Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/5982
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
de burgemeester van de gemeente Zeist,
(gemachtigde: mr. K.V. van de Brug-van Ewijk).
Procesverloop
1. Met het besluit van 22 mei 2025 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de exploitatie- en Alcoholwetvergunning voor restaurant [horeca gelegenheid] gevestigd aan de [adres] in [plaats] , ingetrokken.
1.1.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening bij uitspraak van 4 juli 2025 niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang.
1.3.
Met het besluit van 30 september 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de intrekking gebleven.
1.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Op 13 en 18 april 2026 heeft eiser aanvullende gronden ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Bij besluit van 6 oktober 2022 is aan eiser een exploitatie- en
Alcoholwetvergunning verleend voor het uitoefenen van het restaurant [horeca gelegenheid] aan de
[adres] in [plaats] . Eiser is bestuurder van [bedrijf] , die enig
aandeelhouder is van restaurant [horeca gelegenheid]
3. Op 23 april 2025 heeft de burgemeester eiser geïnformeerd over het voornemen tot het intrekken van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning. Eiser heeft op 2 mei 2025 per
e-mail zijn zienswijze op het voornemen naar voren gebracht. Dat heeft niet geleid tot een wijziging van het voornemen tot het intrekken van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning.
e-mail zijn zienswijze op het voornemen naar voren gebracht. Dat heeft niet geleid tot een wijziging van het voornemen tot het intrekken van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning.
4. De burgemeester heeft met het primaire besluit de exploitatie- en Alcoholwetvergunning van eiser ingetrokken omdat eiser niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft dit besluit gebaseerd op de volgende feiten en omstandigheden. Aan eiser is een strafbeschikking opgelegd vanwege valsheid in geschrifte en het onjuist doen van aangifte. Eiser heeft hiervoor een werkstraf van in totaal 240 uur opgelegd gekregen. Ook heeft de burgemeester van de politie op 14 februari 2025 een bestuurlijke rapportage ontvangen. Daaruit volgt dat er met betrekking tot eiser en [horeca gelegenheid] meldingen bekend zijn over transacties waarbij de meldende instelling aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband kunnen houden met witwassen of het financieren van terrorisme. De burgemeester vindt het daarbij verontrustend dat door deze instellingen bij eiser navraag is gedaan naar aanleiding van deze meldingen en gevraagd is om uitleg, maar dat hij niet of nauwelijks feitelijke uitleg heeft gegeven. Ook is er volgens de burgemeester sprake van het meewerken aan een schijnbeheerconstructie. Zo heeft mevrouw [A] op 23 oktober 2024 voor het restaurant een exploitatievergunning aangevraagd. Maar uit de stukken volgt dat eiser als (vrijwillig) leidinggevende van het horecabedrijf wordt aangedragen en deze functie 40 uur per week gaat bekleden. Dat het horecabedrijf voor € 0,- wordt overgedragen aan mevrouw [A] en zij en eiser op hetzelfde adres wonen ondersteunen eveneens het standpunt dat sprake is van een schijnconstructie. In 2022 heeft de burgemeester eveneens een vergunning geweigerd in verband met een schijnbeheerconstructie waar zowel eiser als mevrouw [A] deel van uitmaakten.
5. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is door de voorzieningenrechter afgewezen vanwege het ontbreken van procesbelang.
6. Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de intrekking van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de vraag of de burgemeester de exploitatie- en Alcoholwetvergunning op goede gronden heeft ingetrokken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
8. De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Heeft de burgemeester in strijd met het beginsel van onschuldpresumptie gehandeld en relevante feiten betrokken bij de intrekking van de vergunningen?
9. Eiser voert aan dat de burgemeester zich bij de intrekking van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning niet op de strafbeschikking kan baseren omdat de strafbeschikking nog niet onherroepelijk is. Eiser is namelijk tegen de strafbeschikking in verzet gegaan. Ook kan de burgemeester zich bij de intrekking niet baseren op de registraties die vermeld zijn in de bestuurlijke rapportage van 14 februari 2025. Die registraties komen voort uit informatie van gedane meldingen bij slechts twee banken. Dat daadwerkelijk sprake is van witwassen of zelfs van terrorisme is niet aangetoond en daarvoor is eiser ook niet veroordeeld. Eiser geeft aan dat hij inmiddels begin dit jaar ook de nodige informatie ter verklaring heeft overgelegd aan de politie. Volgens eiser is het onderzoek bij de politie daarna beëindigd. Door de intrekking van de vergunningen te baseren op deze zaken heeft de burgmeester in strijd met het beginsel van onschuldpresumptie gehandeld. Bovendien bestaat er volgens eiser geen relevant verband tussen de feiten die ten grondslag liggen aan de strafbeschikking en de horeca-exploitatie van restaurant [horeca gelegenheid] . De feiten uit de strafbeschikking hebben betrekking op een andere onderneming.
10. De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 2:28a, eerste lid van de Algemene plaatselijke verordening Zeist 2025 (de APV) en artikel 8, eerste lid van de Alcoholwet moet een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
10.1.
Artikel 1:8, eerste lid onder b van de APV bepaalt dat de burgemeester de exploitatievergunning kan intrekken als op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.
10.2.
Op grond van artikel 2:28e van de APV kan de burgemeester als aanvulling op het bepaalde in artikel 1:8 de Pro vergunning intrekken indien: de vergunninghouder en/of leidinggevenden de bepalingen in deze afdeling overtreden.
10.3.
Artikel 31 lid 1 sub b van Pro de Alcoholwet bepaalt dat de burgemeester een Alcoholwetvergunning intrekt indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 van Pro de Alcoholwet geldende eisen. Uit artikel 8, eerste lid, onder b, van de Alcoholwet volgt dat leidinggevenden van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn.
10.4.
Volgens de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] strekt de intrekkingsgrond dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, ertoe het belang voor het waarborgen van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een exploitant of beheerder van een inrichting wordt tegengeworpen dat zij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden gemotiveerd. Van geval tot geval zal verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag. Gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), moeten de feiten en omstandigheden die worden meegewogen bij het oordeel over het levensgedrag van de vergunninghouder, relevant zijn voor de exploitatie van de inrichting. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of de inrichting kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. [2]
10.5.
Zoals de Afdeling verder heeft overwogen is van schending van de onschuldpresumptie sprake als een uiting een oordeel weergeeft omtrent de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. [3]
11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester bij de beoordeling of eiser voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is de aan eiser opgelegde strafbeschikking wegens valsheid in geschifte mogen betrekken, omdat deze strafbeschikking in beginsel vast staat. Eiser stelt dat hij verzet hiertegen heeft ingediend, maar dit heeft hij verder niet onderbouwd met stukken. Bovendien laat het onverlet dat de burgemeester zich niet uitlaat over de schuldvraag, maar enkel bij de beoordeling van feiten en omstandigheden heeft betrokken of er aanleiding betstaat tot het intrekken van de vergunningen.
11. Dat geldt ook voor de meldingen die zijn vastgelegd in de bestuurlijke rapportage van 14 februari 2025. Deze rapportage is opgemaakt op basis van op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal. De burgemeester mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van deze registraties die in die bestuurlijke rapportage zijn neergelegd. Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat er een aantal registraties door verschillende banken zijn gemeld, waarbij het gaat om meldingen over het vermoeden van witwassen. De burgemeester heeft over de schuldvraag geen oordeel gegeven, maar de omstandigheid dat deze meldingen zijn gedaan en dat eiser niet of nauwelijks de gevraagde nadere uitleg heeft gegeven, bij de beoordeling van de intrekking betrokken.
13. De rechtbank overweegt daarbij dat eiser ook heeft erkend dat er door meerdere instanties verzoeken zijn gedaan om het geven van nadere uitleg over verschillende transacties en dat hij het belang daarvan heeft onderschat. Eiser stelt dat hij voor alle gedane meldingen over verschillende transacties een uitleg heeft. De rechtbank merkt daarover op dat eiser dit zowel in bezwaar als in de voorlopige voorziening hangende bezwaar ook heeft gesteld, maar tot op heden nog geen uitleg/verklaring heeft gegeven over de verschillende meldingen. Op de zitting heeft eiser een document overgelegd waarin hij op alle registraties zou zijn ingegaan. De rechtbank constateert dat eiser in dit document niet op alle registraties is ingegaan en dat nergens uit blijkt dat hij dit document al in bezwaar heeft overgelegd. Bovendien wijst de burgemeester er terecht op dat het aan de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (de FIOD) of de politie is en niet aan de burgemeester om deze uitleg van eiser te beoordelen. Deze uitleg laat onverlet dat de meldingen zijn gedaan en dat eiser destijds niet of nauwelijks uitleg heeft gedaan.
14. Verder overweegt de rechtbank dat eiser in zijn stelling dat hij begin dit jaar gegevens en uitleg bij de politie heeft gegeven en dat de politie als gevolg daarvan heeft besloten geen onderzoek te doen, niet door de rechtbank wordt gevolgd. Hier is namelijk niet van gebleken. De burgemeester heeft dit op de zitting ook betwist en opgemerkt dat een aantal weken voor de zitting contact hierover is geweest tussen de burgmeester en de politie en dat toen niet is gebleken dat het onderzoek bij de politie was gestopt.
15. De rechtbank concludeert dat de burgemeester de strafbeschikking en de informatie uit de bestuurlijke rapportage bij de intrekking heeft mogen betrekken. Het gaat daarbij ook om relevante feiten, die raken aan de betrouwbaarheid en integriteit van de exploitant van een horeca-onderneming. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Heeft de burgemeester eiser terecht medewerking aan schijnbeheerconstructie tegengeworpen?
16. Eiser voert aan dat hem ten onrechte medewerking aan schijnbeheerconstructie wordt tegengeworpen. Eiser was voornemens om restaurant [horeca gelegenheid] over te dragen aan mevrouw [A] en dat hij dit voor € 0,- wil doen is volgens hem niet vreemd. Op de zitting heeft eiser daarbij opgemerkt dat hij destijds zelf ook restaurant [horeca gelegenheid] voor € 0,- heeft overgenomen. Ook heeft hij op de zitting toegelicht dat een dergelijke vrijwilligersovereenkomst gebruikelijk is. Daarbij heeft eiser opgemerkt dat mevrouw [A] weinig verstand heeft van ondernemerschap en dat zij de Nederlandse taal niet voldoende machtig is. Om die reden heeft eiser met mevrouw [A] afgesproken dat hij haar daarbij, op basis van de vrijwilligersovereenkomst, een tijdje zal helpen voor 40 uur per week. Op de zitting heeft eiser verder naar voren gebracht dat hij in de woning boven het restaurant mag verblijven en ook in het restaurant mag eten. Ook heeft eiser aangegeven dat het niet vreemd is dat mevrouw [A] hetzelfde emailadres als hem gebruikt. Ze wonen immers in hetzelfde huis en eiser helpt haar met de onderneming en de daarbij bijkomende formaliteiten.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgmeester eiser medewerking aan een schijnbeheerconstructie kunnen tegenwerpen. De verklaringen van eiser op de zitting heeft hij verder niet onderbouwd. Dat eiser 40 uur per week als vrijwilliger werkzaam zal zijn bij [horeca gelegenheid] tegen – als de rechtbank het goed begrijpt – kost en inwoning, heeft de burgemeester ook niet aannemelijk hoeven vinden. Daarover merkt de rechtbank op dat eiser in deze procedure heeft gewezen op de financiële impact van het bestreden besluit ook gelet op het feit dat hij zeven kinderen heeft en dat hij die moet onderhouden en alimentatie voor moet betalen. Zelfs als rekening wordt gehouden met de gestelde kost en inwoning en met de omstandigheid dat – indien de overdracht aan [A] wel had plaatsgevonden – hij niet langer de doorlopende kosten qua huur en verzekering had hoeven dragen, is het de rechtbank in het licht van de gestelde financiële impact van de intrekking niet duidelijk geworden hoe eiser zich financieel staande had kunnen houden gedurende de periode van het vrijwilligerswerk. Bovendien is hier ook van belang dat in 2022 een vergelijkbare constructie is geprobeerd op te zetten door eiser en mevrouw [A] en dat ook toen aan eiser schijnbeheer is tegengeworpen. Zo is destijds in december 2021 een door eiser aangevraagde exploitatie- en alcoholvergunning geweigerd. Vervolgens heeft mevrouw
[A] in maart 2022 een exploitatievergunning aangevraagd voor hetzelfde adres en op dat moment stonden mevrouw [A] en eiser ook al beiden ingeschreven op hetzelfde woonadres. De aangevraagde exploitatievergunning door mevrouw [A] is toen geweigerd op grond van artikel 2:28, derde lid, onder c van de Apv (schijnbeheer). Dit weigeringsbesluit is onherroepelijk geworden. Na de behandeling van eisers bezwaar tegen de aan hem geweigerde exploitatie- en alcoholvergunning zijn de vergunningen alsnog aan hem verleend op 6 oktober 2022.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester terecht op basis van deze informatie en de gang van zaken bij de huidige aanvraag ter overname van restaurant [horeca gelegenheid] kunnen concluderen dat eiser door medewerking aan een schijnbeheerconstructie invloed wilde blijven uitoefenen. Wat eiser hier over heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
19. Eiser stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Bij het horecabedrijf de [horeca gelegenheid] heeft jarenlang geen veiligheidsincident plaatsgevonden. Verder heeft de burgemeester ten onrechte geen gewicht toegekend aan de grote financiële en medische impact die de intrekking van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning met zich meebrengt. Eiser wijst er op dat hij geen enkele bron van inkomsten meer heeft en hij financieel volledig is geruïneerd, terwijl hij zeven kinderen heeft waar hij financieel voor moet zorgen. Ook wijst eiser er op dat hij structureel te hoge bloeddruk heeft en ernstige psychische klachten en inmiddels is doorverwezen naar een psychiater.
20. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de belangen van eiser zwaarder moeten wegen. De intrekkingen zijn gedaan vanwege het belang van het beschermen van de openbare orde en woon- en leefklimaat. De burgemeester moet daarbij uit kunnen gaan van de integriteit en betrouwbaarheid van de ondernemer. Dat de intrekking gevolgen heeft voor de bron van inkomsten is een logisch gevolg van de intrekking en als zodanig geen reden om de intrekking onevenredig te achten. De impact die de intrekking verder zou hebben heeft eiser niet onderbouwd. Van zodanige omstandigheden dat de intrekking onevenredig moet worden geacht, is de rechtbank ook niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Heeft de burgemeester de hoorplicht geschonden?
21. Eiser voert aan dat hij geen eerlijke kans heeft gekregen om gehoord te worden. Eiser is weliswaar later verschenen op de hoorzitting vanwege omstandigheden, maar de hoorcommissie heeft volgens hem ten onrechte geen flexibiliteit getoond waardoor er sprake is van schending van de hoorplicht.
22. De rechtbank overweegt als volgt. Uit het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 18 september 2025 blijkt dat de hoorzitting op 4 september 2025 heeft plaatsgevonden om 09.30 uur en dat eiser niet op dat tijdstip is verschenen. Eiser heeft zich diezelfde dag rond 11.00 uur gemeld bij de adviescommissie. Uit het dossier blijkt dat het die dag niet meer mogelijk was om een hoorzitting te houden. Zowel de vertegenwoordiger van de burgemeester als één van de leden van de commissie hadden elders een afspraak en er was geen ruimte beschikbaar waarin de hoorzitting gehouden kon worden.
23. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van schending van de hoorplicht in de zin van artikel 7:2 van Pro de Awb. Eiser is in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Dat eiser zelf ruim 1,5 uur te laat is verschenen bij de adviescommissie, zonder enige vorm van kennisgeving, komt voor zijn eigen risico. De burgemeester heeft voldaan aan zijn verplichting om eiser in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Hij mocht afzien van het wederom plannen van een hoorzitting. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L.K. Dagmar, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.