Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/4531
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L.P. van der Roest),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigde: E. Kuipers).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser en de weigering om hem naar aanleiding van zijn ingebrekestelling een dwangsom toe te kennen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (hierna: Tozo 1). Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 28 januari 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Ook heeft het college besloten dat geen dwangsom verschuldigd is naar aanleiding van de ingebrekestelling van eiser. Met het bestreden besluit van 23 juni 2025 op het bezwaar van eiser is het college hierbij gebleven, onder wijziging van de motivering in die zin dat de aanvraag wordt afgewezen in plaats van niet-ontvankelijk verklaard.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
(De totstandkoming van) het besluit
3. Eiser is zelfstandig ondernemer. In maart 2020 brak de corona-epidemie uit en had eiser moeite een opdracht te krijgen. Op 30 maart 2020 kon eiser in dienst treden van een bedrijf met een arbeidscontract voor de duur van drie maanden. Dit contract is niet verlengd en eindigde daarom op 29 mei 2020.
4. Eiser heeft op 14 juni 2020 een uitkering op grond van de Tozo 1 aangevraagd voor de periode van 1 tot en met 29 maart 2020. De gemeente heeft hier op 15 juni 2020 op gereageerd met de mededeling dat deze aanvraag tot 31 mei 2020 ingediend kon worden maar omdat er dat weekend in Utrecht aan het computersysteem werd gewerkt, is er een verlengde termijn geweest tot 3 juni 2020. Eiser is daarbij gewezen op de mogelijkheid om een Tozo 2 aan te vragen. Hierop heeft eiser op 21 juni 2020 gereageerd met het verzoek om zijn aanvraag toch in behandeling te nemen. Bij email van 24 juli 2020 is hierop door de gemeente gereageerd met het bericht dat in de wettekst van de Tozo staat dat de aanvraag voor 1 juni 2020 moest worden ingediend en dat dit na die datum niet meer mogelijk is. Het college geeft aan dat zij ervan uitgaat eiser hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Op 7 mei 2024 (dus bijna vier jaar later) heeft eiser laten weten dat er nog altijd geen besluit op zijn aanvraag is genomen en verzoekt hij dit alsnog te doen. Op 17 januari 2025 heeft eiser het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit. Het college heeft bij besluit van 28 januari 2025 aan eiser laten weten dat er geen dwangsom verschuldigd is omdat het verzoek tot besluitvorming vier jaar na de genoemde aanvraagdatum is ingediend; een onredelijk lange periode. Verder wordt de aanvraag van eiser nietontvankelijk verklaard omdat de aanvraag buiten de wettelijke aanvraagtermijn is ingediend.
5. Bij besluit van 23 juni 2025 is het college bij dit besluit gebleven, zij het onder wijziging van de motivering in die zin dat de aanvraag wordt afgewezen in plaats van dat de aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard. Het college merkt de e-mails van eiser van 14 en 21 juni 2020 aan als aanvraag maar vindt dat deze aanvraag moet worden afgewezen omdat deze na de hiervoor geldende termijn [1] is ingediend. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat er geen aanleiding bestaan om in afwijking van deze regelgeving te beslissen. De stelling van eiser dat de termijn eerst was vastgesteld op 1 september 2025 maakt dit niet anders. Eiser heeft dit niet onderbouwd en als hier al in de media of politiek over gesproken zou zijn, had hij hier niet op mogen vertrouwen. Ook ziet het college geen nadelige gevolgen voor eiser die niet in redelijke verhouding staan tot de met het besluit gediende doelen. Voor wat betreft de ingebrekestelling blijft het college bij het in het besluit ingenomen standpunt dat sprake is van een onredelijke lange termijn.
Wat vindt eiser?
6. Eiser heeft aangevoerd dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Eiser wijst er in dit verband op dat hij belemmerd is in het indienen van zijn aanvraag, dat er jarenlang geen besluit is genomen, dat er geen verslag is van de hoorzitting en dat er ook geen advies is van de ambtelijke hoorcommissie. Verder berust het besluit niet op een deugdelijke motivering nu deze geen inzicht geeft in de gevolgde gedachtegang van het college en er onvoldoende is ingegaan op hetgeen hij in zijn beroepsgronden [2] naar voren heeft gebracht. Eiser stelt zich ook op het standpunt dat het niet aan hem te wijten is dat zijn aanvraag te laat is ingediend. Er kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest en het bestuursorgaan had maatwerk moeten leveren. Eiser wijst erop dat recente jurisprudentie dit toetsingskader aanzienlijk heeft versoepeld. Verder is het besluit naar zijn mening in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiser stelt dat het college geen enkele evenredigheidstoets heeft uitgevoerd en dat de bestuursrechter dit intensief moet toetsen. Eiser verwijst ook naar het wetsvoorstel ‘Versterking waarborgfunctie Awb”. Door zich zo strikt aan de regels te houden, maakt het college zich schuldig aan excessief formalisme terwijl de menselijke maat moet worden gehanteerd. Er is verder sprake van onbehoorlijk bestuur, misbruik van bevoegdheid en schending van EU-recht. Ook heeft het college hem ten onrechte geen dwangsom uitbetaald.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is de te late indiening van de aanvraag aan eiser toe te rekenen/evenredig?
7. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiser de aanvraag buiten de in de regeling vastgelegde termijn heeft ingediend. Wat partijen verdeelt, is de vraag of het college hieraan voorbij had moeten gaan. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag niet ten onrechte is afgewezen omdat deze buiten de daarvoor geldende termijn is ingediend. Hiertoe acht de rechtbank het volgende van belang. Van eiser had mogen worden verwacht dat hij op de hoogte zou zijn van de inhoud van de regeling, ook van de daarin neergelegde voorwaarde dat een aanvraag hiervoor voor 1 juni 2020 moest worden ingediend. Dat eiser hiervan niet op de hoogte was, is niet ten onrechte voor rekening en risico van eiser gelaten. Daarbij heeft eiser zijn stelling dat aanvankelijk zou zijn gecommuniceerd dat de regeling tot 1 september 2020 geldig zou zijn op geen enkele wijze geconcretiseerd of onderbouwd. De door eiser aangehaalde jurisprudentie [3] waaruit naar zijn mening blijkt dat er minder strikt aan termijnen moet worden vastgehouden, leidt ook niet tot een ander oordeel. Hierbij is van belang dat deze uitspraken niet zien op een situatie als die van eiser, waarin een aanvraag buiten de in de regeling neergelegde termijn is ingediend. Het college heeft er verder ook niet ten onrechte op gewezen dat het door eiser in dit verband aangevoerde wetsvoorstel ‘Verbetering waarborgfunctie Awb [4] ’ slechts een voorstel betreft waaraan eiser, wat hier verder ook van zij, reeds hierom geen rechten aan kan ontlenen.
8. Evenmin bestaat aanleiding om eiser te volgen in zijn stelling dat het vasthouden aan de formele regels in de zin van de indieningstermijn in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het college heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat eiser ook op grond van het evenredigheidsbeginsel geen aanspraak kan maken op een Tozo1-uitkering voor de periode van 1 maart 2020 tot 29 maart 2020. Hierbij heeft het college betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat de Tozo-regeling was bedoeld voor ondernemers die tijdelijk onvoldoende middelen hadden vanwege de corona-crises. Het doel hiervan was zoveel mogelijk ondernemers te helpen de corona-crises te overleven. Eiser heeft over de toepasselijke periode van 1 maart 2020 tot 1 juni 2020 merendeels een baan in loondienst gehad met een inkomen ver boven bijstandsniveau. Door eiser is niet onderbouwd dat de nadelige gevolgen van het besluit desondanks niet in redelijke verhouding staan met de doelen die het besluit dient, namelijk dat de Tozo-uitkering terecht komt degenen die daar recht op hebben. Dat het evenredigheidsbeginsel in recente jurisprudentie [5] ruimer dan in het verleden wordt uitgelegd, maakt dit niet anders. Het college heeft de nadelige gevolgen voor eiser gemotiveerd afgewogen tegen het met het besluit te dienen doelen en geconcludeerd dat er geen sprake is van onevenwichtigheid in deze. Gelet hierop heeft het college mogen vasthouden aan de in de regeling genoemde termijn en bestaat evenmin aanleiding te concluderen dat het vasthouden aan die termijn excessief formalistisch zou zijn. De beroepsgrond faalt.
Is er sprake van onzorgvuldige besluitvorming?
9. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te concluderen dat sprake is geweest van onzorgvuldige besluitvorming. Het college heeft de e-mails van eiser beschouwd als aanvraag en heeft hierop besloten. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat eiser is belemmerd in het doen van een aanvraag. Nu de bezwaarfase strekt tot een volledige heroverweging van het eerder genomen besluit, heeft het college bovendien terug kunnen komen van de niet-ontvankelijkheidverklaring en de door eiser verzonden mailberichten kunnen beschouwen als aanvraag en deze mogen afwijzen. Weliswaar zit er geruime tijd tussen de mailberichten van eiser (de aanvraag) en de besluitvorming maar dit leidt niet tot conclusie dat daarmee de besluitvorming dan ook onzorgvuldig is. Er staan daarbij voor eiser wegen open om het college tot een besluit te bewegen. Hiervan heeft eiser uiteindelijk ook gebruik gemaakt door het college op 7 mei 2024 te laten weten dat hij nog altijd in afwachting is van een besluit en het college daarna in gebreke te stellen. Daarbij stelt de rechtbank vast dat eiser zich in die tussenliggende vier jaar nooit tot het college heeft gewend met betrekking tot de aanvraag.
10. Ook hetgeen eiser omtrent zijn hoorzitting in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht, leidt niet tot de conclusie dat sprake is geweest van onzorgvuldigheid van de zijde van het college. Eiser is overeenkomstig de Awb in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. In de Awb is enkel neergelegd dat hier een verslag van wordt opgemaakt, hier worden geen vormvereisten aan gesteld. [6] Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling [7] blijkt enkel dat met een verslag een schriftelijk verslag wordt bedoeld. Deze plicht tot schriftelijke verslaglegging kan dan ook op verschillende wijzen worden vormgegeven. Zo kan ook uit de beslissing op bezwaar blijken wat op de hoorzitting is verhandeld, zoals in dit geval is gebeurd, en is dit niet in strijd met de wettelijke bepalingen. Evenmin is in de wet vastgelegd dat er een advies van een ambtelijke hoorcommissie ten grondslag moet worden gelegd aan een besluit. Hetgeen eiser hierover naar voren heeft gebracht, kan dan ook niet slagen. De beroepsgrond faalt.
Is er sprake van een motiveringsgebrek?
11. In de wet is bepaald dat een beslissing op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. [8] Het college heeft in het bestreden besluit te kennen gegeven dat en waarom de aanvraag van eiser is afgewezen. Daarbij is ook ingegaan op de bezwaargronden van eiser. De motiveringsplicht strekt daarbij niet zover dat het college verplicht is om op alle nog door eiser aangedragen factoren in te gaan. Waar het om gaat, is of de motivering het bestreden besluit om de aanvraag af te wijzen, kan dragen en of het college afdoende is ingegaan op de ingebrachte gronden van bezwaar. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is en dat het motiveringsbeginsel niet is geschonden.
Is er sprake van strijd met overige rechtsbeginselen, beginselen van behoorlijk bestuur of EU-recht?
12. Eiser heeft in zijn beroepsgronden aangevoerd dat het bestreden besluit ook overigens in strijd is (genomen) met verschillende rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur als ook met het EU-recht. Eiser volstaat steeds met de stelling dat strijd bestaat met een bepaald beginsel omdat het college zich hieraan niet heeft gehouden. Hij concretiseert niet waarom hij tot die conclusie komt en waaruit dit dan blijkt in het bestreden besluit. Eiser heeft weliswaar ook jurisprudentie, een jurisprudentietabel, overgelegd waaruit de strijdigheid van het besluit met (Europese) regelgeving zou moeten blijken. Echter, ook hier specificeert eiser niet waarom in een uitspraak een vergelijkbare situatie speelt als in die van hem, waaruit dit blijkt, waarom dit het geval is en wat dat betekent in zijn specifieke situatie. De rechtbank vindt daarom geen grond om eiser hierin te volgen. De beroepsgrond faalt.
Is terecht door het college geoordeeld dat geen dwangsom verschuldigd is?
13. Ook in geschil is de vraag of het college terecht heeft beslist dat geen dwangsom aan eiser verschuldigd is omdat eiser het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. [9] Eiser heeft in dit kader aangevoerd dat een bestuursorgaan zijn eigen vertraging niet op de burger mag afwentelen.
14. De rechtbank is van oordeel dat het college niet ten onrechte heeft beslist dat geen dwangsom aan eiser verschuldigd is omdat eiser het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. Hierbij acht de rechtbank het volgende van belang. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:17 van Pro de Awb [10] is over de ingebrekestelling onder meer het volgende vermeld. Geen dwangsom is verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term ‘onredelijk’ zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen. Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan. [11]
15. Eiser heeft het college op 17 januari 2025 in gebreke gesteld. Dat is meer dan vier jaar na zijn aanvraag en ruim na zijn verzoek om besluitvorming van 7 mei 2024. Dat is aanzienlijk langer dan het in de wetsgeschiedenis genoemde tijdsverloop van ‘hooguit enkele weken’. Niet is gebleken dat eiser in de periode tussen de mailwisseling van juni en juli 2020 en zijn verzoek om besluitvorming van mei 2024 en de daaropvolgende ingebrekestelling op enig moment over het uitblijven van een beslissing op zijn aanvraag in contact is getreden met het college. De verklaring van eiser hiervoor ter zitting, namelijk dat hij veel aan zijn hoofd had en zich daarom pas in 2024 realiseerde dat hij nog niets van de Tozo had vernomen, maakt dit niet anders en komt voor eigen rekening en risico. Verder slaagt het beroep van eiser op een uitspraak van de Raad [12] niet, nu deze niet ziet op ingebrekestelling en dwangsommen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.E.M. van Abbe, rechter, in aanwezigheid van drs. C.L.W. van Dort, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.