Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/4492
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2026 op het beroep in de zaak tussen
[eiser] uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigden: mr. S.W. Derksen en mr. S. de Graaff),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. N.J. van Polanen).
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van de panden aan de [adressen] (oneven) en het pand aan de [adres 1] in [plaats 2] . Om de bouwplannen die eiser met deze panden heeft te kunnen realiseren heeft het college hem vier vergunningen verleend:
Op 2 mei 2013 heeft het college eiser een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van twee appartementen naar drie appartementen in het pand aan de [adres 2] (HZ_13-WABO-04187);
Op 18 september 2013 heeft het college eiser een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van de twee bovenwoningen naar zes appartementen (splitsing), het uitbreiden van de begane grond en het bouwen van balkons en dakterrassen in het pand aan de [adres 3] (HZ_WABO-13-09259);
Op 9 juli 2015 heeft het college eiser een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van drie winkels en negen appartementen tot één winkel en negen appartementen in de panden aan de [adres 4] , [adres 3] en [adres 2] (HZ_WABO-15-08618);
Op 29 november 2016 heeft het college eiser een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen en gebruiken van een winkel, kantoor en woonpand van de panden aan de [adres 5] en de [adres 1] (HZ_WABO-16-27256).
2. Omdat eiser ook een uitritvergunning nodig bleek te hebben om de kelders onder de panden voor een gebruik als garage bereikbaar te maken via een ingang aan de [adres 1] , heeft hij die op 2 maart 2018 aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag afgewezen. Eiser heeft daartegen geprocedeerd tot en met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), maar daarbij is de afwijzing van zijn aanvraag in stand gebleven. [1]
3. Bij brief van 6 juni 2024 heeft het college eiser laten weten voornemens te zijn om alle vier de omgevingsvergunningen in te trekken, omdat eiser daar tot dan toe geen gebruik van heeft gemaakt. Eiser is het hier niet mee eens en heeft zijn zienswijze gegeven. Met het besluit van 19 december 2024 (hierna: het intrekkingsbesluit) heeft het college bepaald dat alle vier de omgevingsvergunningen op 1 december 2025 worden ingetrokken, tenzij eiser voor die datum alsnog constructieve handelingen (laat) verricht(en) ter uitvoering ervan. Eiser heeft bezwaar gemaakt. Met het besluit op bezwaar van 27 juni 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het intrekkingsbesluit in stand gelaten.
4. Vervolgens heeft eiser beroep ingesteld. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De panden worden namelijk gekraakt, waardoor eiser sowieso geen constructieve werkzaamheden kan uitvoeren. Om de krakers, die niet vrijwillig willen vertrekken, eruit te (laten) zetten is eiser een kort geding tegen hen gestart. Bij besluit van 27 november 2025 heeft het college de intrekkingstermijn van 1 december 2025 opschort tot twee weken na het vonnis in dit kort geding. Met de uitspraak van 16 december 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiser, zonder het op een zitting te behandelen, afgewezen. [2] Bij vonnis van 24 december 2025 is ook de vordering van eiser door de voorzieningenrechter in kort geding afgewezen. [3] Hierdoor zijn de omgevingsvergunningen twee weken later, dus op 7 januari 2026, ingetrokken.
5. Eiser heeft zijn beroep aangevuld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep is op 15 januari 2026 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden en vergezeld door [A] , architect, en [B] , adviseur. Het college heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het beroep
6. Eiser voert aan dat de intrekking geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens eiser is de intrekking niet op rechtsgevolg gericht, omdat hem daarin nog een hersteltermijn is gegund. Pas als na afloop van die termijn wordt vastgesteld, bijvoorbeeld middels een controle ter plaatse, dat eiser geen constructieve handelingen heeft verricht ter uitvoering van de omgevingsvergunningen, kan het college overgaan tot intrekking. Voor het daadwerkelijk intrekken van de vergunningen is dan vervolgens nog een nieuw besluit nodig, aldus eiser.
7. Eiser voert verder aan dat de intrekking in strijd is met de rechtszekerheid, omdat daarin niet duidelijk is omschreven wat eiser precies moet doen om te voorkomen dat de omgevingsvergunningen worden ingetrokken. Eiser zou ‘constructieve handelingen’ moeten verrichten, maar wat daar in zijn geval onder wordt verstaan is niet uitgelegd. Bovendien wijkt deze omschrijving af van de Omgevingswet waarin het gaat om het ‘verrichten van activiteiten met gebruikmaking van de vergunning’. De grote hoeveelheid (wisselende) jurisprudentie over het begrip ‘constructieve handelingen’, biedt ook onvoldoende houvast.
8. Subsidiair voer eiser aan dat het college niet bevoegd was tot intrekking, en als het college die bevoegdheid wel had, daar in redelijkheid geen gebruik van had mogen maken. Eiser was bezig met de verkoop van de panden en is daarover steeds in overleg getreden met het college. Hij heeft alles gedaan wat binnen zijn macht lag om de panden zo spoedig mogelijk te verkopen, en toen dat niet lukte aannemelijk te maken dat er op korte termijn zou worden gestart met de bouw. De panden bleken inmiddels gekraakt, maar tegen de krakers is eiser een kort geding gestart. Verder heeft eiser een sloopbedrijf ingeschakeld dat schriftelijk heeft verklaard binnen vier weken nadat de krakers zijn vertrokken, te kunnen starten met de sloopwerkzaamheden. De sloopmelding van eiser is ook geaccepteerd door het college. Eiser heeft ook een aannemer ingeschakeld die tegelijkertijd zou starten met voorbereidende bouwwerkzaamheden, die vier tot vijf maanden zouden duren. Daarna zou de grond worden afgegraven en konden er damwanden worden geplaatst, waarna de aannemer kon starten met het opbouwen van de panden.
9. In het licht hiervan heeft eiser er ook op gewezen dat hij in een vicieuze cirkel terecht komt als de intrekking van zijn omgevingsvergunningen in stand zou blijven. De vordering van eiser in kort geding is afgewezen, omdat hij onvoldoende concreet zou hebben gemaakt dat zijn belang bij ontruiming zodanig spoedeisend is dat hiervoor een inbreuk op het huisrecht van de krakers zou zijn te rechtvaardigen. De ingetrokken omgevingsvergunningen maken het belang van eiser nog minder spoedeisend. Bovendien zullen de panden, die eiser al geheel heeft laten strippen, zonder omgevingsvergunningen aanzienlijk in waarde dalen. Hier heeft het college onvoldoende rekenschap van gegeven.
10. Tot slot voert eiser aan dat er sprake is van willekeur. Terwijl er nog meer leegstaande panden in de Burgemeester Reigerstraat staan, worden alleen de vergunningen van eiser ingetrokken. Het lijkt er nu op dat het college van begin af aan uit is geweest op intrekking. In een geheime brief van 26 mei 2024 aan de gemeenteraad, wordt eiser door het college neergezet als onwelwillend en onbetrouwbaar. Het college suggereert bijvoorbeeld dat er tevergeefs gesprekken met eiser zouden zijn gevoerd om te bereiken dat eiser gebruik zou gaan maken van de vergunningen, terwijl dergelijke gesprekken nooit hebben plaatsgevonden. Het was eiser die steeds tevergeefs aan de bel trok voor afstemming en overleg met de gemeente.
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank volgt eiser niet in wat hij heeft aangevoerd en overweegt daartoe als volgt.
12. Allereerst is de intrekking naar het oordeel van de rechtbank gericht op rechtsgevolg, en dus een besluit in de zin van de Awb. In tegenstelling tot wat eiser aanvoert bevat het intrekkingsbesluit geen hersteltermijn. Er is immers ook geen sprake van een ‘overtreding’ die moet worden hersteld. Het intrekkingsbesluit bepaalt dat de omgevingsvergunningen per een bepaalde datum worden ingetrokken, tenzij eiser daarvóór alsnog constructieve handelingen verricht ter uitvoering van de omgevingsvergunningen. Doet eiser dat niet, dan is met het intrekkingsbesluit al bepaald dat de omgevingsvergunningen worden ingetrokken. Hiervoor is dan dus geen controle of nader besluit nodig. De beroepsgrond slaagt niet.
13. De rechtbank volgt eiser ook niet in het betoog dat het intrekkingsbesluit onduidelijk zou zijn. De vier aan eiser verleende omgevingsvergunningen waar het hier om gaat, zien op de activiteit ‘bouwen’. Wil eiser dus activiteiten verrichten met gebruikmaking van deze vergunningen dan moet hij met gebruikmaking van de vergunningen gaan bouwen. Om geen misverstanden te laten bestaan over wat er onder bouwen wordt verstaan, heeft het college in het intrekkingsbesluit opgenomen wat er onder ‘bouwen’ wordt verstaan: het verrichten van een constructieve handeling waarbij een constructie van enige omvang wordt gemaakt die bedoeld is om ter plaatse duurzaam aanwezig te zijn. Deze omschrijving is in lijn met de jurisprudentie over dit begrip. Het gaat om werkzaamheden die een constructief karakter hebben (bijvoorbeeld dus niet het schilderen van de buitengevel of enkel het wijzigen van een vergund gebruik). De rechtbank ziet niet waarom dit onduidelijk zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Ook volgt de rechtbank eiser niet in het betoog dat het college niet bevoegd zou zijn geweest tot intrekking, of in redelijkheid geen gebruik had mogen maken van die bevoegdheid. Op grond van artikel 5:40, tweede lid, onder d, van de Omgevingswet (Ow) is het college bevoegd om een omgevingsvergunning in te trekken als er gedurende een jaar geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. [4] Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komt het college bij toepassing van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning op die grondslag in te trekken beleidsruimte toe. Dat is onder de Omgevingswet niet anders dan onder de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college moet alle relevante belangen inventariseren en afwegen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag het college ook in aanmerking nemen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat vergunninghouder niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is al voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen. [5]
15. Het college heeft ter invulling van zijn deze bevoegdheid de Beleidsregel intrekken omgevingsvergunning gemeente Utrecht (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld. [6] Hierin is bepaald dat het college niet eerder dan drie jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik maakt. [7] Los van de inritvergunning, waar nog jaren over is geprocedeerd, zijn partijen het erover eens dat voor aanvang van de driejaarstermijn moet worden uitgegaan van de dag waarop de laatst aan eiser verleende omgevingsvergunning van 29 november 2016 onherroepelijk is geworden. Dat betekent dat het college gelet op zijn beleid, vanaf eind januari 2020 bevoegd was tot intrekking van de omgevingsvergunningen van eiser. De rechtbank stelt vast dat eiser daarna geen enkel initiatief heeft genomen ter uitvoering van de omgevingsvergunningen, ook niet ná de uitspraak van 7 juli 2020 van de Afdeling over de geweigerde inritvergunning. Eiser heeft er op gewezen dat hij de panden in die tijd probeerde te verkopen, maar dat maakt niet dat het college niet bevoegd was tot intrekking.
16. De Beleidsregel schrijft verder voor dat het college niet overgaat tot intrekking als eiser naar het oordeel van het college met concrete stukken en/of documenten aantoont dat er binnen een termijn van acht weken na bekendmaking van het voornemen tot intrekking, alsnog met de werkzaamheden wordt gestart. [8] In concrete gevallen kan het college hier een ruimere termijn voor bieden. [9] De rechtbank stelt vast dat het voornemen op 7 juni 2024 aan eiser is bekendgemaakt door toezending daarvan. Omdat eiser liet weten dat hij bezig was met de verkoop van zijn panden, heeft het college hem bij brief van 10 juli 2024 tot en met 30 september 2024 de tijd gegeven om aan te tonen dat de verkoop ver genoeg gevorderd was om een verkoopdatum vast te stellen. Hierbij is eiser de mogelijkheid van verder uitstel met drie maanden geboden, mits hij daartoe een schriftelijk gemotiveerd verzoek zou doen.
17. Hierop heeft eiser het college op 30 september 2024 een verklaring toegestuurd van een potentiële koper van de panden. Een concrete verkoopdatum kon nog niet worden vastgesteld. Op 22 oktober 2024 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen met college, waarna eiser het college op 4 december 2024 desgevraagd een tijdlijn heeft toegestuurd. Eiser heeft het college daarbij verzocht om pas per 1 juli 2026 tot intrekking van de vergunningen over te gaan, omdat de verkoop nog niet rond is, er waarschijnlijk nog aanvullende vergunningen nodig zullen zijn die de koper zal moeten aanvragen, en de panden inmiddels gekraakt zijn. Het college heeft vervolgens op 19 december 2024 het intrekkingsbesluit genomen.
18. Gelet op dit verloop, kan de rechtbank het college volgen in de conclusie dat eiser niet tijdig met concrete stukken en/of documenten heeft aangetoond dat de verkoop ver genoeg gevorderd was om een verkoopdatum vast te stellen, of, dat er alsnog met werkzaamheden zou worden gestart. Eiser heeft gewezen op de sloopmelding die hij op 3 juni 2025 heeft gedaan en die ook is geaccepteerd, maar de rechtbank ziet niet hoe dat het voorgaande nog anders maakt. Nog daargelaten of een enkele sloopmelding concreet genoeg zou zijn, geldt dat onder het verrichten van activiteiten met gebruikmaking van de vergunning alleen kan worden verstaan: het verrichten van bouwactiviteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Dat betekent dat voorbereidende sloopwerkzaamheden überhaupt niet kunnen gelden als activiteiten met gebruikmaking van de vergunning. [10] Het kort geding dat eiser is gestart en de verklaringen en stukken van het sloopbedrijf en de aannemer, die eiser heeft overgelegd, zijn verder allemaal handelingen en documenten van (ver) na het bestreden besluit. Ook áls eiser daarmee al concreet genoeg zou hebben gemaakt dat er alsnog met de bouw zou worden gestart, betekent dat dus nog niet dat het bestreden besluit onrechtmatig is geweest.
19. De rechtbank ziet tot slot ook niet dat het college bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid onvoldoende rekenschap zou hebben gegeven van de belangen van eiser. Zoals gezegd mag het college bij die belangenafweging in aanmerking nemen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunningen aan eiser is toe te rekenen. Dat heeft het college gedaan. De rechtbank kan het college erin volgen dat het de eigen keuze was van eiser om in al die jaren geen gebruik te maken van zijn omgevingsvergunningen. Zelfs ná de Afdelingsuitspraak over de inritvergunning, en toen bleek dat het verkopen van de panden niet van de grond kwam, heeft eiser hierin geen actie ondernomen. De rechtbank ziet niet dat het college in deze enkel zou hebben volstaan met een verwijzing naar zijn intrekkingsbeleid. Het college heeft met de intrekking van belang geacht om leegstand te voorkomen, woningbouw te realiseren en slapende/ongebruikte vergunningen te voorkomen die in de weg staan aan nieuwe(re) planologische en stedenbouwkundige plannen. Dat de financiële belangen van eiser daartegenover onvoldoende gewicht in de schaal leggen, kan de rechtbank volgen. Het betoog van eiser slaagt niet.
20. De rechtbank is tot slot niet gebleken van willekeur of oneigenlijk gebruik door het college van zijn intrekkingsbevoegdheid. In de brief van het college aan de gemeenteraad van 26 mei 2024 komt naar het oordeel van de rechtbank niet naar voren dat er een oneigenlijk motief aan de intrekking ten grondslag lag. Het college heeft een einde willen maken aan de leegstand van de panden. Voor het intrekken van de omgevingsvergunningen was de enkele omstandigheid dat eiser aannemelijk wist te maken dat die alsnog binnen korte termijn zouden worden benut, al voldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
21. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten tot intrekking van de vier omgevingsvergunningen. Het intrekkingsbesluit is met het bestreden besluit dan ook terecht in stand gelaten.
22. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2026 door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier.
griffier rechter
Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.