uit de berekeningen van Peutz en dat dit relevant is voor de vraag of er een nieuw risico wordt geïntroduceerd. Het invloedsgebied van het vlamlichaam verschuift immers als er op kortere afstand elektrisch geladen kan worden. Door het verplaatsen en verhogen van de afblaasventielen wordt de kans op ontsteking van het af te blazen aardgas volgens de STAB verwaarloosbaar klein. In het geval dat zowel de feitelijke situatie nabij de bufferopslag alsook de locatie en hoogte van de afblaasventielen wordt aangepast, wordt het risico door het intermitterend afblazen op een fakkelbrand volgens de STAB gemitigeerd. De STAB heeft op de zitting verder bevestigd dat met het verplaatsen én verhogen van de afblaasventielen, zoals in de overzichtstekeningen is aangegeven, de afblaasventielen zich buiten het invloedgebied van de vlamlichamen vanuit de opstelvakken A en B zullen bevinden de kans nihil is dat de gashoeveelheid zal worden ontstoken.

5.34.

De rechtbank kan de STAB volgen in haar conclusies dat ook met intermitterend afblazen van gas nabij een externe brand een nieuw risico wordt geïntroduceerd. Slechts bij het (geheel) mitigeren van dit risico zal het totale risico niet toenemen en is er sprake van een gelijkwaardige maatregel. De rechtbank kan de conclusies van de STAB volgen dat bij het zodanig situeren van de afblaasventielen dat deze buiten het invloedsgebied van het vlamlichaam komen te liggen, dit risico geheel kan worden weggenomen. De rechtbank volgt daarmee eiseressen niet in hun standpunt dat deze aanpassingen van de afblaasventielen niet noodzakelijk zijn omdat deze voldoen aan voorschrift 7.3.2 van de PGS-richtlijn. Nog los van het feit of geheel voldaan wordt aan de inhoud van dit voorschrift, dient dit voorschrift een ander doel. Bovendien gaat het hier om de vraag of het risico van het afblazen van aardgas in het geval van een externe brand geheel wordt weggenomen. Slechts dan is immers sprake van een gelijkwaardige maatregel. De rechtbank kan voornoemde conclusies van de STAB dan ook volgen dat de bufferopslag in de huidige vorm niet kan worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel.

5.35.

Het college heeft ter zitting naar voren gebracht dat ook na aanpassing van de feitelijke situatie nabij de bufferopslag en het verplaatsen en verhogen van de afblaasventielen onvoldoende vast staat dat het risico van het afblazen van aardgas, het ontstaan van een fakkelbrand, zich niet zal verwezenlijken. Hij heeft er in dat kader op gewezen dat er op kortere afstand van de bufferopslag elektrisch kan worden geladen (opstelvak B) en ook dat de externe brand kan overslaan op het naast de bufferopslag gelegen transformatorhuisje. De gevolgen hiervan zijn volgens het college niet onderzocht. Om het gevaar hiervan aan te tonen, heeft het college op zitting een foto getoond van een brandend transformatorhuisje.

5.36.

De deskundige van Peutz heeft op de zitting toegelicht dat een brand op opstelvak A in een rechte lijn warmte aanstraalt op de bufferopslag, terwijl deze lijn schuin loopt vanaf opstelvak B, waardoor de warmte snel afneemt. De STAB heeft op de zitting toegelicht dat zij de deskundige van Peutz kan volgen in zijn toelichting dat de afstand van de bufferopslag tot opstelvak B niet maatgevend is, omdat de vuurlast als gevolg van een brand in dit opstelvak veel minder groot is dan van een brandende elektrische auto op opstelvak A. Dit heeft ermee te maken dat opstelvak A in de lengte ten opzichte van de afblaasvoorziening staat. Er wordt dus een groter oppervlakte van de bufferopslag aangestraald. De STAB heeft hier op de zitting aan toegevoegd dat deze conclusie is af te leiden uit een tekening in het NIPV-rapport.

5.37.

Ook een mogelijke (overslaande) brand van het transformatorhuisje is niet maatgevend. De deskundige van Peutz heeft uitgelegd dat in juni en augustus 2025 is gerapporteerd dat uit de door hen gehanteerde rekenmodellen volgt dat voor een transformatorbrand de thermische belasting zodanig is dat de temperatuur in de bufferopslag niet verder oploopt dan 50 graden Celsius. Op de zitting heeft Peutz toegelicht dat het invloedsgebied van het vlamlichaam aanmerkelijk kleiner is dan het invloedsgebied van een brandende elektrische auto. Dit komt omdat een transformatiehuisje een veel kleiner brandend vermogen heeft. De STAB heeft op de zitting toegelicht dat bovendien met een warmtebelasting als gevolg van een externe brand in het transformatiehuisje geen temperatuur of druk wordt bereikt waarin de afblaasvoorzieningen in werking zullen treden. Er wordt in die situatie niet afgeblazen op basis van druk of temperatuur.

5.38.

De rechtbank kan deze toelichting volgen. Nog los van het feit dat het college dit punt voor het eerst op de zitting naar voren brengt, is het zoals ook op zitting is uitgelegd, aan het college om te onderbouwen op welk punt de berekeningen van Peutz die zijn gecontroleerd en gevalideerd door de STAB, niet juist zouden zijn. Van het college mag verwacht worden dat na het uitbrengen van een STAB-advies, en meerdere zittingen in deze procedure, hij dit op een onderbouwde wijze naar voren had gebracht. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding in wat het college op de zitting naar voren heeft gebracht om de conclusies van de STAB op dit punt niet te volgen.

Tussenconclusie

5.39.

De rechtbank komt daarmee tot de conclusie dat in wat partijen naar voren hebben gebracht geen aanleiding bestaat om de uitgangspunten en conclusies van de STAB over de gelijkwaardigheid van de maatregel niet te volgen. Samengevat houdt dit in dat:

de CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen als principe kan voldoen aan het doel van de maatregelen in voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn;
met het intermitterend afblazen van het aardgas op basis van druk bij een externe brand mogelijk een nieuw risico op een fakkelbrand wordt geïntroduceerd. Niet is uitgesloten dat het afgeblazen aardgas in direct (vlam)contact komt met de externe brand;
dit risico volledig kan worden gemitigeerd door de feitelijke situatie rondom de CNG-bufferopslag en de plaats en hoogte van de afblaasventielen aan te passen conform bijlagen 1 en 2 bij deze uitspraak;
indien de CNG-bufferopslag hiermee in overeenstemming wordt gebracht, deze als een gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 4.486 van het Bal.

5.40.

Dit betekent dat de gerealiseerde CNG-bufferopslag in de huidige situatie niet als een gelijkwaardige maatregel kan worden aangemerkt en er dus sprake is van een overtreding, waartegen het college in beginsel handhavend moet optreden. De aanvullende constatering van de STAB betekent echter dat de overtreding op een andere manier dan het college in de lasten heeft voorgeschreven, kan worden beëindigd. Door de
CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen als principe af te wijzen, zijn de verhoogde lasten onder dwangsommen gebrekkig. Wat dit concreet voor consequenties heeft voor deze opgelegde lasten, wordt na het bespreken van de overige beroepsgronden toegelicht.

Zorgvuldigheid

6. Eiseressen voeren aan dat er geen sprake is geweest van een zorgvuldige besluitvorming, omdat het college niet met hen in gesprek heeft willen gaan en door middel van overleg tussen de deskundigen tot een oplossing heeft willen komen. In februari is door eiseressen aangekondigd dat een nader rapport door Peutz opgesteld zou worden, waarop het college niet wilde wachten en de verhoogde lasten onder dwangsom heeft opgelegd. Door een omissie bij eiseressen op kantoor zijn de initiële lasten niet op het juiste bureau terecht gekomen en hebben zij tegen de initiële lasten niet op tijd rechtsmiddelen kunnen aanwenden.

6.1.

De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat er sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Tijdens milieucontroles op 12 juni en 30 augustus 2024 heeft de Omgevingsdienst meerdere overtredingen geconstateerd. Reeds op 24 september 2024 is er een voornemen handhavend optreden verstuurd, dat op 23 oktober 2024 is gevolgd door het opleggen van de initiële lasten onder dwangsom. Anders dan eiseressen stellen, was reeds langere tijd duidelijk dat het college de bufferopslag met afblaasvoorzieningen in strijd achtte met het Bal en de PGS-richtlijn. Dat het college niet heeft willen wachten op een nader rapport van Peutz voor het opleggen van de verhoogde lasten onder dwangsommen, maakt de besluitvorming niet onzorgvuldig. Gelet op het feit dat het standpunt van het college langere tijd bekend had moeten zijn bij eiseressen én het mogelijk grote risico voor de externe veiligheid, is begrijpelijk dat het college de verhoogde lasten heeft opgelegd om ervoor te zorgen dat de overtreding werd beëindigd.

6.2.

Ook op de zittingen is meerdere keren aan de orde geweest dat het college volgens eiseressen vanaf het begin niet open heeft gestaan om de gelijkwaardigheid van de maatregel van de bufferopslag te onderzoeken. Het college heeft het principe van de bufferopslag met afblaasvoorzieningen op voorhand steeds afgewezen. Hoewel de rechtbank de frustratie van eiseressen begrijpt, te meer omdat op andere locaties met hetzelfde principe wordt gewerkt en wél door Omgevingsdiensten als gelijkwaardige maatregel wordt aangemerkt, maakt dit de besluitvorming van het college niet op voorhand onzorgvuldig. Elk bevoegd gezag heeft immers de verantwoordelijkheid om de gelijkwaardigheid van de maatregel zelf te beoordelen. Het college heeft het principe van de bufferopslag als gelijkwaardige maatregel afgewezen, omdat hij vindt dat dit principe niet in overeenstemming is met de uitgangspunten van de PGS-richtlijn. De rechtbank is, het advies van de STAB op dit punt volgend, tot een andere conclusie gekomen. Dit maakt echter niet dat er sprake is van onzorgvuldige besluitvorming omdat het college dit anders zag. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

Verhoogde lasten onder dwangsom

7. Door het college zijn er twee verhoogde lasten onder dwangsom opgelegd: aan [eiseres 2] B.V. en [eiseres 1] B.V. Aan beide ondernemingen is een dwangsom van € 11.250,- opgelegd als de geconstateerde overtreding niet wordt beëindigd, met een maximum te verbeuren dwangsombedrag van € 22.500,-. De begunstigingstermijn is twee weken.

Overtrederschap

7.1.

Eiseressen hebben op de zitting van 3 juli 2025 het standpunt ingenomen dat alleen de werkmaatschappij [werkmaatschappij] B.V. als overtreder kan worden aangemerkt, omdat dit de onderneming is die de overtreding kan beëindigen. Zowel [eiseres 2] B.V. als
[eiseres 1] B.V. hebben geen zeggenschap en kunnen de overtreding niet beëindigden zodat zij ten onrechte als overtreder zijn aangeschreven.

7.2.

Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067), houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend.

7.3.

Uit het handelsregister blijkt dat [eiseres 2] B.V. en [eiseres 1] B.V. beide algemeen directeur en bestuurder zijn van de onderneming [werkmaatschappij] B.V. Beide rechtspersonen zijn zelfstandig bevoegd. Enig aandeelhouder van [werkmaatschappij] B.V. is [eiseres 1] B.V. Uit de statuten van [werkmaatschappij] B.V. blijkt verder dat het bestuur belast is met het besturen van de vennootschap en de vennootschap vertegenwoordigt. Bij deze constructie en zonder nadere onderbouwing van eiseressen op dit punt waarom deze gedraging redelijkerwijs
nietaan beide rechtspersonen kan worden toegerekend, heeft het college deze rechtspersonen als overtreder kunnen aanmerken. De beroepsgrond faalt.

De hoogte van de dwangsom

7.4.

Eiseressen voeren aan dat de dwangsom niet in verhouding staat tot de overtreding. Zij hebben geen financieel voordeel bij de door het college gestelde overtreding. De dwangsom is onevenredig voor hen, reden waarom deze geen stand kan houden.

7.5.

Het college heeft bij de eerdere lasten onder dwangsom van 23 oktober 2024 een dwangsom van € 3.750,- opgelegd om de overtreding ongedaan te maken. Deze lasten onder dwangsom zijn onherroepelijk geworden. Omdat deze lasten zijn volgelopen en de overtreding niet ongedaan is gemaakt, heeft het college op 14 maart 2025 twee verhoogde lasten onder dwangsom van € 11.250,- opgelegd aan eiseressen.

7.6.

Het college komt bij het bepalen van de hoogte van de verhoogde lasten onder dwangsom een ruime mate van de beleidsvrijheid toe, die de rechtbank terughoudend toetst. Het college heeft de dwangsommen met een factor drie vermenigvuldigd omdat is gebleken dat de eerder opgelegde lasten onder dwangsom onvoldoende effect hebben gehad om de overtreding te beëindigen. Het college heeft de hoogte van deze verhoogde lasten gebaseerd op bijlage 11 van de “Standaard dwangsombedragen en begunstigingstermijnen” van de Regionale Uitvoering en Handhaving Strategie 2024-2027.” Dit kader is vastgesteld door het college en heeft als doel uniformiteit te bereiken en inzicht te geven met betrekking tot handhaving in de provincie Flevoland en de regio Gooi en Vechtstreek.

7.7.

Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van een dwangsom moet een zodanige financiële prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank stelt vast dat de door het college opgelegde dwangsom in overeenstemming is met de “Standaard dwangsombedragen en begunstigingstermijnen”. Duidelijk is verder dat het eiseressen veel geld zal kosten om de overtreding ongedaan te maken. Dat eiseressen geen financieel voordeel hebben bij het in stand houden van de overtreding, is niet een criterium waaraan moet worden getoetst. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De beroepsgrond slaagt niet.

De lengte van de begunstigingstermijn

7.8.

Eiseressen hebben aangevoerd dat de begunstigingstermijn van twee weken te kort is. Op de zitting hebben zij desgevraagd toegelicht dat dit ook geldt voor de door de STAB voorgestelde aanpassingen aan de afblaasventielen van de CNG-bufferopslag. Er is minimaal acht weken nodig om deze te verplaatsen en te verhogen.

7.9.

Volgens vaste rechtspraak geldt bij het bepalen van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding op te kunnen heffen. Nu de rechtbank van oordeel is dat de overtreding op een andere manier kan worden beëindigd dan door het college in de last is omschreven, zal zij ook zelf in een begunstigingstermijn voorzien. Dit zal hierna onder het kopje ‘conclusie en gevolgen’ worden besproken.

De invorderingsbesluiten

8. Eiseressen voeren aan dat het college niet heeft kunnen overgaan tot invordering van de dwangsommen omdat er geen sprake was van een overtreding.

8.1.

Het college heeft op 23 oktober 2024 een last onder dwangsom aan eiseressen opgelegd. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen ingesteld waardoor deze dwangsombesluiten onherroepelijk zijn geworden. Vervolgens heeft het college op 18 februari 2025 en
18 maart 2025 de verbeurde dwangsommen van eiseressen ingevorderd.

8.2.

De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat het college niet heeft kunnen overgaan tot invordering van de dwangsommen. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten sprake was van een overtreding. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Bij een invorderingsbesluit van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat uitgaat van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De omstandigheid dat de overtreding volgens eiseressen op een andere manier dan in de lasten staat omschreven kon worden beëindigd, levert naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot de invorderingsbesluiten. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

Conclusie en gevolgen

8.3.

De rechtbank komt hiermee tot de conclusie dat de beroepen ingesteld tegen de verhoogde lasten onder dwangsom (UTR 25/2443 en UTR 25/2444) gegrond zijn. De overtreding van artikel 4.486 van het Bal in combinatie gelezen met voorschrift 5.1.1 van de PGS-richtlijn kan op een andere manier dan in de last is geformuleerd, worden beëindigd. Naast het aanpassen van de bufferbehuizing of ervoor te zorgen dat er binnen een straal van 10 meter geen objecten worden geplaatst, kan de overtreding ook worden beëindigd door de directe omgeving van de bufferopslag en de afblaasventielen op de bufferopslag in overeenstemming te brengen met de overzichtstekeningen die als bijlagen 1 en 2 bij deze uitspraak zijn gevoegd. Om definitief het geschil te beslechten, zal de rechtbank de last in deze besluiten aanvullen, waarbij zij de last opnieuw zal formuleren en ook de begunstigingstermijn zal aanpassen naar acht weken. Ter zitting is besproken hoeveel tijd er nodig is om de aanpassingen aan de afblaasventielen te realiseren. Eiseressen hebben daarbij aangegeven dat een termijn van acht weken haalbaar moet zijn. Hoewel eiseressen hebben aangevoerd dat onvoorziene omstandigheden ervoor kunnen zorgen dat het langer dan acht weken kan duren, duurt de overtreding al langere tijd voort en bestaat er voor eiseressen de mogelijkheid om de overtreding per direct te beëindigen door de toevoer van gas af te sluiten en de installatie gecontroleerd te ontluchten. De gewijzigde last onder dwangsom is opgenomen in het dictum van deze uitspraak, waarbij de wijzigingen zijn onderstreept.

8.4.

Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht dat in deze zaken is betaald (€ 385,-) vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten.

8.5.

De proceskosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend, waarbij het uitgangspunt is gehanteerd dat de beroepen worden aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. Nu de bezwaarfase is overgeslagen door het instellen van rechtstreeks beroep, heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift (1 punt) ingediend, een nadere reactie ingediend naar aanleiding van de tussenuitspraak (0,5 punt), tweemaal een schriftelijke zienswijze ingediend na de STAB-verslagen (samen 1 punt) en deelgenomen aan de zittingen in juli en november 2025 (samen 2 punten). De proceskostenvergoeding bedraagt daarmee in totaal (4,5 x € 934,-) = € 4.203,-.

8.6.

De beroepen tegen de vier invorderingsbesluiten (UTR 25/2440, UTR 25/2446, UTR 25/2442 en UTR 25/2447) verklaart de rechtbank ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat in die beroepen dan ook geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen tegen de invorderingsbesluiten (UTR 25/2440, UTR 25/2446, UTR 25/2442 en UTR 25/2447) ongegrond;

- verklaart de beroepen tegen de verhoogde lasten onder dwangsom (UTR 25/2443 en UTR 25/2444) gegrond;

- vernietigt en herroept uitsluitend de lasten van deze besluiten;

- bepaalt dat de lasten van deze besluiten als volgt komen te luiden: “U dient de overtreding van artikel 4.486 van het Bal in combinatie met PGS 25:2021 voorschrift 5.1.1 te beëindigen door de toegepaste buffer-/compressor behuizing aan te passen zodat deze een brandwerendheid heeft van 60 minuten, conform de NEN 6069. U kunt de overtreding ook beëindigen en beëindigd houden door in een straal van 10 meter om de buffer/compressor geen objecten neer te zetten
of de directe omgeving van de CNG-bufferopslag en de afblaasventielen van de CNG-bufferopslag in overeenstemming te brengen met de overzichtstekeningen, gevoegd als bijlagen 1 en 2 bij deze uitspraak.

Het betreft een dwangsom van € 11.250,- wanneer na het verstrijken van de begunstigingstermijn de overtreding niet is beëindigd.
De begunstigingstermijn bedraagt acht weken na verzenddatum van de uitspraak. Voor elke twee weken dat de overtreding voortduurt, verbeurt u weer een dwangsom van € 11.250,-. Het maximum te verbeuren dwangsombedrag is € 25.000,-.

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van deze besluiten;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseressen moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 4.203,- aan proceskosten aan eiseressen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Bouwman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke uitspraak over gelijkwaardigheid CNG-bufferopslag en dwangsommen