Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/1979
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres 1] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] ,
[eiseres 2], uit [plaats] ,
gezamenlijk eisers,
(gemachtigde: N. Ockhuisen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemnes, verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Boesveld).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over twee handhavingsbesluiten gericht tegen bewoning in strijd met de regels voor gebruik uit het omgevingsplan en de regels voor brandveilig gebruik uit het Besluit bouwwerken leefomgeving, in het bedrijfspand op het perceel [adres] in [plaats] . Het college heeft hiertoe zowel [eiseres 1] B.V. als haar bestuurder, [eiseres 2] onder dwangsom gelast om de overtredingen te beëindigen. Wegens het niet naleven van de opgelegde lasten heeft het college besloten om de inmiddels verbeurde dwangsommen in te vorderen. Het beroep van eisers tegen de dwangsombesluiten richt zich van rechtswege ook tegen de invorderingsbesluiten.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep tegen beide handhavingsbesluiten en de bijbehorende invorderingsbesluiten gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1. Met besluiten van 6 juni 2024 (de primaire besluiten) heeft het college eisers afzonderlijk onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk 14 juni 2024 het bedrijfspand aan de [adres] in [plaats] (het perceel) in overeenstemming te brengen met de regels over brandveilig gebruik van bouwwerken uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) door het aanbrengen van onderling gekoppelde rookmelders en het verwijderen van rubberen matten op de galerij. Als eisers niet tijdig aan deze last over het brandveilig gebruik voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 25.000,- ineens. In de besluiten zijn eisers daarnaast onder dwangsom gelast om uiterlijk 2 september 2024 de bedrijfsunits in het pand niet langer in strijd met het omgevingsplan voor bewoning te gebruiken of te laten gebruiken. Als eisers niet tijdig aan deze last over het strijdig gebruik met het omgevingsplan voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 250.000,- ineens.
1.1.
Eisers hebben tegen de besluiten bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 28 januari 2025 (het bestreden besluit) heeft het college de primaire besluiten in stand gelaten voor zover deze betrekking hebben op de last over het brandveilig gebruik. Voor zover de primaire besluiten zien op de last over het strijdig gebruik met het omgevingsplan heeft het college de motivering verbeterd en de dwangsom gematigd naar een bedrag van
€ 200.000,-.
1.2.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
Wegens het niet naleven van de last over het brandveilig gebruik heeft het college met besluiten van 6 september 2024 bij eisers de dwangsommen van € 25.000,- ingevorderd. Wegens het niet naleven van de last over het strijdig gebruik met het omgevingsplan heeft het college met besluiten van 20 mei 2025 bij eisers de dwangsommen van € 200.000,- ingevorderd. Het beroep tegen het bestreden besluit heeft van rechtswege mede betrekking op deze invorderingsbesluiten. [1]
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 7 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers de gemachtigde en [A] en namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en mr. S.J.M. Paffen en [B] .
Beoordeling door de rechtbank
Voorgeschiedenis
2. [eiseres 1] B.V. ( [eiseres 1] ) is eigenaar van het perceel. Het perceel ligt voor het grootste gedeelte in de gemeente Eemnes en voor een klein gedeelte in de gemeente Baarn. [eiseres 1] heeft in 2016 verzocht om de bestemmingsplannen voor het perceel te wijzigen. In 2018 zijn de bestemmingsplannen ‘Botenloods [adres] (gedeeltelijk) [plaats] ’ en ‘Botenloods [adres] (gedeeltelijk) [plaats] ’ vastgesteld. In deze bestemmingsplannen heeft het perceel de bestemming ‘Recreatie’ met de aanduidingen ‘jachthaven’ en ‘bedrijfswoning’ gekregen. In 2019 heeft het college aan [eiseres 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van het bedrijfspand (met botenloods, bedrijfswoning en bedrijfsunits). De bouw van het bedrijfspand was in april 2020 afgerond. Vanwege de covid-pandemie kreeg [eiseres 1] de bedrijfsunits niet verhuurd voor een gebruik overeenkomstig de bestemming. Daarop heeft [eiseres 1] de bedrijfsunits verhuurd voor bewoning.
2.1.
Het college heeft geconstateerd dat het gebruik van het pand niet in overeenstemming is met het gebruik dat op grond van het omgevingsplan op het perceel is toegestaan en dat eveneens sprake is van een gebruik in strijd met de regels voor brandveilig gebruik uit het Bbl.
2.2.
[eiseres 1] is daarom al twee keer eerder onder de oplegging van een dwangsom gelast om het strijdige gebruik te beëindigen en beëindigd te houden. [eiseres 1] heeft tegen één van de eerder opgelegde lasten bezwaar gemaakt en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep van [eiseres 1] ongegrond verklaard. [2] [eiseres 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Deze procedure loopt nog bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
2.3.
Uiteindelijk heeft het college inmiddels met vier afzonderlijke besluiten de verschillende huurders van de units in oktober 2024 onder bestuursdwang gelast om de bewoning van de units te staken en gestaakt te houden. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening in deze procedure afgewezen. [3] Omdat ook deze lasten niet werden nageleefd heeft het college bestuursdwang toegepast, waarbij de bewoning is beëindigd, de units zijn verzegeld en van andere sloten zijn voorzien.
De inhoud van deze zaak
3. De rechtbank beoordeelt in deze zaak het onder het procesverloop weergegeven beroep tegen het bestreden besluit (van 28 januari 2025) over de opgelegde lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten. Zij doet dat aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden.
De lasten onder dwangsom
Ingetrokken beroepsgrond
4. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers de beroepsgrond ingetrokken dat [eiseres 2] niet aangeschreven had moeten worden als overtreder omdat [eiseres 1] ook als overtreder is aangeschreven.
Concreet zicht op legalisatie
5. Eisers voeren aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij hebben een planbureau ingeschakeld voor het opstellen van een ruimtelijke onderbouwing en hebben recent een principeverzoek ingediend.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat bewoning van de bedrijfsunits in strijd is met het omgevingsplan.
5.2.
De rechtbank stelt verder voorop dat het college op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving heeft. [4] Van handhaving kan alleen worden afgezien als dat onevenredig is, met andere woorden: als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen aanleiding zijn om van handhaving af te zien, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [5]
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat van concreet zicht op legalisatie in het onderhavige geval geen sprake is. Het principeverzoek dat eisers hebben ingediend ziet immers niet op het legaliseren van de bewoning van de bedrijfsunits. Daarnaast heeft het college desgevraagd toegelicht niet mee te willen werken aan het legaliseren van de bewoning van de bedrijfsunits, mede omdat het bedrijfspand zich direct naast de snelweg bevindt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [6] Deze beroepsgrond slaagt niet.
Brandveiligheid rookmelders
6. Eisers voeren aan dat de units wel aan de regels voor brandveilig gebruik uit het Bbl voldoen, omdat zij altijd rookmelders hebben gehad. Uit de toetsing voor de omgevingsvergunning voor de bouw van bedrijfsunits is ook nooit gebleken dat daaraan niet werd voldaan. Ook bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een tweede bedrijfswoning heeft de Veiligheidsregio Utrecht geconstateerd dat voldaan werd aan de regels over brandveiligheid. Eisers stellen zich op het standpunt dat de lasten onder dwangsom daarom ten onrechte zijn opgelegd.
6.1.
De toezichthouder heeft in zijn constateringsrapportage vastgesteld dat zowel op de begane grond als in alle units geen onderling gekoppelde rookmelders zijn aangebracht. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringsrapportage van de toezichthouder. Dit mede omdat eisers hun stelling dat de units wel aan de eisen voor brandveiligheid zouden voldoen, niet nader hebben onderbouwd. Het is vaste jurisprudentie dat het college in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage, voor zover deze bevindingen de eigen waarnemingen van de opsteller van de rapportage weergeven. [7] Dat uit de toetsing van de aanvraag om omgevingsvergunning destijds nooit is gebleken dat de voorzieningen van de bedrijfsunits niet voldeden aan de eisen over brandveiligheid komt omdat de units niet bedoeld waren voor bewoning, maar als bedrijfsunits zijn aangevraagd. Voor woningen gelden immers andere eisen. [8] De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat eisers niet (tijdig) hebben voldaan aan de in de lasten opgelegde maatregelen en dat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsom van in totaal € 25.000,- is verbeurd. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte en cumulatie van de dwangsommen
7. Eisers voeren aan dat de dwangsommen van € 200.000,- disproportioneel hoog zijn en dat deze om die reden niet aan zowel [eiseres 1] als aan [eiseres 2] opgelegd hadden mogen worden.
7.1.
Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak het college bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beleidsruimte toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn. [9] Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel om de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. [10] Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels.
7.2.
Het college heeft aangegeven dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op een raming van het economische voordeel bij het ongewijzigd kunnen voortzetten van de overtredingen. Bij die raming is een schatting gemaakt van de kosten van tussentijdse beëindiging van de lopende huurovereenkomsten, mogelijke proceskosten en derving van huurpenningen.
7.3.
In de eerste plaats merkt de rechtbank op dat het gerechtvaardigd is om zowel [eiseres 1] als haar bestuurder in persoon aan te spreken met een last onder dwangsom. Dit om te voorkomen dat bij aanschrijving van slechts één entiteit relatief eenvoudig (al dan niet kunstmatige) betalingsonmacht gecreëerd zou kunnen worden (bijvoorbeeld door faillissement). In het verlengde daarvan is het ook gerechtvaardigd om de dwangsom bij iedere overtreder afzonderlijk in te vorderen. [11]
7.4.
Voor de motivering van de hoogte van de opgelegde dwangsommen heeft het college op basis van een raming de kosten bij elkaar opgeteld die door overtreders bespaard zouden worden als gedurende een jaar het strijdige gebruik ongewijzigd zou kunnen worden voortgezet. Het college is er daarbij vanuit gegaan dat de lopende huurovereenkomsten zullen moeten worden ontbonden en dat de geleden schade door huurders van de units, vanwege verhuiskosten, verletkosten, hogere woonlasten en ongemak, zal moeten worden vergoed. Het college gaat er verder vanuit dat de bedrijfsunits niet op korte termijn voor een bedrijfsmatig gebruik verhuurd zullen worden, dus dat sprake zal zijn van huurderving. De hoogte van de dwangsom is opgebouwd uit schadeloosstelling van de bewoners en de bedrijven die gevestigd zijn in de units (€ 100.000,-), mogelijke proceskosten voor het bewerkstelligen van de ontbinding van de huurovereenkomsten (€ 50.000,-), huurderving voor één jaar (€ 75.000,-) en een opslag van 10 %, bedoeld als prikkel (totaal € 250.000,-) . Het college heeft in het bestreden besluit besloten de dwangsom te matigen naar € 200.000,-. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze matiging, mede op basis van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, uit coulance is toegepast en niet op specifiek beleid gebaseerd is.
7.5.
De rechtbank kan de uitleg van het college over de hoogte van de dwangsom op zichzelf volgen. Wel is de rechtbank van oordeel dat het om een uitzonderlijk hoog bedrag gaat, in relatie tot de ernst van de overtreding. Maar gelet op het feit dat eerder opgelegde lasten onder dwangsom, met een hoogte van € 1.500,- per overtreding per bedrijfsunit tot een maximum van € 50.000,- [12] , niet tot resultaat hebben geleid acht de rechtbank een aanzienlijke financiële prikkel gepast en de hoogte op zichzelf nog niet onredelijk.
7.6.
Gelet op de aanzienlijke hoogte van de dwangsom, is de rechtbank echter wel van oordeel dat de grenzen van de evenredigheid worden overschreden nu bij het niet naleven van de opgelegde lasten zowel [eiseres 1] als haar bestuurder elk de volledige dwangsom moeten voldoen. Zoals de Afdeling in de onder voetnoot 11 aangehaalde uitspraak heeft overwogen, doet een financiële verwevenheid tussen rechtspersonen waaraan een last onder dwangsom is opgelegd bij het besluit tot invordering van eenmaal verbeurde dwangsommen niet meer ter zake. [13] De rechtbank ziet in deze uitspraak van de Afdeling echter wel ruimte voor het oordeel dat bij de handhavingsbesluiten zelf, waarbij vanwege eenzelfde overtreding aan meerdere overtreders tegelijkertijd lasten worden opgelegd, bij het bepalen van de hoogte van de gecumuleerd te verbeuren dwangsommen, rekening moet worden gehouden met specifieke verhoudingen (zoals financiële verwevenheid) tussen aan te schrijven overtreders onderling. Zoals ter zitting door eisers toegelicht treffen de opgelegde dwangsommen in dit geval in feite dezelfde beurs (de situatie van ‘vestzak-broekzak’), omdat [eiseres 2] in privépersoon als bestuurder ook enig aandeelhouder is van [eiseres 1] . Als [eiseres 1] de overtreding beëindigt, is dat feitelijk dezelfde entiteit als [eiseres 2] (en andersom). Van belang acht de rechtbank daarbij dat eisers zo onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, dat zij níet afzonderlijk van elkaar een einde kunnen maken aan de overtreding. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de cumulatie van de opgelegde dwangsommen, die oplopen tot een in te vorderen bedrag van totaal van € 450.000,-, buitenproportioneel is. De opgelegde dwangsom van totaal
€ 225.000,- per overtreder is, gelet op de cumulatie, volgens de rechtbank daarom in dit geval niet evenwichtig en staat niet in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang. Voor de beoogde effectieve werking van de opgelegde last is de gecumuleerde oplegging van de dwangsom, gelet op de onderlinge verwevenheid, naar het oordeel van de rechtbank dus niet nodig. In een geval als het onderhavige had voor het beoogde effectieve doel volstaan kunnen worden door ten aanzien van beide overtreders ieder afzonderlijk een te verbeuren dwangsom op te leggen met een totaalbedrag van € 225.000,-, maar daarbij te bepalen dat geen betalingsverplichting meer bestaat (bij verbeurde dwangsommen) als het bedrag van
€ 225.000,- door hen samen of door één van hen is voldaan.
7.7.
De conclusie uit het voorgaande is dat het ‘vestzak-broekzak-argument’ in relatie tot de hoogte van de gecumuleerde dwangsommen slaagt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit ten aanzien van het totaalbedrag van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd. Het besluit is daarmee in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het beroep is daarom gegrond. Onder 9 zal de rechtbank toelichten welke gevolgen dit heeft.
De invorderingsbesluiten
8. Eisers betogen dat zij de rubberen matten inmiddels hebben verwijderd. Zij stellen zich op het standpunt dat het daarom niet redelijk is om de dwangsommen in te vorderen.
8.1.
De rechtbank heeft onweersproken vastgesteld dat de rubberen matten pas na het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn weggehaald. Het gevolg hiervan is dat niet tijdig aan de last is voldaan en de dwangsom dus van rechtswege is verbeurd.
8.2.
Voor de overige opgelegde lasten is niet in geschil dat deze niet tijdig zijn nageleefd en de dwangsommen derhalve zijn verbeurd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.3.
Volgens vaste rechtspraak dient bij een invorderingsbesluit van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. [14] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. [15] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
8.4.
Eisers hebben geen andere argumenten aangevoerd waarom in dit geval van invordering van de verbeurde dwangsommen moet worden afgezien. Gelet op hetgeen eerder is overwogen over de hoogte van de gecumuleerde dwangsommen, kunnen ook de invorderingsbesluiten echter niet ongewijzigd in stand blijven. In het navolgende zal de rechtbank dit nader toelichten.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond vanwege het gecumuleerd opleggen van de dwangsommen. In zoverre zal het bestreden besluit worden vernietigd.
9.1.
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de beslissing dat de lasten met de opgelegde dwangsommen met een totaal van € 225.000,- aan eisers in stand blijven, maar bepaalt daarbij dat bij verbeurte van de dwangsommen geen betalingsverplichting meer bestaat als het bedrag van € 225.000,- door eisers samen of door één van hen is voldaan.
9.2.
Het beroep is gegrond vanwege het gecumuleerd invorderen van de verbeurde dwangsommen. In zoverre zullen de invorderingsbesluiten worden vernietigd.
9.3.
De rechtbank ziet ook hierbij aanleiding zelf in de zaak te voorzien en neemt de beslissing dat de besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen met een totaal van
€ 225.000,- aan eisers in stand blijven, maar bepaalt daarbij dat van verdere invordering wordt afgezien als het bedrag van € 225.000,- door eisers samen of door één van hen is voldaan.
9.4.
Omdat de rechtbank het beroep tegen de handhavingsbesluiten en de invorderingsbesluiten gegrond verklaart, dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de cumulatie van de dwangsombedragen in de aan eisers opgelegde lasten in stand is gelaten;
voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat er geen betalingsverplichting meer bestaat als er een bedrag van € 225.000,- aan verbeurde dwangsommen door eisers samen of door één van hen is voldaan;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen de invorderingsbesluiten gegrond;
vernietigt de invorderingsbesluiten voor zover daarin bij eisers in totaal méér dan € 225.000,- is ingevorderd;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 385,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.A. Barmentlo, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
mr. M.A. Barmentlo, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
24 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.