Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/4577, UTR 24/5432 en UTR 24/6484
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2026 in de zaken tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: F. van der Tempel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht
(gemachtigden: mr. M.W. Holtkamp, mr. R.E. Helder en mr. S. Ros).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om de geldigheidsduur van zijn standplaatsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen naar onbepaalde tijd. Daarnaast gaat deze uitspraak over de beroepen die eiser heeft ingesteld tegen de Nadere regel artikel 5:13 Algemene Pro plaatselijke verordening Utrecht 2010, Gemeente Utrecht, standplaatsen [1] (hierna: de Nadere regel) en tegen het Aanwijzingsbesluit artikel 5:13 Algemene Pro plaatselijke verordening Utrecht 2010, standplaatsen (hierna: het Aanwijzingsbesluit). [2]
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de geldigheidsduur van de standplaatsvergunning van eiser niet heeft hoeven omzetten naar onbepaalde tijd
.Daarnaast oordeelt de rechtbank dat eisers bezwaar tegen het vergunningenplafond in de Nadere Regel terecht niet-ontvankelijk is verklaard en dat de rechtbank de rechtmatigheid van het vergunningenplafond in het beroep tegen het Aanwijzingsbesluit niet kan toetsen. De beroepen zijn daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Daarnaast oordeelt de rechtbank dat eisers bezwaar tegen het vergunningenplafond in de Nadere Regel terecht niet-ontvankelijk is verklaard en dat de rechtbank de rechtmatigheid van het vergunningenplafond in het beroep tegen het Aanwijzingsbesluit niet kan toetsen. De beroepen zijn daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser is marktkoopman en verkoopt kaas. Op 30 december 2013 is aan eiser een standplaatsvergunning verleend voor de locatie [locatie 1] in Vleuten-de Meern voor de duur van 10 jaar, van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2023.
2.1.
Op 17 juli 2023 heeft eiser een aanvraag ingediend om de geldigheidsduur van zijn standplaatsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen in ‘onbepaalde tijd’. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 28 november 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 mei 2024 (bestreden besluit I) op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van deze aanvraag gebleven. Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld (zaaknummer UTR 24/4577).
2.2.
Met het besluit van 26 september 2023 heeft het college in afwachting van nieuw standplaatsenbeleid aan eiser bericht dat het zonder vergunning innemen van een standplaats op zijn locatie van 1 januari 2024 tot 1 oktober 2025 wordt gedoogd.
2.3.
Op 25 april 2024 heeft de gemeenteraad het nieuwe standplaatsenbeleid aangenomen. Op grond van dat beleid is het aantal beschikbare standplaatsvergunningen beperkt en geldt een maximumstelsel. Daartoe heeft het college op 26 januari 2024 de Nadere regel en het Aanwijzingsbesluit vastgesteld. Eiser heeft tegen beide regelingen bezwaar gemaakt.
2.4.
Met het bestreden besluit van 25 juli 2024 (bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van eiser tegen de Nadere regel niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld (zaaknummer UTR 24/5432).
2.5.
Met het bestreden besluit van 13 september 2024 (bestreden besluit III) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het Aanwijzingsbesluit gegrond verklaard, de oppervlakte van de locaties [locatie 1] en [locatie 2] gewijzigd naar maximaal 35 vierkante meter en het Aanwijzingsbesluit in zoverre herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Eiser heeft ook hiertegen beroep ingesteld (zaaknummer UTR 24/6484).
2.6.
Met het besluit van 17 december 2024 heeft het college aan eiser voor zijn locatie een nieuwe standplaatsvergunning verleend, geldig van 1 oktober 2025 tot 1 oktober 2040.
2.7.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
2.8.
De rechtbank heeft de beroepen op 24 maart 2026 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Daarnaast zijn namens het college verschenen: [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] .
Beoordeling door de rechtbank
Zaaknummer UTR 24/4577 – Aanvraag omzetting standplaatsvergunning naar onbepaalde tijd
3. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag van eiser om de geldigheidsduur van eisers standplaatsvergunning voor bepaalde tijd om te zetten naar onbepaalde tijd heeft mogen afwijzen. De rechtbank beoordeelt deze vraag aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Heeft eiser procesbelang?
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser geen procesbelang meer heeft, omdat hij inmiddels een nieuwe standplaatsvergunning met een geldigheidsduur tot 1 oktober 2040 heeft gekregen. De rechtbank is van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij zijn beroep. Eiser wil een standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd, terwijl hij in 2013 een vergunning voor bepaalde tijd heeft gekregen. Ook de nieuwe standplaatsvergunning die met het besluit van 17 december 2024 aan eiser is verleend, is een vergunning voor bepaalde tijd. Aangezien eiser wil dat de geldigheidsduur van zijn vergunning wordt omgezet in onbepaalde tijd, heeft zijn beroep nog feitelijke betekenis. Het feit dat de geldigheidsduur van zijn vergunning uit 2013 waar het verzoek betrekking op heeft al is verstreken, staat daaraan niet in de weg.
Het bestreden besluit I: wat heeft het college beslist?
5. Het college heeft de aanvraag van eiser om de geldigheidsduur van zijn standplaatsvergunning te wijzigen naar onbepaalde tijd afgewezen, omdat op grond van het nieuwe beleid een maximumstelsel geldt. De standplaatsvergunningen zijn dus schaarse vergunningen en worden daarom alleen voor bepaalde tijd toegekend. Bij de verdeling van schaarse vergunningen moeten potentiële aanvragers gelijke kansen krijgen om in een transparante procedure mee te dingen naar zo'n vergunning. Volgens het college is het omzetten van de standplaatsvergunning van eiser naar onbepaalde tijd daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Is eiser benadeeld?
6. Eiser voert aan dat het verslag van de hoorzitting bij het bestreden besluit I ontbreekt. Bovendien is in het besluit niet vermeld welke stukken het college na de hoorzitting heeft verstrekt en wat de reactie van eiser op die stukken was. Twee opmerkingen van eiser op de hoorzitting zijn onvolledig weergegeven en in het bestreden besluit is niet ingegaan op eisers primaire bezwaargrond dat er in de gemeente Utrecht geen vergunningenplafond bestaat, dat standplaatsvergunningen daarom geen schaarse vergunningen zijn en dat zijn aanvraag daarom niet afgewezen had mogen worden. Eiser stelt dat hij hierdoor is benadeeld.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet slaagt. Er is geen rechtsregel op grond waarvan het verslag van de hoorzitting bij het besluit op bezwaar moet worden gevoegd. Artikel 7:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht schrijft slechts voor dat er een verslag van de hoorzitting gemaakt wordt. Daarbij komt dat het verslag van de hoorzitting met het procesdossier alsnog aan eiser is toegezonden. De rechtbank stelt verder vast dat het college in het bestreden besluit I op de bezwaargronden van eiser, waaronder de hiervoor genoemde, is ingegaan en die gronden ook voldoende heeft besproken. Van een motiveringsgebrek of benadeling is daarom geen sprake.
Wat voert eiser aan over het vergunningenplafond?
7. Eiser vindt dat zijn aanvraag om de geldigheidsduur van de vergunning om te zetten naar onbepaalde tijd ten onrechte is afgewezen in verband met het vergunningenplafond voor standplaatsen. Hij voert daartoe aan dat ten tijde van zijn aanvraag van 17 juli 2023 om wijziging van zijn standplaatsvergunning er nog helemaal geen geldend vergunningenplafond bestond. De (oude) Regels Standplaatsen Utrecht 2013 (Regels Standplaatsen) bevatten geen vergunningenplafond en deze regeling is destijds niet op de juiste wijze bekendgemaakt en daarmee niet in werking getreden. De tekening standplaatsen uit 2013 die het college aan de gemeenteraad heeft gestuurd, vermeldt alleen waar zich in de gemeente Utrecht standplaatsen bevinden. Dit document is geen besluit tot het vaststellen van een vergunningenplafond en de tekening maakt ook geen onderdeel uit van een dergelijk besluit. Bovendien was het college op grond van de in 2013 geldende Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Utrecht ook niet bevoegd tot het vaststellen van een vergunningenplafond voor standplaatsen en kon het ook geen daarop gericht concretiserend besluit van algemene strekking nemen. Eiser merkt daarbij op dat detailhandel pas sinds 2019 onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn [3] valt.
7.1.
Eiser voert verder aan dat bovendien niet is voldaan aan de vereisten van artikel 33, eerste lid, onder b van de Dienstenwet. Volgens eiser is er geen sprake van een dwingende reden van algemeen belang voor het instellen van een vergunningenplafond, omdat er voor standplaatsen in de gemeente Utrecht meer plekken beschikbaar zijn dan gebruikt worden en er ook geen wachtlijsten zijn. Het feit dat voor een specifieke standplaats mogelijk twee potentiële aanvragers zijn, maakt volgens eiser niet dat sprake is van schaarste, omdat in dat geval op een andere locatie in de gemeente Utrecht wel een standplaats beschikbaar is. Daarbij heeft het college niet specifiek de beschikbaarheid van standplaatsen in Vleuten beoordeeld en is ook op geen enkele manier onderbouwd dat daar onderzoek naar is gedaan. Volgens eiser zijn de doeleinden die het college noemt ook geen dwingende reden van algemeen belang die het instellen van een vergunningenplafond rechtvaardigen, omdat het slechts beleidsmatige redenen zijn die niets van doen hebben met de weigeringsgronden voor een standplaatsvergunning.
7.2.
Eiser stelt ook dat het instellen van een vergunningenplafond niet evenredig is (artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) en dat het college had moeten onderzoeken of dat vergunningenplafond niet verder strekt dan nodig is. In Vleuten en omgeving is er veel ruimte voor nieuwe standplaatsen, terwijl de vraag naar standplaatsen laag is, zodat er geen noodzaak is voor het instellen van een vergunningenplafond.
7.3.
Eiser voert aan dat ook het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Eiser heeft een aanvraag gedaan op grond van artikel 1:6, eerste lid onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening. Het college mocht deze aanvraag niet afwijzen op beleidsmatige gronden die geen grondslag vinden in de weigeringsgronden van de Algemene Plaatselijke Verordening. Het behouden van een vitaal en evenwichtig winkelaanbod is een ruimtelijk belang waarmee bij het vaststellen van bestemmingsplannen rekening moet worden gehouden, maar is geen belang waarmee op grond van artikel 1:8 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening rekening kan worden gehouden.
7.4.
Eiser wijst erop dat artikel 10, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn meebrengt dat een besluit ‘ex tunc’ moet worden getoetst. Volgens eiser heeft het college bij de heroverweging in bezwaar het primaire besluit daarom ten onrechte ex nunc getoetst. Bij de heroverweging in bezwaar had het college moeten toetsen aan de Algemene Plaatselijke Verordening zoals die gold op 29 november 2023. Het college had deze Algemene Plaatselijke Verordening in overeenstemming met de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn moeten toepassen, het vergunningenplafond om die reden buiten toepassing moeten laten en aan eiser een vergunning voor onbepaalde tijd moeten toekennen.
7.5.
Volgens eiser wordt hem ten onrechte tegengeworpen dat hij de in 2013 verleende vergunning niet heeft aangevochten. De Dienstenrichtlijn was toen nog niet van toepassing op standplaatsvergunningen, zodat procederen zinloos was. Omdat op grond van de Regels Standplaatsen geen vergunningenplafond gold, had het college die regeling volgens eiser exceptief moeten toetsen.
7.6.
Eiser voert ook aan dat het college ten onrechte een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om de afwijzing van de aanvraag te rechtvaardigen. Er is geen sprake van gelijke gevallen, omdat eiser de enige ondernemer is die een aanvraag heeft gedaan voor omzetting van zijn vergunning naar onbepaalde tijd. Eiser heeft niet gevraagd om een nieuwe vergunning maar om een wijziging van zijn bestaande vergunning. Het met terugwerkende kracht wijzigen van de geldigheidsduur van de vergunning naar onbepaalde tijd maakt ook niet dat andere ondernemers geen toegang meer hebben tot de markt voor standplaatsen in de gemeente Utrecht. De afgelopen jaren waren er geen wachtlijsten en kon het college op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening een onbepaald aantal extra standplaatsvergunningen verlenen.
Was het college bevoegd om de aanvraag af te wijzen vanwege het invoeren van een maximumstelsel voor standplaatsen?
8. De rechtbank overweegt als volgt. Uit het dossier blijkt dat het college in 2013 de standplaatshouders, waaronder eiser, op verschillende momenten en zowel mondeling als schriftelijk, heeft geïnformeerd dat het bezig was met het ontwikkelen van het nieuwe standplaatsenbeleid. In afwachting van het nieuwe beleid heeft het college eisers toenmalige standplaatsvergunning bij besluit van 17 juni 2013 ambtshalve verlengd tot 31 december 2013. Eind 2013 heeft het college de standplaatshouders geïnformeerd dat zij bij wijze van overgangsregeling konden kiezen voor een eenmalige verlenging van de standplaatsvergunning voor een periode van 5 of 10 jaar, waarna er geen automatisch recht op verlenging meer bestaat. De standplaats komt dan beschikbaar voor gunning waarvoor belangstellenden zich kunnen inschrijven. Bij besluit van 30 december 2023 is de vergunning van eiser vervolgens voor 10 jaar (tot 1 januari 2024) verlengd, waarbij is verwezen naar de 'Regels standplaatsen Utrecht' die als bijlage bij de vergunning zijn meegestuurd. In artikel 3 van Pro deze Regels is bepaald dat sprake is van een maximumstelsel van door het college aan te wijzen standplaatsen.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee voldoende duidelijk heeft gemaakt dat in de periode vanaf 2013 totdat het nieuwe standplaatsenbeleid daadwerkelijk is ingevoerd (zie overweging 2.2) sprake was van een overgangssituatie en dat het inzicht over de toegestane geldigheidsduur en de omvang van het aantal standplaatsvergunningen is veranderd. Dat standplaatsenvergunningen in 2013 (nog) niet onder de Dienstenrichtlijn vielen, maakt dat niet anders. Dit betekent dat ten tijde van de aanvraag van eiser om zijn standplaatsvergunning om te zetten naar onbepaalde tijd, sprake was van een overgangssituatie naar een stelsel met een vergunningenplafond en daarmee van schaarse rechten. Naar het oordeel van de rechtbank waren de beleidsvoornemens van het college over de toekomstige procedure van de verdeling van standplaatsvergunningen voldoende concreet en transparant, zodat het college bij de besluitvorming over de geldigheidsduur van de standplaatsvergunning van eiser daarop kon vooruitlopen. [4] Met inachtneming van dat beleidsvoornemen heeft het college de aanvraag van eiser om omzetting van de geldigheidsduur van zijn vergunning naar onbepaalde tijd daarom mogen afwijzen. Dat ten tijde van eisers aanvraag in 2023 formeel nog geen vergunningenplafond gold, omdat aan de beleidsvoornemens nog geen volledige uitvoering was gegeven, staat daaraan – anders dan eiser stelt – niet in de weg.
8.2.
Dat, zoals het college op zitting heeft erkend, niet duidelijk is of de Regels Standplaatsen en de bijbehorende tekening destijds juridisch op juiste wijze bekend zijn gemaakt, leidt evenmin tot het oordeel dat het college niet op het nieuwe standplaatsenbeleid heeft mogen vooruitlopen. Zoals hiervoor is geoordeeld heeft het college aan eiser voldoende duidelijk gemaakt dat het verlenen van standplaatsvergunningen voor bepaalde tijd verband hield met de geplande beleidsontwikkeling en invoering van een maximumstelsel, waarbij steeds een duidelijke verwachting in de tijd is gegeven. Er is daarom geen reden om aan te nemen dat de vergunning in 2013 voor bepaalde tijd onbevoegd aan eiser is verleend, en dat vervolgens ten onrechte is geweigerd gehoor te geven aan zijn verzoek om deze om te zetten naar onbepaalde tijd. Bovendien was het college ook los van het aankomende nieuwe beleid op grond van artikel 1:7 van Pro de toen geldende Algemene Plaatselijke Verordening bevoegd om standplaatsvergunningen voor bepaalde tijd te verlenen, en was dat tot dat moment ook de praktijk.
8.3.
Voor de door eiser gestelde ex-tunc toetsing van het besluit in bezwaar heeft het college geen aanleiding hoeven zien. Los van het feit dat het uitgangspunt in bezwaar een ex nunc toetsing is, mocht het college gezien het voorgaande bij het nemen van het bestreden besluit vooruitlopen op het nieuwe maximumstandplaatsenbeleid dat toen in ontwikkeling was.
8.4.
De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het invoeren van een vergunningenplafond alleen is toegestaan als sprake is van feitelijke schaarste en niet van beleidsmatige schaarste. Dat volgt ook niet uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 december 2020 [5] , waar eiser naar heeft verwezen. In die zaak ging het om gewijzigde regelgeving tijdens de behandeling van de aanvraag voor een exploitatievergunning. Daarvan is hier geen sprake.
Voldoet het maximumstelstel aan de eisen van de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn?
9. De stelling van eiser dat geen sprake is van schaarse vergunningen omdat er niet voldaan is aan de vereisten die daarvoor gelden en het instellen van dit plafond niet evenredig is, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
9.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [6] volgt dat schaarse vergunningen ook om beleidsmatige redenen kunnen worden vastgesteld (artikel 33, eerste lid onder b, van de Dienstenwet). Daarvoor is een dwingende reden van algemeen belang vereist. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van strijd met deze eis die de Dienstenwet (en overigens ook de Dienstenrichtlijn) aan schaarse vergunningen stelt. De rechtbank licht dat hieronder toe.
9.2.
Het college heeft als onderbouwing voor het vergunningenplafond verwezen naar het rapport van 18 januari 2024 van onderzoeksbureau [onderzoeksbureau] [7] . Daarin is geconcludeerd dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die het noodzakelijk en evenredig maakt om een maximumstelsel (vergunningenplafond) voor het aantal standplaatsvergunningen voor de gemeente Utrecht in te voeren. Deze conclusie is gebaseerd op een analyse van de beleidskaders van de gemeente Utrecht, de Algemene Plaatselijke Verordening, het standplaatsenaanbod in Utrecht en andere gemeenten en een marktverkenning van het consumentengedrag en het retailaanbod. [8] Uit het rapport volgt dat de noodzaak voor het maximeren van het aantal standplaatsen bestaat in een evenwichtige opbouw van de detailhandel-structuur en een passende inrichting en gebruik van de openbare ruimte, waarbij de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, en de verkeersveiligheid in het bijzonder, worden gewaarborgd. Door concentratie van het detailhandel-aanbod op retaillocaties wordt een inperking van de verkeersstromen bereikt. Dit is in lijn met de gemeentelijke doelstelling om vitale retaillocaties te realiseren, en te komen tot een heldere evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij verschillende winkelgebieden elkaar aanvullen en elk een eigen taak vervullen. Het volume van het non-food winkelaanbod is verminderd en er wordt gestreefd naar een compacter winkelbeeld. Bij concentratie van winkels ontstaat een meerwaarde voor zowel de bedrijven als de consument. Voor het realiseren van vitale winkelgebieden legt de gemeente vast waar detailhandelsvestigingen zich bij voorkeur concentreren. Dit draagt bij aan een gezond stedelijk leven voor iedereen.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank vallen de hiervoor genoemde belangen – anders dan eiser stelt – onder de omschrijving van een dwingende reden van algemeen belang zoals opgenomen in overweging 40 en artikel 4, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn. Deze omschrijving is ruimer dan alleen de belangen zoals opgenomen in artikel 1:8 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening. In de omschrijving in de Dienstenrichtlijn is opgenomen dat onder ‘dwingende reden van algemeen belang’ ook wordt verstaan bescherming van afnemers van diensten, consumentenbescherming, en voorkomen van oneerlijke concurrentie. De belangen die het college heeft genoemd vallen daarmee onder de dwingende redenen die in de Dienstenrichtlijn zijn genoemd.
9.4.
In het rapport is verder geconcludeerd dat de invoering van een maximumstelsel evenredig is. Het geadviseerde maximumstelsel is geschikt en effectief voor het bereiken van de onder noodzakelijkheid genoemde doelen. Wanneer bij de uitgifte van standplaatsvergunningen geen maximumstelsel wordt toegepast, kunnen namelijk op vele locaties extra standplaatsen worden aangevraagd, die dan moeten worden vergund. Dit is strijdig met de doelstellingen, gericht op een fijnmazig voorzieningenaanbod en een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur. En ook met doelstellingen/criteria uit artikel 1:8 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening, in het bijzonder de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid.
9.5.
De rechtbank is van oordeel dat het college daarmee de noodzaak en de evenredigheid van het maximumstelsel voldoende heeft onderbouwd. Daarbij heeft het college ook in kaart gebracht hoeveel en welke locaties in de gemeente Utrecht geschikt zijn voor standplaatsen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis van de [onderzoeksbureau] -adviesrapporten dan ook een maximumstelsel voor standplaatsen voor de gemeente Utrecht mogen hanteren. De enkele betwisting van eiser dat dit anders is, is onvoldoende om hierover anders te oordelen.
9.6.
De stelling van eiser dat de noodzaak van algemeen belang onderzocht en bepaald moet worden specifiek voor de locatie Vleuten, maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het maximumstelsel voor de gehele gemeente Utrecht mogen hanteren en geen regeling hoeven treffen specifiek voor standplaatsen in Vleuten. Zoals blijkt uit de [onderzoeksbureau] -rapporten, en door het college op zitting is bevestigd, was de situatie ten tijde van de aanvraag zo dat standplaatshouders niet alleen vergunningen aanvroegen voor populaire wijken in de gemeente Utrecht, zoals het stadscentrum, maar ook voor buitenwijken en voor Vleuten. Op de zitting heeft het college toegelicht dat standplaatshouders die geen vergunning hebben gekregen voor het stadscentrum bovendien regelmatig vervolgens ook een aanvraag indienen voor wijken die verder van het centrum liggen. Daarmee is er een verschuiving van de vraag voor standplaatsen vanuit het centrum naar omliggende wijken.
Is de weigering tot omzetting gerechtvaardigd op grond van het gelijkheidsbeginsel?
10. De rechtbank is tot slot van oordeel dat het college als rechtvaardiging voor de weigering om aan eiser een vergunning voor onbepaalde geldigheidsduur te verlenen, zich heeft mogen beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Het college stelt terecht dat door vast te houden aan het verlenen van vergunningen voor bepaalde tijd, potentieel gegadigden evenveel kans krijgen om na afloop van de looptijd van een schaarse vergunning mee te dingen naar de uitgifte van nieuwe standplaatsvergunningen voor een beperkte geldigheidsduur. Dat eiser hier niet heeft gevraagd om een nieuwe vergunning, maar om een wijziging van zijn bestaande vergunning, maakt dat niet anders. Eisers stelling dat er voor standplaatsen geen wachtlijsten zijn en dat toekenning van de gevraagde vergunning aan eiser daarom niet betekent dat andere ondernemers geen toegang meer hebben tot de markt voor standplaatsen in de gemeente Utrecht, volgt de rechtbank niet. Zoals het college terecht naar voren heeft gebracht, heeft het toekennen van een vergunning voor onbepaalde tijd tot gevolg dat standplaatshouders onder het nieuwe beleid niet meer op deze locatie kunnen inschrijven en het totaal aantal voor hen beschikbare standplaatsen daarmee zou verminderen. Daarmee heeft het dus wel gevolgen voor de toegang tot de markt voor (alle) standplaatshouders.
Tussenconclusie
11. De rechtbank concludeert dat het college de aanvraag van eiser om de geldigheidsduur van zijn standplaatsvergunning om te zetten in een vergunning voor onbepaalde tijd, heeft mogen afwijzen. Eiser krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond.
Zaaknummer UTR 24/5432 – Ontvankelijkheid bezwaar tegen de Nadere Regel
Het bestreden besluit II: wat heeft het college beslist?
12. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het in de Nadere regel opgenomen vergunningenplafond/maximumstelsel voor standplaatsen. Deze Nadere regel is echter een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. [9] Het college kan het bezwaar daarom niet inhoudelijk beoordelen. Het college heeft het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Heeft eiser procesbelang?
13. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser een procesbelang heeft. De rechtbank is van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij zijn beroep. Het beroep van eiser ziet op de vraag of de Nadere regel is aan te merken als concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen eiser kan opkomen. Als eiser gelijk krijgt, kan hij dus alsnog opkomen tegen de Nadere regel. Dat betekent dat hij procesbelang heeft. Of het beroep van eiser kans van slagen heeft, is niet bepalend voor de vraag of hij procesbelang heeft.
Is de Nadere regel een algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking?
14. Eiser voert aan dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De Nadere regel heeft volgens eiser wel rechtsgevolgen, omdat artikel 3 vermeldt Pro dat er een vergunningenplafond is en artikel 7 vermeldt Pro een vergunningenstop. Ook uit de Toelichting blijkt dat wordt uitgegaan van een vergunningenplafond. Daarmee is de Nadere regel deels ook te kwalificeren als een concretiserend besluit van algemene strekking.
14.1.
De rechtbank is van oordeel dat het vaststellen van een maximumaantal te verlenen standplaatsvergunningen in de Nadere regel een algemeen verbindend voorschrift is, en geen concretiserend besluit van algemene strekking. Dit motiveert de rechtbank als volgt.
14.2.
Voor de relevante regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
14.3.
De Algemene wet bestuursrecht bevat geen definitie van het begrip ‘algemeen verbindend voorschrift’. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn. [10] Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld.
14.4.
Een concretiserend besluit van algemene strekking bevat geen zelfstandige normstelling, maar houdt slechts de toepasselijk verklaring/concretisering in van een in een algemeen verbindend voorschrift vervatte rechtsnorm. Het toepassingsbereik van een norm uit een algemeen verbindend voorschrift kan op verschillende manieren worden geconcretiseerd, namelijk naar tijd, plaats of object, en mogelijk ook naar persoon. Als een besluit moet worden gekwalificeerd als een concretiserend besluit van algemene strekking is het wel mogelijk om daartegen bezwaar en beroep in te stellen.
14.5.
In artikel 3 van Pro de Nadere regel is een vergunningenplafond vastgesteld en bepaald dat standplaatsvergunningen alleen worden verleend op nader aan te wijzen locaties. In artikel 3 van Pro de Nadere regel wordt echter niet bepaald wat het maximumaantal precies is en/of op welke locaties een vergunning verkregen kan worden. Er staat alleen in voor welke type vergunning een vergunningenplafond en een bepaalde vergunningsduur geldt. De rechtbank is van oordeel dat deze bepaling daarom geen concretiserend besluit naar plaats, tijd of object inhoudt. De vaststelling van het maximaal aantal standplaatsvergunningen is niet in de Nadere regel zelf opgenomen, maar (impliciet) in het Aanwijzingsbesluit van het college.
14.6.
Ook artikel 7 van Pro de Nadere regel waarin is bepaald dat het college de periode vaststelt waarbinnen aanvragen voor dag- en seizoenstandplaatsvergunningen kunnen worden ingediend, is geen concretiserende bepaling naar plaats, tijd of object en is daarom niet als een concretiserend besluit van algemene strekking aan te merken. De normen van deze artikelen zijn van toepassing op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en lenen zich voor herhaalde toepassing. Daarmee is de Nadere regel een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen (rechtstreeks) bezwaar en beroep mogelijk is.
14.7.
Het geschil dat aan de rechtbank is voorgelegd beperkt zich tot de vraag of het bezwaar van eiser al dan niet terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Omdat het beroep zich hiertoe beperkt, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het college op goede gronden een vergunningenplafond heeft mogen opnemen in de Nadere regel. Alleen in een procedure gericht tegen het besluit van 17 december 2024 waarbij aan eiser een nieuwe standplaatsvergunning is verleend, had een exceptieve toetsing van de Nadere regel aan de orde kunnen komen. Dat besluit ligt hier niet voor. Het college heeft het bezwaar tegen de Nadere regel daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Heeft het college terecht afgezien van het horen van eiser?
15. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft afgezien van het horen op grond van artikel 7:3, onder a van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het college niet zonder enige twijfel heeft kunnen concluderen dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is. Als het juist is dat in de Algemene Plaatselijke Verordening geen vergunningenplafond was opgenomen, had het college niet zonder twijfel kunnen concluderen dat het bezwaarschrift was gericht tegen een niet-appellabel besluit.
15.1.
Het college betoogt dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat eiser zijn bezwaar heeft gericht tegen een algemeen verbindend voorschrift en dat het bezwaar daardoor terecht kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat de hoorplicht daarom niet is geschonden.
15.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Als hoofdregel geldt dat een bestuursorgaan in de bezwaarprocedure een belanghebbende moet horen, zo volgt uit artikel 7:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht worden afgezien. Eén van de gevallen die daarin worden genoemd is als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet kunnen oordelen dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift van eiser, omdat discussie mogelijk is over de vraag of de Nadere regel is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking. Het college heeft dus niet kunnen afzien van het horen van eiser. De rechtbank stelt vast dat sprake is van een gebrek in het bestreden besluit, maar is van oordeel dat het voldoende aannemelijk is dat eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Naar aanleiding van het bestreden besluit heeft hij in beroep namelijk alsnog de gelegenheid gekregen om zijn standpunten verder toe te lichten. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren. Het gebrek is wel reden voor de toekenning van een proceskostenvergoeding voor deze beroepszaak.
Tussenconclusie
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit van het college om het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren in stand blijft.
Zaaknummer UTR 24/6484 – het Aanwijzingsbesluit
Het bestreden besluit III: wat heeft het college beslist?
17. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het Aanwijzingsbesluit. Eiser is het niet eens met het vergunningenplafond voor standplaatsen. Dit vergunningenplafond staat echter niet in het Aanwijzingsbesluit, zodat eisers bezwaar in zoverre ongegrond is.
Heeft eiser procesbelang?
18. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser geen procesbelang heeft. De rechtbank is van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij zijn beroep. Het beroep van eiser ziet op de vraag of het vergunningenplafond voor standplaatshouders in het Aanwijzingsbesluit is vastgelegd of op andere wijze, en of hij daartegen kan opkomen. Daarmee heeft eiser een belang bij zijn beroep. Of het beroep van eiser kans van slagen heeft, is niet bepalend voor de vraag of hij procesbelang heeft.
Intrekken beroepsgrond
19. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn beroepsgrond dat het college in het Aanwijzingsbesluit ten onrechte meerdaagse vergunningen heeft gehandhaafd, op de zitting heeft ingetrokken. Dit punt vormt daarom geen onderdeel meer van het beroep en wordt niet verder besproken.
Bevat het Aanwijzingsbesluit een vergunningenplafond?
20. Eiser voert aan dat het vergunningenplafond dat voor Vleuten geldt, anders dan het college stelt, niet is opgenomen in artikel 3 van Pro de Nadere Regel, maar in het Aanwijzingsbesluit. Het Aanwijzingsbesluit geeft namelijk aan voor welke locaties wel en voor welke locaties niet een standplaatsvergunning kan worden verleend. Door het Aanwijzingsbesluit zijn er maximaal zeven standplaatsvergunningen beschikbaar in Vleuten en maximaal 102 in Utrecht. Met het Aanwijzingsbesluit heeft het college dus bepaald dat er nu een vergunningenplafond geldt in Vleuten en in Utrecht. Het vergunningenplafond in het Aanwijzingsbesluit is daarom een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen rechtsmiddelen openstaan.
20.1.
Eiser voert verder aan dat het vergunningenplafond in het Aanwijzingsbesluit niet bevoegd is vastgesteld. Artikel 5:13, derde Algemene Plaatselijke Verordening geeft enkel aan het college de opdracht om te bepalen op welke locaties standplaatsen ingenomen mogen worden. Het college heeft daarom het geldende maximumstelsel onbevoegd vastgesteld. Volgens eiser is het invoeren van een maximumstelsel voor heel Utrecht ook niet noodzakelijk en evenredig. Er zijn in Vleuten aan de [straat] geen problemen in de openbare ruimte. Het college had voor het vaststellen van de noodzaak van een vergunningenplafond de situatie per wijk moeten onderzoeken en niet een vergunningenplafond voor heel Utrecht mogen vaststellen. Mochten er over vijf jaar problemen in de openbare ruimte in een deel van Utrecht zijn, dan kan de gemeente dan alsnog voor dat deel een vergunningenplafond instellen.
20.2.
De rechtbank is van oordeel dat het vergunningenplafond niet is opgenomen in het Aanwijzingsbesluit. Het vergunningenplafond is vastgelegd in artikel 3 van Pro de Nadere regel, die op grond van artikel 5:13, tweede lid van de Algemene Plaatselijke Verordening is vastgesteld. In het Aanwijzingsbesluit zijn slechts de locaties aangewezen waarvoor een standplaatsvergunning verkregen kan worden. Het Aanwijzingsbesluit vermeld daarbij hoeveel standplaatsvergunningen voor die locatie beschikbaar zijn. Dat zegt hooguit (impliciet) iets over de hoogte van het plafond, maar niet over het bestaan van het plafond. Het vergunningenplafond als zodanig is dus niet in het Aanwijzingsbesluit vastgesteld.
20.3.
Omdat in het Aanwijzingsbesluit geen vergunningenplafond is opgenomen, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de beroepsgronden van eiser over de rechtmatigheid van het vastgestelde vergunningenplafond. Deze gronden vallen buiten de omvang van het besluit dat hier voorligt.
Ontbreken motivering
21. Eiser voert aan dat in het besluit de motivering voor de invoering van het Aanwijzingsbesluit met terugwerkende kracht ontbreekt en daarvoor ook geen dringende reden is.
21.1.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Het Aanwijzingsbesluit is vastgesteld op 21 juni 2024 en met terugwerkende kracht tot 4 juni 2024 in werking gestreden. Op basis van dat besluit heeft de eerste inschrijving voor standplaatshouders plaatsgevonden op 21 september 2024, dus ruim nadat het Aanwijzingsbesluit is vastgesteld. Daarbij heeft eiser met het besluit van 17 december 2024 voor zijn locatie een nieuwe standplaatsvergunning gekregen die geldig is voor 15 jaar. Eiser heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat hij gevolgen heeft ondervonden van het met terugwerkende kracht in werking treden van het Aanwijzingsbesluit. Hij heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat er in de periode van 4 juni 2024 tot 21 juni 2024 vergunningen zijn aangevraagd of besluiten zijn genomen op grond van het Aanwijzingsbesluit.
Conclusie en gevolgen
22. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit I, II en II van het college in stand blijven. De geldigheidsduur van de standplaatsvergunning van eiser hoeft dus niet te worden aangepast.
23. Aangezien de rechtbank in het beroep UTR 24/5432 toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond
- draagt het college in het beroep UTR 24/5432 op het griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in het beroep UTR 24/5432 in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter, mr. M. van der Knijff en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.
De rechter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld.
Algemene Plaatselijke Verordening Artikel 5:13 Straathandel Pro
Het is verboden zonder vergunning van het college, in de uitoefening van de straathandel, andere waren dan gedrukte of geschreven stukken, waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard, te koop aan te bieden, te verkopen of af te leveren op een op een openbare plaats of op of aan een openbaar water.
Het college kan in het belang van de openbare orde en veiligheid en het uiterlijk aanzien van de gemeente nadere regels stellen ten aanzien van de straathandel.
(…)
Nadere regel
Artikel 3 Vergunningenplafond Pro
1. Ter bescherming van de openbare orde en veiligheid en ter voorkoming van overlast in de openbare ruimte is het aantal dag- en seizoenstandplaatsen en de incidentele standplaatsen binnenstad gelimiteerd. Een vergunning voor een dagstandplaats, seizoenstandplaats of incidentele standplaats binnenstad wordt alleen verleend voor de aangewezen locaties zoals opgenomen in het aanwijzingsbesluit.
2. Op grond van artikel 5:13 van Pro de verordening wordt in deze tabel aangegeven de categorie standplaats waarvoor een vergunning kan worden verleend, het vergunningenplafond en de maximale vergunningsduur:
Categorie
Vergunningenplafond
Maximale vergunningsduur
Mobiel verkooppunt
nee
2 maanden
Incidentele standplaats buiten binnenstad
nee
3 dagdelen
Incidentele standplaats binnenstad
nee
3 dagdelen
Dagstandplaats
ja
15 jaar
Seizoenstandplaats
ja
15 jaar
Artikel 7 Bekendmaking Pro mogelijkheid aanvragen vergunning dag- en seizoenstandplaats
1. Het college stelt de periode vast waarbinnen aanvragen voor dag- en seizoenstandplaatsvergunningen kunnen worden ingediend. Hiervan wordt minimaal mededeling gedaan in het Gemeenteblad. Hierin wordt in ieder geval aangegeven:
a. een omschrijving van de vrijgekomen kavel en alle kenmerken van de kavel zoals in het aanwijzingsbesluit is opgenomen. Hierbij wordt een kaart van de locatie bijgevoegd;
b. binnen welk tijdvak geïnteresseerden een aanvraag kunnen indienen;
c. binnen welk tijdvak een aanvrager eventuele gebreken op het aanvraagformulier kan herstellen;
d. op welke datum de uitslag van de procedure wordt bekendgemaakt;
e. op welke wijze met gebruikmaking van een (digitaal) aanvraagformulier, een aanvraag kan worden ingediend;
f. welke gegevens bij de aanvraag moeten worden gevoegd om als volledig te worden aangemerkt en;
g. op welke wijze de selectie plaats zal vinden.
2. Het college stelt een (digitaal) aanvraagformulier vast dat moet worden gebruikt voor de vergunningaanvraag.
3. Vergunningaanvragen voor dag- en seizoenstandplaatsvergunningen moeten worden ingediend in het tijdvak als bedoeld onder lid 1 van dit artikel.
4. Per kavel kan maximaal één vergunning verleend worden.