Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 25/5351 en UTR 25/5368
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2026 op de beroepen in de zaken tussen
1.
[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam]te [plaats 1] (UTR 25/5351), en
[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam]te [plaats 1] (UTR 25/5351), en
2.
[eiseres sub 2]te [plaats 2] (UTR 25/5368),
[eiseres sub 2]te [plaats 2] (UTR 25/5368),
hierna samen te noemen ‘eisers’
(gemachtigden: mr. R.P. van den Broek en mr. A.C. Hoogmoed),
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland, verweerder.
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum en mr. L. Verhees)
Inleiding
1. Zowel [handelsnaam] als [eiseres sub 2] hebben een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gedaan voor de uitbreiding van hun veehouderijen aan de [adres 1] in [plaats 1] , respectievelijk de [adres 2] in [plaats 2] . Op basis van het PAS werd alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor beschermde natuurgebieden, vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor die gebieden.
2. Met de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019 is het PAS echter onverbindend verklaard, omdat het niet voldoet aan de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. [1] Sindsdien komt aan een PAS-melding geen betekenis meer toe. Projecten waarvoor een PAS-melding is gedaan, dus ook de uitbreiding van de veehouderijen van eisers, zijn hierdoor op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) alsnog vergunningplichtig. Daarom is op 28 februari 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. In dit programma, bestaande uit zes stappen, zijn bronmaatregelen opgenomen die het Rijk treft om stikstofruimte vrij te maken. Die ruimte kan vervolgens worden ingezet voor het legaliseren van gemelde PAS-projecten.
3. De eerste stap in het legalisatietraject betreft het aanleveren van verificatiegegevens door de PAS-melder aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) die aan de hand van die gegevens controleert of wordt voldaan aan de vereiste criteria: de tweede stap. Na afronding van het verificatieproces ontvangen PAS-melders hierover bericht van het bevoegd gezag, in dit geval gedeputeerde staten. Dit is de derde stap. Uitzonderingen daargelaten, kan dit bericht inhouden dat:
het verificatieproces positief is afgerond en op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het PAS-project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied zodat de activiteit vergunningvrij is;
het verificatieproces positief is afgerond en de benodigde natuurvergunning formeel kan worden aangevraagd, zodra er voldoende stikstofruimte beschikbaar is;
niet aan de criteria wordt voldaan en de PAS-melding niet kan worden opgenomen in het legalisatieprogramma.
4. [handelsnaam] heeft op 19 februari 2021 en [eiseres sub 2] op 13 april 2021, de eerste stap doorlopen door alle benodigde verificatiegegevens aan te leveren bij de RVO. Omdat een bericht van gedeputeerde staten uitbleef en de termijn waarbinnen de in het legalisatieprogramma opgenomen bronmaatregelen dienden te zijn uitgevoerd eindigde op 28 februari 2025 [2] , hebben eisers gedeputeerde staten op 1 maart 2025 allebei in gebreke gesteld. Op 14 maart 2025 hebben gedeputeerde staten eisers elk laten weten dat het aanleveren van verificatiegegevens bij de RVO niet kan worden aangemerkt als een aanvraag, zodat het uitblijven van een reactie daarop ook niet gelijk kan worden gesteld met een besluit. [3] Gedeputeerde staten kunnen daarom ook geen dwangsommen hebben verbeurd wegens het uitblijven van een besluit.
5. Eisers zijn het hier niet mee eens en hebben bezwaar gemaakt. Gedeputeerde staten hebben de bezwaren voorgelegd aan de Commissie rechtsbescherming provincie Flevoland die daarover op 16 juli 2025 heeft geadviseerd. Conform dit advies, hebben gedeputeerde staten de bezwaren van eisers met de besluiten van 13 augustus 2025 (hierna: de bestreden besluiten) niet-ontvankelijk verklaard. Volgens gedeputeerde staten kunnen de reacties van 14 maart 2025 op de ingebrekestellingen van eisers namelijk evenmin worden aangemerkt als besluiten, zodat daartegen ook geen bezwaar kon worden gemaakt.
6. Eisers hebben beroep ingesteld. Hun beroepen zijn op 9 maart 2026 gevoegd bij de rechtbank op een zitting behandeld. [handelsnaam] is op de zitting vertegenwoordigd door [eiser] en [A] . [eiseres sub 2] is vertegenwoordigd door [B] . Zij zijn bijgestaan door de twee gemachtigden van eisers. Gedeputeerde staten hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Hebben gedeputeerde staten de bezwaren van eisers terecht niet-ontvankelijk verklaard?
7. Eisers voeren aan dat hun bezwaren door gedeputeerde staten ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, en de rechtbank kan eisers daarin volgen. In de reacties van 14 maart 2025 op de ingebrekestellingen hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat zij geen dwangsommen kunnen hebben verbeurd wegens het uitblijven van een besluit. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat zo’n reactie een publiekrechtelijke rechtshandeling behelst en daarom moet worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. [4] Gedeputeerde staten hebben de bezwaren van eisers dus ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Deze beroepsgrond slaagt.
Hebben gedeputeerde staten wél terecht geconcludeerd dat eisers met het aanleveren van verificatiegegevens geen aanvraag hebben gedaan?
8. Eisers voeren aan dat het aanleveren van verificatiegegevens moet worden aangemerkt als een legalisatieverzoek dat heeft te gelden als een formele vergunningaanvraag. Zij hebben bij het indienen van de gegevens expliciet aangegeven dat zij een vergunningaanvraag wilden doen. Verder hebben zij alle gegevens (zelfs méér dan dat) ingediend die nodig zijn voor het beoordelen van een vergunningaanvraag. [5] Eisers hebben er verder op gewezen dat de beslistermijn van drie jaar uit artikel 1.13a, vierde lid van de Wnb inmiddels is verstreken. Tot slot doen eisers een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, het recht op een privéleven zoals opgenomen in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en het recht op ongestoord genot van hun eigendom uit artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
9. De rechtbank volgt eisers niet. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Zoals gezegd, betreffen de eerste en tweede stap van het legalisatieprogramma nog slechts het verificatieproces, dat leidt tot een bericht van gedeputeerde staten (de derde stap) over de vraag of het PAS-project vergunningplichtig is, en zo ja, of het kan worden opgenomen in het legalisatieprogramma.
10. Dit bericht van gedeputeerde staten is dan ook een bestuurlijk rechtsoordeel. Een bestuurlijk rechtsoordeel is in de regel geen besluit. In uitzonderingsituaties kan een bestuurlijk rechtsoordeel wel als besluit worden aangemerkt, maar daarvoor is vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. [6] Die situatie doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Het legalisatieprogramma is juist zó ingericht dat eisers pas na een positieve afronding van het verificatieproces én als bronmaatregelen hebben geleid tot voldoende stikstofruimte, een vergunningaanvraag kunnen doen.
11. Omdat het bericht van gedeputeerde staten een bestuurlijk rechtsoordeel is dat niet gelijk kan worden gesteld met een besluit, kan het aanleveren van verificatiegegevens door eisers ook niet worden aangemerkt als een aanvraag. Dat betekent dat gedeputeerde staten de ingebrekestellingen die eisers hebben ingediend, terecht hebben afgewezen.
12. Wat eisers verder hebben aangevoerd, maakt dat oordeel niet anders. De termijn van drie jaar uit artikel 1.13a, vierde lid van de Wnb ziet op het uitvoeren van de in het legalisatieprogramma opgenomen bronmaatregelen, niet op het (aanvragen en) verlenen van natuurvergunningen. [7] De beroepen van eisers op het rechtszekerheidsbeginsel, het recht op een privéleven zoals opgenomen in artikel 8 van Pro het EVRM en het recht op ongestoord genot van hun eigendom uit artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, zijn gestoeld op het uitgangspunt dat er een aanvraag zou zijn ingediend die is afgewezen en daar is hier nu juist (nog) geen sprake van. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eisers buiten hun schuld om in deze situatie terecht zijn gekomen, al lange tijd in onzekerheid verkeren en vrezen voor (de gevolgen van) eventuele handhavingsverzoeken, maakt dat niet dat er in juridische zin wél sprake is van een aanvraag.
Conclusie
13. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 7. heeft overwogen zal zij de beroepen van eisers gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. Omdat gedeputeerde staten echter terecht hebben geconcludeerd dat eisers geen aanvraag hebben gedaan en de ingebrekestellingen daarom op juiste gronden zijn afgewezen, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de bezwaren van eisers alsnog ongegrond te verklaren. Deze uitspraak treedt dan ook in de plaats van de vernietigde bestreden besluiten.
14. Omdat de beroepen gegrond zijn veroordeelt de rechtbank gedeputeerde staten wel in de proceskosten die eisers in beroep hebben gemaakt. De kosten die eisers elk voor de beroepsmatige rechtsbijstand van hun gemachtigden hebben gemaakt stelt de rechtbank vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- onder een wegingsfactor 1). De genoemde tarieven staan in het Besluit proceskosten bestuursrecht.
15. Tot slot moeten gedeputeerde staten het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. Dit betreft in geval van [handelsnaam] een bedrag van € 194,-, en in geval van [eiseres sub 2] een bedrag van € 385,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
verklaart de bezwaren van eisers alsnog ongegrond;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.868,- voor elk van hen;
bepaalt dat gedeputeerde staten het door [handelsnaam] betaalde griffierecht van € 194,- en door [eiseres sub 2] betaalde griffierecht van € 385,- vergoedt.
Deze uitspraak is op 13 juli 2026 in het openbaar gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
rechter
De uitspraak is aan partijen bekendgemaakt op de datum vermeld in de brief waarmee deze uitspraak aan partijen ter beschikking is gesteld.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan diegene de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.