Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/4927
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] V.O.F., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: C. Blokland),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(de minister), verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
1. Eiseres exploiteert een veehandels- en landbouwbedrijf. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij eiseres een onderzoek verricht om te beoordelen of eiseres zich over de jaren 2020 en 2021 aan de wet- en regelgeving van het mestbeleid heeft gehouden. De NVWA heeft de bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 13 december 2021.
2. Vervolgens heeft de minister met het besluit van 4 maart 2024 een boete van € 23.617,- aan eiseres opgelegd, omdat zij in het jaar 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden met 3.731 kilogram. Met het besluit van 18 juni 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met [eiseres] en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Het toetsingskader en de bewijslastverdeling
5. In artikel 7 van Pro de Meststoffenwet (Msw) staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kg stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen. [1]
6. Een landbouwer/veehouder zoals eiseres mag dus alleen mest gebruiken als zij geen van de in artikel 8 bedoelde Pro van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Eiseres moet zelf feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet legt eiseres verder de verplichting op om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Eiseres kan ook met ander bewijs aannemelijk maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden, maar dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat eiseres zelf aannemelijk moet maken dat zij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. [2]
Beroepsgronden van eiseres
7. Eiseres voert aan dat de vermeende overschrijding van de gebruiksnormen over het jaar 2020 is ontstaan, doordat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (de RVO) de beginvoorraad mest 2020 met te hoge gehaltes stikstof en fosfaat heeft gewaardeerd. Dat vindt eiseres niet terecht omdat zij de gehaltes in de eindvoorraad mest 2019 heeft opgegeven met de best beschikbare gegevens, zoals die op dat moment ook bekend waren bij de RVO. De twee vrachten van 22 en 24 mei 2019 heeft eiseres daarin niet verwerkt, omdat de RVO pas in april 2020 de wijzigingsverzoeken van 9 augustus 2019 over die twee vrachten heeft verwerkt. Ook heeft de RVO de analyseverslagen van die vrachten niet aan eiseres toegezonden, zodat het haar niet kan worden verweten dat ze deze twee vrachten niet heeft meegenomen in haar opgave. Verder wijst eiseres erop dat die twee vrachten een afwijkende samenstelling hadden, omdat dit waarschijnlijk overjarige mest is geweest. Overjarige mest heeft doorgaans hogere gehaltes dan de mest die de rest van het jaar is afgevoerd en is dus niet representatief. Daarom heeft eiseres de eindvoorraad vaste mest 2019 gewaardeerd met de gemiddelde gehaltes van de afgevoerde vaste mest 2019, namelijk 6,24 kg stikstof en 2,94 kg fosfaat. Eiseres vindt het tot slot kwalijk dat verschrijvingen in het NVWA-rapport en een lang tijdsverloop tussen dit rapport en het voornemen tot het opleggen van een boete zonder gevolg blijven.
Standpunt van de minister
8. De minister stelt zich op het standpunt dat in 2019 meerdere vrachten met mestcode 10 zijn afgevoerd vanaf het bedrijf en dat eiseres dan ook had moeten rekenen met het gewogen gemiddelde van de gehalten fosfaat en stikstof in alle afgevoerde vrachten. De vrachten zijn afgevoerd voorafgaand aan de opmeting van de voorraad per 31 december 2019 en ook de analysewaarden daarvan waren volgens de minister bekend bij eiseres of hadden bij haar bekend moeten zijn. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat de gehalten van de vrachten in het NVWA-rapport onjuist zijn bepaald. Over de wijzigingsverzoeken van twee vrachten merkt de minister op dat eiseres op 9 augustus 2019 zelf op de vervoersbewijzen heeft getekend voor de afvoer van die twee vrachten en van die bewijzen ook afschriften heeft ontvangen van de vervoerder. Eiseres wist dus, of had moeten weten, dat deze twee vrachten meetelden voor de voorraad van 2019. Verder is de minister niet gebleken dat de gehalten in de twee vrachten onjuist zouden zijn bepaald en eiseres heeft ook geen verzoek gedaan tot heranalyse van die gehalten. Tot slot merkt de minister op dat er al een matiging is doorgevoerd op het boetebedrag in verband met de lange doorlooptijd tussen de dagtekeningdatum van het NVWA-rapport en de datum van de boetebeschikking. Dit is conform het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (hierna het Boetebeleid).
9. De rechtbank oordeelt dat wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de bevindingen in het NVWA-rapport van 13 december 2021. Zoals onder het toetsingskader is weergegeven, rust op eiseres de verplichting om zelf voor een deugdelijke administratie te zorgen. Uit de ondertekening van de oorspronkelijke vervoersbewijzen en het feit dat eiseres de wijzigingsverzoeken van 9 augustus 2019 mede-ondertekend heeft, blijkt dat zij wist dat op 22 mei en 24 mei 2019 twee vrachten mest zijn afgevoerd van haar bedrijf, zodat zij deze vrachten dus tijdig had kunnen verwerken in haar eigen administratie. Dat zij dit niet heeft gedaan en er kennelijk op heeft vertrouwd dat deze (gewijzigde) gegevens tijdig verwerkt zouden worden in mijnrvo.nl blijft voor haar rekening.
10. Naar het oordeel van de rechtbank is de minister ook terecht uitgegaan van de gemiddelde gehalten over 2019, nu eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het uitgaan van deze gemiddelden niet representatief is. Uit artikel 94 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat het stikstof- en het fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest worden bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. [3] Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid. In dit geval heeft de minister gerekend met het gemiddelde van daadwerkelijk gemeten gehalten in daadwerkelijk afgevoerde vrachten. Dat dit niet de best beschikbare gegevens zijn omdat deze niet representatief zijn, volgt de rechtbank niet. Weliswaar heeft eiseres aangevoerd dat bij de twee vrachten in mei 2019 overjarige mest is afgevoerd met een zeer afwijkend gehalte, maar zij heeft deze stelling niet onderbouwd met concrete en controleerbare gegevens. De enkele foto die eiseres heeft overgelegd voor de hoorzitting in bezwaar is daarvoor in ieder geval onvoldoende, omdat deze geen concrete informatie levert over de vrachten van 22 en 24 mei 2019. Eiseres heeft ook niet verzocht om een heranalyse van de bij de afvoer genomen monsters. Voor zover eiseres hierover tijdens de zitting heeft verklaard dat zij van deze twee vrachten geen analyseverslagen heeft ontvangen, heeft de minister terecht opgemerkt dat ook hiervoor geldt dat eiseres zelf in de gaten moet houden of zij de resultaten van de bemonstering ontvangt. Dat bij die twee vrachten sprake is geweest van zulke specifieke omstandigheden dat de minister niet van de gemiddelden over het hele jaar 2019 kon uitgaan, heeft eiseres dus niet aannemelijk gemaakt. Bovendien had eiseres tijdig maatregelen kunnen nemen om de mestbalans weer op orde te krijgen.
11. Wat eiseres aanvoert over de verschrijvingen in het NVWA-rapport en het tijdsverloop tussen dit rapport en het voornemen een boete op te leggen, brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat de minister de boete had moeten matigen. De hoogte van de opgelegde boete is vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 van Pro de Meststoffenwet, in samenhang met artikel 57 van Pro de Meststoffenwet. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan alleen een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. [4] Binnen dit kader wordt beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan de hand van met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. [5] De rechtbank ziet in deze zaak geen feiten of omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat de boete niet passend is. Dat deze boete ingrijpend is voor eiseres is duidelijk, maar dit ontslaat haar niet van haar verplichting om de regelgeving na te leven. De verschrijving in het NVWA-rapport is, zoals eiseres zelf al aangeeft, slordig maar leidt niet tot de conclusie dat de boete lager had moeten uitvallen. Het tijdsverloop heeft de minister al verdisconteerd in de boete. [6]
Redelijke termijn
12. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak twee jaar bedraagt en begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 6 december 2023, de datum waarop de minister het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete heeft uitgebracht, zodat de redelijke termijn op 6 december 2025 is verstreken. De rechtbank doet vandaag uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn met ongeveer vijf maanden is overschreden.
13. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de minister de bestuurlijke boete al heeft gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de bestuurlijke boete (dan wel het voornemen daartoe). Volgens vaste rechtspraak van het CBb is een al toegepaste matiging van de bestuurlijke boete vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het boetebesluit van invloed op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Omdat de minister de boete al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd, ziet de rechtbank geen aanleiding om een verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding tot zes maanden. [7]
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. Y.N.M. Rijlaarsdam en mr. R.S. Wertheim, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.