Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/3135
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B.J. den Hartog),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, het college
(gemachtigde: mr. O. Cetin)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom in verband met overtredingen van brandveiligheidsvoorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in het pand van de kinderopvang [eiseres] (hierna: de kinderopvang) aan de [adres] in [plaats] . Eiseres vindt dat het college ten onrechte is overgegaan tot handhaving en invordering van de verbeurde dwangsom. Zij vindt dat geen sprake is van overtredingen. Zij stelt dat de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bbl niet op haar van toepassing zijn. Zij vindt dat de handhaving in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Zij komt ook op tegen de invordering van de verbeurde dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is van overtredingen van brandveiligheidsvoorschriften uit het Bbl. Dit blijkt ook uit het inspectierapport van de brandweer. Het college mocht ook overgaan tot handhaving. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Er zijn ook geen andere redenen om af te zien van handhaving. Omdat uit het inspectierapport van de toezichthouder blijkt dat de overtredingen niet waren verholpen is een dwangsom van € 10.000,-- verbeurd. Er zijn geen bijzondere redenen om af te zien van invordering van de verbeurde dwangsom. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Voorgeschiedenis
2. Op 1 maart 2018 is een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een gebouw (gedeeltelijk) in kinderopvang en brandveilig gebruik voor de kinderopvang. De Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek heeft op 1 maart 2018 positief geadviseerd over de aanvraag. In dit advies is bepaald dat de eisen inzake brandveilig gebruik uit hoofdstuk 1 tot en met 7 van het Bouwbesluit 2012 gelden voor zover niet anders is bepaald in de vergunning.
2.1.
Eiseres is een eenmanszaak van mevrouw [A] . Zij is vanaf 9 augustus 2019 als houdster geregistreerd in het Landelijk Register Kinderopvang. Zij heeft de kinderopvang en de bijbehorende vergunningen in 2019 overgenomen van de vorige eigenaar.
Brandveiligheidscontroles in 2021
2.2.
Op 14 januari 2021 heeft een brandveiligheidscontrole plaatsgevonden bij de kinderopvang. Bij die controle bleek dat niet was voldaan aan een aantal brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit. Op 2 maart 2021 heeft het college een handhavingswaarschuwing afgegeven en eiseres een termijn van vier weken gegeven om de overtredingen ongedaan te maken. Bij een hercontrole op 12 juli 2021 is vastgesteld dat de overtredingen zijn beëindigd, met uitzondering van de melding brandveilig gebruik. In het inspectierapport is opgenomen dat de melding brandveilig gebruik nog gedaan moet worden.
Brandveiligheidscontroles in 2024
2.3.
Op 5 februari 2024 heeft een toezichtmoment plaatsgevonden door de brandweer. Daarbij werden tekortkomingen geconstateerd. In de brief van de brandweer van 18 maart 2024 zijn de tekortkomingen opgenomen die moeten worden hersteld en is een hercontrole aangekondigd op 8 mei 2024.
2.4.
Bij de hercontrole op 8 mei 2024 werd duidelijk dat eiseres een eerdere brief van 18 maart 2024 van de brandweer over tekortkomingen met betrekking tot de brandveiligheidseisen niet had ontvangen en dat zij daarom geen gelegenheid had gehad om de geconstateerde tekortkomingen te herstellen. In de brief van 14 mei 2024 is daarom een nieuwe hercontrole aangekondigd op 9 juli 2024.
2.5.
Daarnaast heeft het college op 14 juni 2024 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres gestuurd. Het college heeft eiseres in deze brief geïnformeerd dat als de geconstateerde tekortkomingen bij de hercontrole op 9 juli 2024 niet zijn opgeheven, handhavend zal worden opgetreden.
2.6.
Op 9 juli 2024 heeft de hercontrole plaatsgevonden. Daarbij heeft de brandweer vastgesteld dat sprake is van overtredingen, omdat de tekortkomingen niet zijn hersteld.
Last onder dwangsom
2.7.
Het college heeft met het besluit van 24 juli 2024 een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres vanwege overtreding van brandveiligheidsvoorschriften uit het Bbl. Met de last onder dwangsom wordt eiseres gelast om de overtredingen van brandveiligheidsvoorschriften ten aanzien van brandscheidingen, zelfsluitende deuren, de melding brandveilig gebruik en het plaatsen van bedden in de verblijfruimte, te beëindigen en beëindigd te houden.
2.8.
Daarbij is aan eiseres een begunstigstermijn van twee maanden verleend. Bij niet, niet tijdig of niet volledig voldoen aan de last verbeurt eiseres een dwangsom van € 10.000,- per constatering, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 50.000,--.
Bezwaar
2.9.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 4 april 2025 is het college bij het besluit gebleven (bestreden besluit 1).
2.10.
In de beslissing op bezwaar is een aanvullende motivering gegeven wat betreft de melding brandveilig gebruik en het niet weer plaatsen van bedden in de verblijfsruimte . Ook is een aanvullende motivering gegeven wat betreft de hoogte van de dwangsom. Het derde punt van de last onder dwangsom is door het college gewijzigd omdat daarin ten onrechte werd verwezen naar een gebruiksmelding van 22 juni 2022, die eiseres niet heeft gedaan.
2.11.
In het bestreden besluit 1 wordt eiseres gelast om:
de brandscheidingen binnen het kinderdagverblijf aan te passen of te herstellen en in stand te houden, zodat deze geheel blijvend voldoen aan de wettelijke eis met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van 30 minuten, zoals gesteld in artikel 4.60, eerste lid, van het Bbl;
de deur(en) blijvend aan te passen zodat deze zelfsluitend zijn, zoals voorgeschreven in artikel 3.123, eerste lid, van het Bbl;
gegevens en bescheiden te verstrekken middels een melding brandveilig gebruik met betrekking tot de gerealiseerde en nog uit te voeren wijzigingen in uw kinderdagverblijf voor zover deze afwijken van de tekening bij de vergunning brandveilig gebruik van 1 maart 2018 met kenmerk [kenmerk] , zoals bedoeld in artikel 6.8 en 6.9 van het Bbl. Ook kunt u het pand dan wel de doorgevoerde wijzigingen terugbrengen of wijzigen naar de situatie conform de tekeningen en gegevens behorende bij de vergunning brandveilig gebruik van 1 maart 2018 met kenmerk [kenmerk] .
geen extra bedden te plaatsen in verblijfsruimten in afwijking van de gegevens in de gebruiksmelding.
2.12.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1.
Invordering verbeurde dwangsom
2.13.
Op 11 december 2024 heeft een controle plaatsgevonden door de toezichthouder omgevingsrecht. Daarbij is vastgesteld dat de overtredingen nog niet zijn verholpen. Op 19 december 2024 is een kennisgeving van de verbeurde dwangsom verstuurd.
2.14.
Op 23 april 2025 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen omdat de dwangsom is verbeurd (bestreden besluit 2). Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op de invorderingsbeschikking, voor zover eiseres deze beschikking betwist.
2.15.
De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, en de toezichthouder van de brandweer Lelystad, [B] .
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college terecht is overgaan tot handhaving en of er redenen waren om af te zien van handhaving. De rechtbank beoordeelt ook of het college terecht is overgegaan tot invordering omdat de last is overtreden en de dwangsom dus is verbeurd. Daarbij beoordeelt de rechtbank of er bijzondere omstandigheden zijn die aan invordering van de dwangsom in de weg staan.
Toetsingskader
4. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreding verstaan een gedraging die in strijd is met een wettelijk voorschrift. De overtreder is degene die deze overtreding pleegt of medepleegt. Daarbij geldt dat het college moet vaststellen en onderbouwen dat sprake is van een overtreding. Uitgangspunt is dat wanneer sprake is van een overtreding, het college bevoegd en in beginsel ook verplicht is om handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het college van handhavend optreden afzien.
4.1.
Aan de last onder dwangsom in deze procedure zijn overtredingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) ten grondslag gelegd. Het Bbl geldt vanaf 1 januari 2024. Het Bbl bevat in hoofdstuk 3 regels voor bestaande bouw, in hoofdstuk 4 regels voor nieuwbouw, en in hoofdstuk 6 regels over het gebruik van gebouwen.
4.2.
Artikel 6.9 van het Bbl bevat regels over de gebruiksmelding brandveilig gebruik. Op grond van dit artikel moeten gewijzigde gegevens en bescheiden worden verstrekt als door het veranderen van een bouwwerk een afwijking ontstaat van een eerdere gebruiksmelding
4.3.
Artikel 4.60 van het Bbl bevat regels over weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO). Dit artikel bepaalt dat de volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een beschermd subbrandcompartiment naar een andere ruimte in het brandcompartiment ten minste 30 minuten is. Op grond van artikel 4.56 van het Bbl moet aan deze bepaling worden voldaan bij gebouwen met een bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied. Op grond van artikel 5.4. (verbouw) zijn de regels van hoofdstuk 4 van toepassing op het verbouwen van een bouwwerk.
4.4.
Artikel 3.123 van het Bbl bevat regels voor zelfsluitende constructieonderdelen, zoals deuren. Dit artikel bepaalt dat een beweegbaar constructieonderdeel in een inwendige scheidingsconstructie waarvoor een eis aan de weerstand tegen branddoorslag, weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag of weerstand tegen rookdoorgang geldt, zelfsluitend is.
Zijn de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bbl van toepassing?
5. Eiseres voert aan dat het Bbl, en daarmee de brandveiligheidsvoorschriften die het college ten grondslag heeft gelegd aan de last onder dwangsom, niet op haar van toepassing zijn. Zij wijst erop dat in de verleende omgevingsvergunning brandveilig gebruik wordt verwezen naar het Bouwbesluit 2012.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat het Bbl van toepassing is op eiseres. Per 1 januari 2024 is het omgevingsrecht veranderd. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is per 1 januari 2024 vervallen en vanaf 1 januari 2024 geldt de Omgevingswet. Ook het Bouwbesluit 2012 is per 1 januari 2024 vervallen. Vanaf 1 januari 2024 geldt het Bbl als vervanging van het Bouwbesluit 2012. In de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) is voorzien in overgangsrecht, waarbij in bepaalde situatie het oude recht nog van toepassing is. Het overgangsrecht speelt in deze procedure echter geen rol. In tegenstelling tot hetgeen eiseres op de zitting heeft betoogd, is artikel 4.3 van de Iow niet van toepassing. Er is immers geen sprake van een handhavingsaanvraag die is ingediend voor 1 januari 2024. De rechtbank ziet niet in waarom het nieuwe recht niet op eiseres van toepassing zouden zijn.
5.2.
De rechtbank overweegt dat tijdens de zitting aan de orde is gesteld of artikel 4.60 van het Bbl in de situatie van eiseres ook van toepassing is. De bepalingen in hoofdstuk 4 van het Bbl gaan namelijk over nieuwbouw, terwijl de kinderopvang is gevestigd in een oud pand. De rechtbank oordeelt dat ook artikel 4.60 van het Bbl van toepassing is. In artikel 5.4, eerste lid, van het Bbl is bepaald, voor zover hier van belang, dat op het verbouwen van een bouwwerk de regels van hoofdstuk 4 van toepassing zijn, waarbij wordt uitgegaan van het in artikel 5.5 bedoelde rechtens verkregen niveau. Ook artikel 4.60 van het Bbl is dus op eiseres van toepassing.
5.3.
De rechtbank oordeelt dat de brandveiligheidsvoorschriften van het Bbl die het college aan de last onder dwangsom ten grondslag legt, gelden voor eiseres. Dit betekent dat het gaat om wettelijke bepalingen waar eiseres zich aan moet houden. De rechtbank zal hierna beoordelen of eiseres die bepalingen heeft overtreden.
Is sprake van schending van het motiveringsbeginsel?
6. Eiseres voert aan dat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat in de last onder dwangsom (het primaire besluit van 24 juli 2024) wordt verwezen naar een gebruiksmelding van 22 juni 2022 die nooit is gedaan. De rechtbank overweegt dat de onterechte verwijzing in de beslissing op bewaar door het college is gewijzigd naar de tekening bij de vergunning brandveilig gebruik van 1 maart 2018. Daarmee is de onjuiste verwijzing in de last onder dwangsom (het primaire besluit) hersteld in de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit 1). Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is sprake van overtreding van brandveiligheidsvoorschriften?
7. De rechtbank stelt voorop dat het college moet vaststellen en onderbouwen dat er sprake is van overtredingen. Er kan op twee manieren aan brandveiligheidsvoorschriften worden voldaan, namelijk door te voldoen aan de normen uit de bepalingen zelf of door op een andere wijze een gelijkwaardig beschermingsniveau te garanderen. [1]
Last 3: Is sprake van overtreding van artikel 6.9 van het Bbl (gebruiksmelding)?
7.1.
Eiseres voert aan dat zij op grond van informatie van het Omgevingsloket de conclusie mocht trekken dat zij geen gebruiksmelding hoeft te doen. Verder voert zij aan dat zij gebruiksmeldingen heeft gedaan, maar dat deze worden afgewezen.
7.2.
Het standpunt van eiseres dat uit de resultaten van de vergunningcheck van het Omgevingsloket online blijkt dat zij geen gebruiksmelding hoeft te doen, volgt de rechtbank niet. Die conclusie kan uit het op de zitting overhandigde stuk niet getrokken worden. In het stuk staat immers:
”Uit uw antwoorden blijkt dat u moet voldoen aan de volgende verplichtingen: (…) Bouwwerk brandveilig gebruiken: Meldingplichtig”.Eiseres kon daarom niet de conclusie trekken dat zij geen gebruiksmelding hoeft te doen.
”Uit uw antwoorden blijkt dat u moet voldoen aan de volgende verplichtingen: (…) Bouwwerk brandveilig gebruiken: Meldingplichtig”.Eiseres kon daarom niet de conclusie trekken dat zij geen gebruiksmelding hoeft te doen.
7.3.
In artikel 6.9 van het Bbl is bepaald dat gewijzigde gegevens en bescheiden moeten worden verstrekt als door het veranderen van een bouwwerk een afwijking ontstaan van een eerdere gebruiksmelding. Dit betekent dat als de feitelijke situatie niet (meer) overeen komt met de vergunde tekening, dat eiseres verplicht is om een nieuwe gebruiksmelding te doen. De rechtbank stelt vast dat bij deze beoordeling als uitgangspunt geldt de tekening die als laatste is goedgekeurd bij de omgevingsvergunning. Dat is de tekening van 10 juli 2018. Een afbeelding van de betreffende tekening is hieronder ingevoegd.
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat uit de bevindingen in het inspectierapport van
9 juli 2024 en uit hetgeen daarover op de zitting is besproken blijkt dat de feitelijke situatie niet overeenkomt met de situatie op de tekening van 10 juli 2018. Uit de foto’s bij het inspectierapport van 9 juli 2024 blijkt dat er twee verblijfruimtes zijn die niet op deze tekening staan en dat een slaapkamer is gerealiseerd op een andere plek. Op de zitting heeft eiseres toegelicht hoe de feitelijke situatie nu is. Ook daaruit concludeert de rechtbank dat de feitelijke situatie niet overeenkomt met de tekening. Dit betekent dat eiseres op grond artikel 6.9 van het Bbl verplicht is om een nieuwe gebruiksmelding te doen.
7.5.
Eiseres heeft op de zitting uitgelegd dat de situatie op het moment dat zij de onderneming heeft overgenomen al niet meer overeenstemde met de tekening. Wat daar ook van zij, dat maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De verplichting om op grond van artikel 6.9 van het Bbl een nieuwe gebruiksmelding te doen als de feitelijke situatie niet overeenstemt met de eerdere gebruiksmelding, rust op eiseres. Dit geldt te meer nu eiseres in de handhavingswaarschuwing uit 2021 erop is gewezen dat zij een nieuwe gebruiksmelding moest doen. Nu uit het dossier blijkt dat zij geen nieuwe gebruiksmelding heeft gedaan, is sprake van een overtreding van deze bepaling. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.6.
Eiseres voert nog aan dat zij een nieuwe gebruiksmelding heeft gedaan, maar dat die niet wordt geaccepteerd. Volgens eiseres heeft de architect nieuwe tekeningen ingediend, die niet worden geaccepteerd. Het college heeft op de zitting gesteld dat tot op dat moment geen nieuwe gebruiksmelding van eiseres is ontvangen. De rechtbank ziet in de stukken die in deze procedure zijn overgelegd geen tekeningen waaruit blijkt dat zij, of de architect, de nieuwe gebruiksmelding heeft gedaan. Ook heeft zij niets ingebracht waaruit blijkt dat de melding wel is gedaan, maar dat deze is geweigerd. De rechtbank kan daarom ook niet vaststellen of de overtreding inmiddels is opgeheven. De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat eiseres tot het eindigen van de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom die liep tot en met 11 oktober 2024, géén nieuwe gebruiksmelding heeft gedaan. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Last 2: Is sprake van overtreding van artikel 3.123 Bbl (zelfsluitende deuren)?
7.4.
Eiseres voert aan dat geen sprake is van overtreding van artikel 3.123 Bbl. Zij voert aan dat het ventilatierooster in de deur van de slaapkamer verplicht is op grond van de Wet Kinderopvang.
7.5.
Omdat het ventilatierooster in de deur naar de slaapkamer van belang is voor de beoordeling of sprake is van overtreding van artikel 4.60 van het Bbl, komt dit in overweging 7.8 aan de orde.
7.6.
De rechtbank overweegt dat artikel 3.123 van het Bbl bepaalt dat deuren in een inwendige scheidingsconstructie waarvoor een eis aan de weerstand tegen branddoorslag, weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) of weerstand tegen rookdoorgang geldt, zelfsluitend moeten zijn. Nu eiseres geen nieuwe gebruiksmelding met tekeningen van de feitelijke situatie heeft gedaan, kan de rechtbank slechts uitgaan van de vergunde tekening. Uit het inspectierapport van 9 juli 2024 en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat niet alle deuren zelfsluitend zijn. De rechtbank is van oordeel dat het college met de constateringen van de brandweer tijdens de controle van 9 juli 2024 aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding van artikel 3.123 van het Bbl. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Last 1: Is sprake van overtreding van artikel 4.60 Bbl (brandwerende materialen)?
7.7.
Eiseres voert aan dat de slaapruimte voldoet aan de eisen. Er is gebruikgemaakt van brandwerende Fermacell-platen. Zij voert aan dat zij het ventilatierooster in de deur naar de slaapruimte niet mag verwijderen vanwege vereisten van de Wet Kinderopvang.
7.8.
De rechtbank is van oordeel dat het college met het inspectierapport van 9 juli 2024 en de daarin opgenomen foto’s heeft onderbouwd dat de constructie niet voldoet aan de eisen van 4.60 van het Bbl. De rechtbank wijst erop dat in de toelichting in het verweerschrift in bezwaar nader is uitgelegd waarom deze constructie, ondanks het gebruik van brandwerende platen, niet voldoet. Bij de controle is gebleken dat de platen niet volledig op elkaar aansluiten en dat sprake is van openingen en kieren. De ruimte is dus niet volledig brandwerend afgesloten en daarom in strijd met artikel 4.60 van het Bbl. De rechtbank overweegt dat uit het advies van de bezwaarcommissie ook blijkt dat is meegewogen dat het op grond van de Wet Kinderopvang een verplichting is om in een kinderdagverblijf te voorzien in adequate ventilatie van de slaapruimte. Dit mag echter niet ten koste gaan van de brandveiligheid. Dit betekent dat de ventilatie van de slaapruimte op een andere wijze moet worden gerealiseerd, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de vereiste brandwerendheid. Het college heeft terecht geconcludeerd dat de constructie niet voldoet aan de vereisten van brandwerendheid. Er is daarom sprake van overtreding van artikel 4.60 van het Bbl. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Last 4: Overtreding extra geplaatste bedden beëindigd houden
7.9.
De last onder dwangsom gelast eiseres om geen extra bedden in de verblijfsruimte te plaatsen. Als eiseres dat wel doet is dat een overtreding op grond van artikel 3.115 jo. 3.116 van het Bbl. Eiseres heeft ook geen beroepsgronden gericht tegen dit onderdeel van de last. Dit betekent dat de rechtbank deze last niet hoeft te beoordelen.
Tussenconclusie
7.10.
De rechtbank concludeert dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen van de opgelegde lasten 1, 2 en 3 en deze conclusie deugdelijk heeft onderbouwd met het inspectierapport van 9 juli 2024. Er is dus sprake van overtredingen.
Is er reden om af te zien van handhaving?
8. De rechtbank stelt voorop dat als uitgangspunt geldt wanneer sprake is van een overtreding, een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. [2] De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is handhavend optreden alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is handhaving in strijd met het vertrouwensbeginsel?
8.1.
Eiseres voert aan dat zij diverse brandweercontroles heeft gehad en dat zij er daarom op mocht vertrouwen dat de situatie rechtmatig was. Zij wijst er in het bijzonder op dat bij een controle in maart 2025 geen tekortkomingen zijn geconstateerd.
8.2.
Het college wijst erop dat toezichthouders de afgelopen jaren overtredingen hebben geconstateerd. Wat de controle in maart 2025 betreft, vindt het college dat aan deze controle geen vertrouwen kan worden ontleend omdat daarbij niet is gecontroleerd of deze overtreding waren verholpen.
8.3.
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. [3] De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Daarvoor is het volgende van belang. Eiseres heeft geen bewijsstukken ingebracht van de gestelde jaarlijkse brandweercontroles. Haar standpunt dat zij kan vertrouwen op de brandweercontroles is daarom onvoldoende onderbouwd. Bovendien blijkt uit het dossier dat eiseres in 2021 een waarschuwing heeft gekregen en naar aanleiding daarvan een aantal (andere) overtredingen heeft verholpen. Het standpunt van eiseres dat al die jaren alles in orde is geweest, kan de rechtbank ook daarom niet volgen. Daarbij betrekt de rechtbank in het bijzonder dat bij de controle na de waarschuwing is geconstateerd dat eiseres nog geen nieuwe gebruiksmelding had gedaan en dat eiseres erop is gewezen dat zij die melding nog moest doen.
8.5.
De rechtbank oordeelt dat eiseres ook geen gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen aan de brandweercontrole op 11 maart 2025. De begunstigingstermijn om aan de last onder dwangsom te voldoen liep tot en met 11 oktober 2024. Deze brandweercontrole dateert van na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Daarom kan die niet van belang zijn voor de vraag of eiseres erop kon vertrouwen dat geen handhaving zou volgen, omdat de handhaving op dat moment al was ingezet. De rechtbank oordeelt verder dat de brandweercontrole op 11 maart 2025 ook geen uitlating is waaruit gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat de overtredingen op dat moment zouden zijn verholpen. Deze door eiseres ingenomen stelling wordt niet ondersteund door wat er in de brief van de brandweer van 13 mei 2025 staat. In de brief staat weliswaar dat uit de inspectie blijkt dat de locatie in algemene zin voldoet aan de minimale wettelijke voorschriften, maar ook:
“De inspectie betreft een steekproefsgewijze momentopname. De uitgevoerde inspectie is een momentopname en baseert zich op een steekproefsgewijze controle van de genoemde punten uit de bijlage. (…) Wij willen u er nadrukkelijk op wijzen dat onopgemerkte tekortkomingen niet als vanzelf zijn goedgekeurd. U bent uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor de veiligheid en dient ook zorg te dragen voor het correct toepassen van de regelgeving.”De rechtbank is van oordeel dat eiseres aan deze uitlatingen geen vertrouwen kan ontlenen dat de geconstateerde overtredingen zijn verholpen, omdat niet blijkt dat bij die controle specifiek is gecontroleerd op de overtredingen in de opgelegde last onder dwangsom van 4 april 2025 (bestreden besluit 1).
“De inspectie betreft een steekproefsgewijze momentopname. De uitgevoerde inspectie is een momentopname en baseert zich op een steekproefsgewijze controle van de genoemde punten uit de bijlage. (…) Wij willen u er nadrukkelijk op wijzen dat onopgemerkte tekortkomingen niet als vanzelf zijn goedgekeurd. U bent uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor de veiligheid en dient ook zorg te dragen voor het correct toepassen van de regelgeving.”De rechtbank is van oordeel dat eiseres aan deze uitlatingen geen vertrouwen kan ontlenen dat de geconstateerde overtredingen zijn verholpen, omdat niet blijkt dat bij die controle specifiek is gecontroleerd op de overtredingen in de opgelegde last onder dwangsom van 4 april 2025 (bestreden besluit 1).
8.6.
Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Wel acht de rechtbank het ongelukkig dat op 11 maart 2025 de steekproefsgewijze controle heeft plaatsgevonden, in plaats van een controle op geconstateerde overtredingen. Dit maakt het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van een uitlating waaraan vertrouwen kon worden ontleend echter niet anders.
Is handhaving in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
9. Eiseres voert aan dat herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd en dat handhaving daarom onevenredig is. Zij voert aan dat de brandveiligheid al die tijd in orde is geweest en dat het college geen actie heeft ondernomen, maar dat nu ineens sprake is van een probleem. Zij vindt dat het college een te zwaar middel heeft ingezet door een last onder dwangsom op te leggen, omdat uit de brief van de brandweer van 13 mei 2025 blijkt dat geen sprake is van acuut gevaar.
9.1.
Het college voert aan dat de evenredigheid van de handhaving is beoordeeld bij de belangenafweging. Het college vindt dat eiseres voorafgaand aan de last onder dwangsom ruimschoots gelegenheid heeft gekregen om de overtredingen te herstellen. De veiligheidsrisico’s bij het gebruik van een pand dat niet voldoet aan brandveiligheidsvoorschriften, waaronder de veiligheid van kinderen, heeft het college zwaarder gewogen dat het persoonlijk belang van eiseres. Er zijn volgens het college geen bijzondere omstandigheden die maken dat niet tot handhaving kon worden overgegaan.
9.2.
De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond in de eerste plaats zo, dat eiseres stelt dat de overtredingen inmiddels zouden zijn beëindigd. De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond. Uit de controle van 9 juli 2025 blijkt dat de geconstateerde gebreken/tekortkomingen nog niet zijn verholpen en daarmee de overtredingen nog niet zijn beëindigd.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat enkel tijdsverloop geen argument is om af te zien van handhaving. De stelling van eiseres dat er jarenlang niets aan de hand zou zijn geweest vindt geen steun in de stukken, nu daaruit blijkt dat in 2021 een handhavingswaarschuwing is gegeven. Dat in de tussentijd steeds positieve brandweercontroles zouden hebben plaatsgevonden, heeft eiseres niet nader onderbouwd. Wat daar ook van zij, dit neemt niet weg dat het college bevoegd en in beginsel verplicht is om te handhaven als sprake is van een overtreding.
9.4.
De rechtbank oordeelt dat het opleggen van een last onder dwangsom niet een te zwaar middel is. De last onder dwangsom is een herstelsanctie en is erop gericht een overtreding te beëindigen. De rechtbank oordeelt dat het college het belang van brandveiligheid en in het bijzonder de veiligheid van kinderen zwaarder mag wegen dat het persoonlijk belang van eiseres. De rechtbank benadrukt dat het gaat om de veiligheid van kinderen die aan de zorg van eiseres zijn toevertrouwd. Ouders en verzorgers die hun kinderen bij eiseres achterlaten, moeten erop kunnen vertrouwen dat zij aan de geldende brandveiligheidseisen voldoet. Als eigenaar van de kinderopvang draagt eiseres de verantwoordelijk voor de veiligheid van de kinderen, alsook de op de kinderopvang werkzame verzorgenden. De rechtbank merkt op dat het grote belang van brandveiligheid in deze procedure bij eiseres op de achtergrond lijkt te zijn geraakt. Dat zij op de zitting heeft aangegeven dat de veiligheid van kinderen vooropstaat, is hetzelfde belang dat het college wil beschermen door oplegging van de last onder dwangsom. De financiële prikkel of dreiging die van een last onder dwangsom uitgaat is dus juist bedoeld om datzelfde belang te dienen.
9.5.
De rechtbank is van oordeel dat handhaving niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de dwangsom onevenredig hoog?
10. Eiseres voert aan dat handhaving onevenredig is vanwege de hoogte van de dwangsom, die niet in verhouding staat tot haar maandelijkse omzet van € 16.000,--.
10.1.
Het college vindt dat het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, namelijk een financiële prikkel om de overtredingen te beëindigen. De dwangsom dient hoger te zijn dat het geschatte financiële voordeel bij het laten voortduren van de overtredingen. Het college wijst erop dat andere locaties van kinderopvang ook moeten voldoen aan deze wet- en regelgeving en daarin moeten investeren.
10.2.
De rechtbank stelt voorop dat het opleggen van een last onder dwangsom als doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig hoog is. De dwangsom staat in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. De rechtbank weegt mee dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de financiële omstandigheden van eiseres in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. [4] Niet is gebleken waarom in dit geval een uitzondering op dit beginsel op zijn plaats zou zijn. De stelling van eiseres dat de dwangsom niet in verhouding staat tot haar maandelijkse omzet maakt niet dat de dwangsom onevenredig is. Daargelaten dat eiseres haar stelling niet met stukken heeft onderbouwd blijkt hieruit ook niet dat zij niet in staat zou zijn de dwangsom te betalen.. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De invorderingsbeschikking: is de dwangsom verbeurd?
11. Eiseres is het niet eens met de beslissing tot invordering van de bij de controle op 11 december 2024 verbeurde dwangsom van € 10.000,--.
11.1.
Volgens vaste rechtspraak dient aan een invorderingsbeschikking een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. [5]
11.2.
Aan de invorderingsbeschikking ligt het inspectierapport van 11 december 2024 ten grondslag. Bij die inspectie heeft de toezichthouder geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. De rechtbank is van oordeel dat uit deze rapportage en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat de brandscheidingen binnen de kinderopvang niet zodanig zijn aangepast dat zij voldoen aan de wettelijk eisen met betrekking tot de WBDBO. Uit de rapportage blijkt duidelijk dat boven het systeemplafond de ruimtes niet zijn gescheiden, zodat de scheidingsconstructie niet volledig brandwerend is en derhalve niet voldoet aan de WBDBO-eis. Ook blijkt uit het inspectierapport dat de deuren in inwendige brandscheidingen niet zelfsluitend zijn. Niet alle deuren zijn voorzien van een deurdranger. De deuren die van een deurdranger zijn voorzien, zijn niet in voldoende mate afsluitend. Daarmee is de rechtbank van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding van artikel 4.60 van het Bbl en artikel 3.123 van het Bbl niet zijn verholpen. Ook blijkt uit de rapportage dat geen nieuwe gebruiksmelding is gedaan. De overtreding van artikel 6.9 van het Bbl is daarom ook niet verholpen.
11.3.
Eiseres heeft op 11 december 2024 dus nog niet voldaan aan de lasten 1, 2 en 3 en daarom is een dwangsom van € 10.000,-- verbeurd.
Zijn er bijzondere omstandigheden die aan invordering in de weg staan?
12. De rechtbank stelt voorop dat als een dwangsom is verbeurd en betaald moet worden, een bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling gehouden is om in beginsel te besluiten om de verbeurde dwangsom in te vorderen. [6] De dwangsom is van rechtswege verbeurd als de last is overtreden. [7] Volgens de Afdeling moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. [8] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling kan het bestuursorgaan slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering afzien. Dit betekent dat het bestuursorgaan moet beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden. Het voorgaande betekent dat het college moet uitgaan van de zogeheten ‘beginselplicht tot invordering’. Er dient te worden ingevorderd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn waardoor er toch moet worden afgezien van invordering.
12.1.
De rechtbank ziet in wat eiseres hierover heeft aangevoerd geen omstandigheden die dusdanig uitzonderlijk zijn dat van invordering moet worden afgezien. Zoals uit rechtspraak van de Afdeling volgt, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. [9] De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last om dit aannemelijk te maken. In dat geval dient eiseres daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in haar financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben. Eiseres heeft daartoe echter niets aangevoerd. De rechtbank oordeelt dat er geen reden is om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij de invordering geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Op de zitting is verder gebleken dat een betalingsregeling is afgesproken van € 500,-- per maand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verzoek schadevergoeding
13. Eiseres verzoekt om vergoeding van door haar geleden schade, bestaande uit de kosten van herstelwerkzaamheden van in totaal € 7.213,81.
13.1.
Op grond van artikel 8:88, aanhef en onder a, van de Awb, is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van de schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
13.2.
Het verzoek steunt op het standpunt dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Nu de rechtbank tot het oordeel komt dat het bestreden besluit niet onrechtmatig is, bestaat er op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb ook geen recht op schadevergoeding. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding daarom af.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank oordeelt dat sprake is van overtredingen van de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bbl en dat het college dus een last onder dwangsom mocht opleggen. Er waren geen redenen om van handhaving af te zien. Omdat de overtredingen nog niet waren verholpen is op 11 december 2024 een dwangsom verbeurd. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank wijst ook het verzoek om schadevergoeding af.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Coenen, rechter, in aanwezigheid van M.H.G.P. Tober, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.