Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/3106
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2015 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te Haarlem, eiseres
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. R.M. Pieterse).
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres, om toekenning van een vergoeding voor geleden schade en/of nadeel door werkzaamheden aan en rond het Stuyvesantplein in Haarlem, afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 februari 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen [naam], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door R. Asmussen en mr. drs. T. Schade.
Overwegingen
1.1
In de periode van maart 2011 tot en met april 2012 heeft verweerder aan en rond het Stuyvesantplein in Haarlem werkzaamheden laten verrichten. De werkzaamheden bestonden onder meer uit het aanleggen van een bergbezinkbassin en het vervangen van de riolering.
1.2
Eiseres exploiteert een [winkel] aan het Stuyvesantplein en heeft verweerder verzocht om een vergoeding voor door de werkzaamheden veroorzaakte schade. Zij stelt omzet- en winstderving te hebben ondervonden vanwege de slechte bereikbaarheid van de supermarkt tijdens de werkzaamheden.
2. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan verweerder betoogt, het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om een vergoeding van schade een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De vraag is of tegen dit besluit bezwaar en beroep open staat.
3.1
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder voor de uitvoering van de werkzaamheden een verkeersbesluit had moeten nemen op grond van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer. Het niet nemen van een dergelijk besluit moet ingevolge artikel 6:2, tweede lid, van de Awb worden gelijkgesteld met een besluit, zodat tegen het primaire besluit bezwaar openstaat, aldus eiseres.
3.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het ontbreken van een verkeersbesluit, daargelaten het antwoord op de vraag of een dergelijk besluit diende te worden genomen, niet op grond van artikel 6:2, tweede lid, van de Awb kan worden gelijkgesteld met een schadeveroorzakend besluit, omdat deze bepaling er louter op is gericht om een fictief besluit te creëren teneinde een reëel (verkeers)besluit af te dwingen. Derhalve vinden de beweerdelijke schadeveroorzakende handelingen geen grondslag in een besluit en is sprake van feitelijk handelen, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. De beroepsgrond faalt.
4. Indien moet worden geoordeeld dat het verzoek van eiseres losstaat van enige schadevergoedingsregeling geldt eveneens dat geen bezwaar en beroep open staat tegen de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie wegens beweerdelijk schadeveroorzakend feitelijk handelen (ECLI:NL:RVS:2015:356).
5.1
Eiseres heeft aangevoerd dat de Nadeelcompensatieverordening voor infrastructurele werken 2005 van de gemeente Haarlem (de Nadeelcompensatieverordening) van toepassing is en is toegepast, zodat het primaire besluit om die reden appellabel is.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Nadeelcompensatieverordening buiten toepassing blijft, omdat het betreffende project geen infrastructureel werk is van substantiële omvang en duur als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Nadeelcompensatieverordening. Eiseres heeft ook geen beroep gedaan op de Nadeelcompensatieverordening en evenmin de alsdan verschuldigde leges betaald, aldus verweerder. Nu het primaire besluit geen grondslag vindt in de Nadeelcompensatieverordening, kan dit besluit volgens verweerder evenmin de deur openen voor bezwaar en beroep.
5.3
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Nadeelcompensatieverordening wordt onder infrastructurele werken verstaan: de door of in opdracht van de gemeente Haarlem uit te voeren infrastructurele werken van substantiële omvang en duur in het publieke belang.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Nadeelcompensatieverordening kent het college, op verzoek van degene die nadeel heeft geleden als gevolg van de feitelijke uitvoering van infrastructurele werken door of in opdracht van de gemeente Haarlem, nadeelcompensatie toe naar billijkheid, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijner laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding van het nadeel niet op andere wijze is gewaarborgd.
Blijkens de toelichting bij artikel 1 heeft Pro de Nadeelcompensatieverordening uitsluitend betrekking op de feitelijke uitvoering van werkzaamheden van substantiële omvang en duur door of in opdracht van de gemeente Haarlem met betrekking tot de infrastructuur. Volgens de toelichting is bewust geen invulling gegeven aan de termen substantiële omvang en duur om een individuele belangenafweging mogelijk te maken.
Naast de toelichting bij artikel 1 zijn Pro in de algemene toelichting bij de Nadeelcompensatieverordening de volgende passages opgenomen over de reikwijdte van de regeling:
“Uitgangspunt van de gemeente Haarlem bij de uitvoering van grootschalige infrastructurele werkzaamheden, die meerdere jaren duren en de bereikbaarheid van met name ondernemingen ernstig kunnen beïnvloeden, is het voorkomen van overmatige overlast en hinder voor de bewoners, ondernemers en overige gebruikers van het plangebied.
(…)
Deze nadeelcompensatieverordening ziet uitsluitend op schade als gevolg van rechtmatige feitelijke uitvoeringshandelingen met betrekking tot infrastructurele werken in Haarlem.
(…)
De schade bij een vervanging van een riolering in verband met het onderhoud of een reguliere wegconstructie, die geen meerdere jaren in beslag neemt en waarbij voldoende maatregelen voor de bereikbaarheid zijn genomen wordt in principe niet vergoed.”
5.4
Tegen de achtergrond van de bepalingen van (en de toelichting bij) de Nadeelcompensatieverordening begrijpt de rechtbank het standpunt van verweerder aldus, dat naar zijn oordeel de toepasselijkheid van de Nadeelcompensatieverordening afhankelijk is van het antwoord op de vraag of sprake is van een infrastructureel werk van substantiële omvang en duur als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Nadeelcompensatieverordening. Bij deze beoordeling komt het aan op een individuele belangenafweging, zo begrijpt de rechtbank, waarbij in het onderhavige geval het betreffende project door verweerder niet als dergelijk infrastructureel werk is aangemerkt. Zoals onder 5.2 is overwogen is volgens verweerder daarom de Nadeelcompensatieverordening niet van toepassing en staat tegen het primaire besluit geen bezwaar open.
5.5
Naar het oordeel van de rechtbank is de conclusie van verweerder onjuist. De weigering om nadeelcompensatie toe te kennen, omdat geen sprake is van een infrastructureel werk van substantiële omvang en duur, is een inhoudelijke beslissing op grondslag van artikel 2, eerste lid, van de Nadeelcompensatieverordening. De rechtbank kan de feiten bezwaarlijk anders duiden dan dat verweerder in materieel opzicht de Nadeelcompensatieverordening heeft toegepast teneinde te beoordelen of eiseres in aanmerking kwam voor een vergoeding. Verweerder heeft immers de aanvraag in behandeling genomen, verzocht om aanlevering van nadere gegevens, een deskundige ingeschakeld en bovendien (bij het primaire besluit) een inhoudelijke beslissing genomen. Dat verdraagt zich niet met het standpunt van verweerder dat het verzoek van eiseres niet op grond van de Nadeelcompensatieverordening is beoordeeld.
In dit verband constateert de rechtbank bovendien dat verweerder in een ander geval de beslissing om op grondslag van artikel 2, eerste lid, van de Nadeelcompensatieverordening geen nadeelcompensatie toe te kennen (omdat de gestelde schade geen gevolg is van de uitvoering van een infrastructureel werk) wel appellabel heeft geacht en daarmee impliciet als inhoudelijke beslissing heeft aangemerkt (ECLI:NL:RVS:2011:BP:0527).
Dat eiseres bij de aanvraag niet uitdrukkelijk een beroep heeft gedaan op de Nadeelcompensatieverordening en geen leges heeft betaald, is geen grond voor een ander oordeel. Het is immers aan verweerder om in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit te bezien of het verzoek om nadeelcompensatie kan worden gegrond op de Nadeelcompensatieverordening en of hij leges dient te heffen.
5.6
Gelet op hetgeen onder 5.5 is overwogen, stond tegen het primaire besluit, inhoudende de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie, bezwaar open. Verweerder heeft eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren. De beroepsgrond slaagt.
6. Tegen de achtergrond van hetgeen onder 5.4 tot en met 5.6 is overwogen zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7.1
Met het oog op het te nemen besluit ziet de rechtbank uit proceseconomisch oogpunt aanleiding om te beoordelen of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een infrastructureel werk van substantiële omvang en duur als bedoeld in de Nadeelcompensatieverordening.
7.2
De rechtbank begrijpt uit de toelichting bij de Nadeelcompensatieverordening dat het bij de uitleg van de bepalingen daarvan aankomt op een individuele beoordeling van het geval. De omvang en duur van de werkzaamheden en de invloed op de bereikbaarheid van omliggende panden dienen bij deze beoordeling te worden betrokken. Gelet op de onverbrekelijke samenhang die in de toelichting tussen voornoemde omstandigheden wordt aangenomen, dienen deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank in onderlinge samenhang te worden bezien en moet op grond daarvan worden vastgesteld of sprake is van infrastructureel werk van substantiële omvang en duur.
7.3
Niet in geschil is dat de werkzaamheden meer dan een jaar hebben geduurd. Evenmin is in geschil dat het project betrekking heeft op het plaatsen van een bergbezinkbassin aan het Stuyvesantplein en het vervangen van de riolering op deze locatie en diverse straten in de nabije omgeving. Naar het oordeel van de rechtbank is daarbij voldoende aannemelijk geworden dat de onderneming van eiseres gedurende de werkzaamheden slecht, of in elk geval aanzienlijk verminderd, bereikbaar was. Deze aanzienlijk verminderde bereikbaarheid is met zoveel woorden benoemd in de door de gemeente Haarlem verzonden brieven van 3 maart 2011, 27 april 2011, 27 juli 2011, 8 september 2011, 3 en 11 oktober 2011 en 10 maart 2012, welke brieven derhalve betrekking hebben op nagenoeg de gehele periode van de werkzaamheden. Bovendien heeft eiseres een aantal foto’s overgelegd van de situatie op het Stuyvesantplein ten tijde van de werkzaamheden. Ook deze foto’s, waarvan verweerder niet heeft betwist dat zij op verschillende data en tijdstippen zijn gemaakt en een representatief beeld geven van de situatie tijdens de werkzaamheden, bevestigen dat de werkzaamheden de bereikbaarheid van de omliggende panden en de onderneming van eiseres hebben verminderd. Daarbij is ten slotte onweersproken gebleven dat de bevoorrading van de onderneming van eiseres werd bemoeilijkt door de werkzaamheden aan het Stuyvesantplein.
7.4
De onder 7.3 genoemde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, nopen naar het oordeel van de rechtbank tot de conclusie dat sprake is van een infrastructureel werk van substantiële omvang en duur. Dat geldt te meer nu verweerder in het bestreden besluit heeft erkend dat het ging om een omvangrijk project met ingrijpende werkzaamheden. De enkele omstandigheid dat het project op zichzelf geen meerdere jaren heeft geduurd is geen grond voor een ander oordeel, omdat het bij de beoordeling niet gaat om limitatief bedoelde criteria, maar het aankomt op het samenstel van feiten en omstandigheden van het individuele geval. Uitgangspunt dient derhalve te zijn dat sprake is van een infrastructureel werk van substantiële omvang en duur als bedoeld in de Nadeelcompensatieverordening.
7. De rechtbank ziet geen aanleiding om, zoals eiseres heeft verzocht, zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder naar aanleiding van de bezwaren immers nog een bestuurlijke heroverweging dient te maken.
8. De rechtbank zal bepalen dat verweerder de door eiseres gemaakte proceskosten aan eiseres vergoedt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 490,-- en wegingsfactor 1).
9. De rechtbank zal verweerder gelasten het door eiseres voor het beroep betaalde griffierecht van € 328,-- aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
-
verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep tot een bedrag van € 980,--;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,-- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Brouwer, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. M. Duin, leden, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.