Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/5199
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. K.I. Dalpi),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C.W. van der Poel).
Procesverloop
Op 24 januari 2014 heeft verweerder beslist spoedeisende bestuursdwang toe te passen door opdracht te geven tot sanering van asbest in het openbaar gebied rond eisers pand aan de [adres] , zoals aangegeven op de plattegrond, behorende bij het advies van [naam bedrijf 1] B.V. (hierna: [naam bedrijf 1] ) van 24 januari 2014.
Op 29 januari 2014 heeft verweerder beslist om verdergaande spoedeisende bestuursdwang toe te passen door de opdracht tot sanering van asbest in het openbaar gebied uit te breiden tot het gebied, aangegeven op de plattegrond, behorende bij het advies van [naam bedrijf 1] van 29 januari 2014.
Bij besluit van 30 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder zijn beslissingen tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van eiser komen.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar.
Bij besluit van 17 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser nadere gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1
Het door eiser ingediende beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het bestreden besluit, nu met dit besluit niet geheel aan het beroep van eiser is tegemoetgekomen.
1.2
Omdat verweerder bij besluit van 17 december 2014 op het bezwaar van eiser heeft beslist, heeft eiser geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep voor zover dit betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
2.1
In de nacht van donderdag 23 januari 2014 op vrijdag 24 januari 2014 is brand uitgebroken in het pand van eiser aan de [adres] . Daarbij is een hoeveelheid asbest vrijgekomen.
2.2
In opdracht van de gemeente Alkmaar is op 24 januari 2014 naar aanleiding van de brand door [naam bedrijf 1] een asbestinventarisatie uitgevoerd aan de [adres] . Het gebied dat is onderzocht is ingetekend op een plattegrond behorende bij het conceptrapport van 24 januari 2014 en omvat gedeelten van de [straatnaam 1] , de [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] , ten noorden begrensd door de rotonde in de [straatnaam 2] en het pand van [naam bedrijf 2] B.V. en ten zuiden begrensd door de panden van [naam winkel 1] en [naam winkel 2] . Op vrijdagochtend 24 januari 2014 is in opdracht van verweerder begonnen met het saneren van het betrokken gebied.
2.3
In opdracht van de gemeente Alkmaar is op 25 januari 2014 een nadere asbestinventarisatie uitgevoerd door [naam bedrijf 1] , met een aanvullende inspectie op 27 januari 2014. Het gebied dat is onderzocht is ingetekend op de plattegrond behorende bij het definitieve rapport van 29 januari 2014 en omvat naast het onderzoeksgebied opgenomen in het conceptrapport van 24 januari 2014, ook het gebied dat wordt begrensd door de [straatnaam 4] , de [straatnaam 5] en de [straatnaam 6] (de [naam buurt] ). Naar aanleiding van het rapport van 29 januari 2014 is een stappenplan opgesteld en heeft verweerder op 29 januari 2014 opdracht gegeven tot het saneren van het in het rapport van 29 januari 2014 aangegeven aanvullend verontreinigd gebied.
2.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder zijn beslissing om op deze wijze bestuursdwang toe te passen met betrekking tot de asbestverontreiniging op schrift gesteld. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van eiser komen.
3.1
Op grond van artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) neemt een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht.
Op grond van artikel 1.1a, tweede lid, van de Wm houdt de zorg, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
3.2
Gezien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 december 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR7109) geldt de in artikel 1.1a van de Wm vervatte zorgplicht in beginsel slechts in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wm er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.
3.3
Op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
4. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 5:31 van Pro de Awb. Volgens hem was er geen sprake van zodanige spoed dat het nodig was om direct tot toepassing van bestuursdwang over te gaan. Verweerder had eiser een termijn moeten gunnen om zelf maatregelen te nemen.
5. Omdat bij het besluit van 30 januari 2014 twee beslissingen tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang, te weten de beslissing van 24 januari 2014 en de beslissing van 29 januari 2014, op schrift zijn gesteld, dient de rechtbank te beoordelen of verweerder in redelijkheid zowel op 24 januari 2014 als op 29 januari 2014 toepassing heeft kunnen geven aan het bepaalde in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb en de kosten daarvan op eiser heeft kunnen verhalen.
6.1
De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, dat als gevolg van de brand asbestvezels zijn vrijgekomen en verspreid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onder verwijzing naar de rapporten van [naam bedrijf 1] van 24 en 29 januari 2014 aannemelijk gemaakt dat door het vrijkomen en de verspreiding van asbestvezels als gevolg van de brand ernstige nadelige gevolgen zijn ontstaan of acuut dreigden te ontstaan voor mens en milieu in de omgeving van eisers pand, die niet op een andere wijze door de Wm dan op grond van artikel 1.1a van die wet worden gereguleerd.
6.2
De rechtbank volgt eiser niet in de enkele, niet onderbouwde, stelling dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van [naam bedrijf 1] niet zonder meer is gewaarborgd. Ook de inhoud van de rapporten en het dossier bieden voor de juistheid van die stelling geen enkel aanknopingspunt.
De beslissing van 24 januari 2014
7.1
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5997) overweegt de rechtbank dat een eigenaar van een pand die na het vrijkomen en de verspreiding van asbest ten gevolge van een brand in zijn pand nalaat maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, redelijkerwijs kan vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. De omstandigheid dat eiser op 24 januari 2014 zelf geen maatregelen heeft getroffen als hier bedoeld omdat verweerder hem daartoe op die dag niet in de gelegenheid heeft gesteld, kan hieraan niet afdoen. Uit het rapport van 24 januari 2014 blijkt dat tijdens de asbestinventarisatie visueel is vastgesteld dat zich resten met asbest in het daarin beschreven gebied rond het verbrande pand aan de [adres] hadden verspreid. Verweerder mocht afgaan op dit rapport, de waarnemingen van de asbestdeskundige binnen de gemeente en de brandweer en de in aanvulling op genoemd rapport ingezonden brief van [naam bedrijf 1] van 29 oktober 2014, waarin een nadere uitleg is gegeven van de zinsnede "op korte termijn". Vervolgens heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door de asbestverspreiding ontstane situatie vanuit een oogpunt van volksgezondheid dermate spoedeisend was dat direct tot sanering van het in de inventarisatie bedoelde gebied diende te worden overgegaan en dat de vereiste spoed zich er derhalve tegen verzette dat eiser een termijn werd gegund voor het zelf nemen van maatregelen ter voorkoming van bestuursdwang.
7.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid op 24 januari 2015 spoedeisende bestuursdwang kunnen toepassen ten aanzien van het in het rapport van 24 januari 2015 opgenomen gebied.
De beslissing van 29 januari 2014
8.1
In het bestreden besluit, noch in het primaire besluit, heeft verweerder onderscheid gemaakt tussen de beide beslissingen tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang. De motivering van het bestreden besluit en het besluit van 30 januari 2014 zien op de opdracht tot sanering van het openbaar gebied in de omgeving van het pand op 24 januari 2014; een motivering die specifiek betrekking heeft op de opdracht tot sanering naar aanleiding van het rapport van 29 januari 2014 bevatten deze besluiten niet. Het bestreden besluit ontbeert aldus, en gelet op hetgeen hiervoor onder 4 is overwogen, ten onrechte een specifieke motivering voor de toepassing van spoedeisende bestuursdwang van 29 januari 2014. Dit geldt temeer nu deze laatste beslissing eerst vijf dagen na de aanvang van de brand is genomen en er in de periode gelegen tussen 24 en 29 januari voldoende tijd was om eiser bij de saneringswerkzaamheden te betrekken of hem daarover tenminste in te lichten, hetgeen beide niet is gebeurd. Daarbij is van belang dat eiser zich al op 24 januari 2014 bij verweerder had gemeld. Het is verder geenszins vanzelfsprekend dat saneringswerkzaamheden waartoe vijf dagen na het ontstaan van de brand wordt besloten, even spoedeisend kunnen worden geacht als de saneringswerkzaamheden waarvan al binnen enkele uren na aanvang van de brand duidelijk was dat deze direct moesten worden uitgevoerd; een motivering hiervoor ontbreekt eveneens.
8.2
Zoals eiser heeft aangevoerd en verweerder ter zitting heeft erkend, hebben de werkzaamheden ter uitvoering van de beslissing van 29 januari 2014 tot en met acht weken na de brand plaatsgevonden. Ook bij een dergelijke uitvoeringstermijn, waarover in de besluitvorming iedere toelichting ontbreekt, kan naar het oordeel van de rechtbank niet meer worden gesproken van een zodanig spoedeisende situatie dat toepassing van spoedeisende bestuursdwang was gerechtvaardigd.
8.3
Nu verweerder niet heeft aangetoond dat toepassing van spoedeisende bestuursdwang op 29 januari 2014 jegens eiser was gerechtvaardigd, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, op de wijze zoals hierna onder ‘beslissing’ is verwoord.
Kostenverhaal
9.1
Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
9.2
Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten van de uitgeoefende bestuursdwang op hem kunnen worden verhaald. Hij voert hiertoe aan dat de asbestverontreiniging hem niet te verwijten valt, dat verweerder slechts vanuit het algemeen belang heeft gehandeld en dat hij de kosten die met de saneringswerkzaamheden zijn gemoeid niet kan betalen omdat hij geen verzekering heeft afgesloten voor het afdekken van risico's bij asbestverspreiding in openbaar gebied en op de percelen van anderen.
9.3
Op grond van artikel 5:25 van Pro de Awb gaan bestuursdwang en kostenverhaal in de regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt kan worden gemaakt en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Ook andere bijzondere omstandigheden kunnen het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal. Daarnaast dient te worden afgewogen of de hoogte van de kosten van de bestuursdwang aanleiding geeft om daar geheel of gedeeltelijk van af te zien.
9.4
Zoals volgt uit overweging 7.1 heeft eiser op 24 januari 2014 niet de maatregelen genomen die van hem konden worden gevergd. Gelet hierop kan hem de ontstane situatie worden verweten. De mate waarin het algemeen belang betrokken is bij het ongedaan maken van deze situatie, kan daarom geen aanleiding geven voor het oordeel dat de kosten daarvan redelijkerwijze niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen.
Niet gebleken is van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de kosten van de bestuursdwang die verweerder op 24 januari 2014 heeft toegepast redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van eiser zouden moeten komen. De omstandigheid dat eiser geen verzekering heeft afgesloten voor het afdekken van de risico’s bij asbestverspreiding, is niet een zodanige omstandigheid.
Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het verhalen op eiser van de kosten van bestuursdwang gemaakt naar aanleiding van de beslissing van 24 januari 2014, niet onredelijk is.
9.5
Nu verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet op 29 januari 2014 aan eiser spoedeisende bestuursdwang heeft kunnen opleggen, behoren de kosten van de saneringswerkzaamheden die als gevolg van de beslissing van 29 januari 2014 zijn gemaakt ook niet te zijnen laste te komen. De kosten die als gevolg van de beslissing van 29 januari 2014 zijn gemaakt, kunnen derhalve niet op eiser worden verhaald.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de beslissing van 29 januari 2014 om verdergaande spoedeisende bestuursdwang toe te passen, is gehandhaafd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak in zoverre opnieuw op eisers bezwaar moeten beslissen. Hij zal daarbij tevens moeten ingaan op het kostenverhaal met betrekking tot de beslissing van 29 januari 2014.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 490,- en een wegingsfactor 1).
€ 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover het betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover het betrekking heeft op het bestreden besluit, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de beslissing van 29 januari 2014 om verdergaande spoedeisende bestuursdwang toe te passen, is gehandhaafd;
- draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, en mr. I.M. Ludwig en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.