Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/2979
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.S. Kikkert),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: K. Ulmer).
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 74.800,00 wegens 17 overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv).
Bij besluit van 23 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen en de boete verlaagd naar € 20.500,00.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2016.
Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1
Op 21 oktober 2014 heeft een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bij eiseres een bedrijfsinspectie ingesteld naar de administratie van arbeids- en rusttijden, bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw), over de periode 2 juni 2014 tot en met 29 juni 2014.
1.2
Bij de controle is, aan de hand van gegevens uit Dianta, gebleken dat:
- op 2 juni 2014 vanaf 13:54 uur tot 18:17 uur een zekere [naam 1] in het voertuig met het kenteken [kenteken 1] heeft gereden, terwijl volgens de urenrapportage uit Carrierweb op die dag alleen bestuurders [naam 2] en [naam 3] in het betrokken voertuig werkzaam zijn geweest;
- op 4 juni 2014 vanaf 06:05 uur tot 06:59, op 5 juni 2014 vanaf 11:46 uur tot 12:44, op 10 juni 2014 vanaf 14:09 uur tot 20:21 uur, op 16 juni 2014 vanaf 13:20 uur tot 19:42 uur en op 23 juni 2014 vanaf 13:27 uur tot 19:31 uur, eveneens een zekere [naam 1] in het voertuig met kenteken [kenteken 1] heeft gereden, terwijl volgens de urenrapportage uit Carrierweb op de betreffende data wederom alleen [naam 2] en [naam 3] in het betrokken voertuig werkzaam zijn geweest;
- op 17 juni 2014 vanaf 14:24 uur tot 15:22 uur een zekere [naam 4] in het voertuig met kenteken [kenteken 2] heeft gereden, terwijl volgens de urenrapportage uit Carrierweb op die dag alleen bestuurder [naam 5] in het betrokken voertuig werkzaam is geweest;
- Op 19 juni 2014 vanaf 13:19 uur tot 18:04 uur, op 20 juni 2014 vanaf 15:51 uur tot 17:41 uur, op 24 juni 2014 vanaf 10:08 uur tot 19:31 uur en op 26 juni 2014 vanaf 12:07 uur tot 17:23 uur, eveneens een zekere [naam 4] in het voertuig met kenteken [kenteken 2] heeft gereden, terwijl volgens de urenrapportage uit Carrierweb op de betreffende data wederom alleen [naam 5] in het betrokken voertuig werkzaam is geweest.
2. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat eiser artikel 2.4.13, tweede lid van het Atbv in samenhang met artikel 13 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85, heeft overtreden. Verweerder stelt dat eiseres niet heeft toegezien op het juiste gebruik van de bestuurderskaarten. Verweerder heeft dit standpunt in bezwaar gehandhaafd.
3.1.
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat ten tijde van de vermeende overtredingen artikel 13 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85 niet meer gold. Dit artikel is door de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 165/2014, waar in artikel 47 is bepaald dat Verordening (EEG) nr. 3821/85 wordt ingetrokken, per 1 maart 2014 komen te vervallen.
3.2.
Verweerder heeft betoogd dat artikel 13 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85 in de periode waar het om gaat nog van toepassing was. Verweerder heeft daarbij verwezen naar het in Verordening (EU) nr. 165/2014 opgenomen overgangsrecht.
4. Bij besluit van 4 februari 2014 is door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie Verordening (EU) nr. 165/2014 vastgesteld. In deze verordening zijn bepalingen vastgesteld betreffende het gebruik van tachografen in het wegvervoer.
Ingevolge artikel 41 van Verordening (EU) nr. 165/2014 stellen de lidstaten overeenkomstig hun nationale grondwettelijke bepalingen voorschriften vast betreffende de sancties die aan inbreuken op deze verordening worden verbonden, en nemen alle nodige maatregelen om te waarborgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig, afschrikkend en niet-discriminerend zijn, en moeten beantwoorden aan de bij Richtlijn 2006/22/EG bepaalde classificatie van inbreuken.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel stellen de lidstaten de Commissie uiterlijk op 2 maart 2016 in kennis van deze maatregelen en de voorgeschreven sancties. Zij stellen de Commissie in kennis van alle daaropvolgende wijzigingen van die maatregelen.
Ingevolge artikel 46 blijven, zolang de in deze verordening genoemde uitvoeringshandelingen niet zijn vastgesteld en zij niet voor de uitvoering van deze verordening kunnen worden toegepast, de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en in bijlage IB daarvan, als overgangsmaatregel van toepassing, tot de datum waarop de in deze verordening genoemde uitvoeringshandelingen van toepassing worden.
Ingevolge artikel 47 wordt Verordening (EEG) nr. 3821/85 ingetrokken. Verwijzingen naar de ingetrokken verordening gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening.
Ingevolge artikel 48 treedt deze verordening in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Zij is, onder voorbehoud van de in artikel 46 bedoelde overgangsmaatregelen, van toepassing met ingang van 2 maart 2016. De artikelen 24, 34 en 45 zijn van toepassing met ingang van 2 maart 2015.
5. Uit deze bepalingen in samenhang bezien volgt dat artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van toepassing is gebleven na inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 165/2014 tot de in deze laatste verordening genoemde uitvoeringshandelingen waren vastgesteld en zij voor uitvoering van die verordening konden worden toegepast. De uitvoeringshandelingen zijn bij Besluit van 19 juni 2015 tot wijziging van het Atbv vastgesteld en op 2 maart 2016 in werking is getreden.
6. De stelling van eiseres dat artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3821/85 ten tijde van de bestreden besluitvorming niet meer gold, faalt.
7. Ingevolge artikel 2.4:13, eerste lid, van het Atbv, zoals dit luidde tot 2 maart 2016, kunnen bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat nadere regels worden gesteld, welke voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 3821/85 noodzakelijk zijn.
Ingevolge het tweede lid is voor zover verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening (EEG) nr. 3821/85.
Ingevolge van artikel 13 van de verordening (EEG) nr. 3821/85 zien de werkgever en de bestuurders toe op de juiste werking en het juiste gebruik van het apparaat.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv levert het niet naleven van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv een overtreding op.
8. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder heeft aangetoond dat eiseres artikel 13 van de Verordening EEG nr. 3821/85 heeft overtreden.
Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
Voorts geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren, zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034.
8.1.
Eiseres voert aan dat verweerder uitgaat van een risicoaansprakelijkheid van de werkgever. Eiseres geeft aan dat verweerder per beboet feit moet aantonen dat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden op de juiste werking en het juiste gebruik van het controleapparaat. Dat heeft verweerder niet gedaan. Een eventuele overtreding of een aantal overtredingen duidt niet automatisch op het houden van onvoldoende toezicht. Indien een werknemer onjuist gebruik maakt van het controleapparaat staat daarmee niet direct vast dat de werkgever onvoldoende toezicht heeft gehouden. Een dergelijke risicoaansprakelijkheid is in strijd met de onschuldpresumptie uit artikel 6 EVRM. Eiseres geeft verder aan dat zij er alles aan doet om toezicht te houden. Zij instrueert de chauffeurs regelmatig en alle chauffeurs zijn in het bezit van het chauffeurshandboek. Er kan niet van eiseres worden verwacht dat zij na elke rit van een chauffeur bekijkt of hij zijn werk goed heeft gedaan. Beroepschauffeurs hebben hierin ook een eigen verantwoordelijkheid.
8.2.
Verweerder is van mening dat eiseres als werkgever niet heeft toegezien op het juiste gebruik van de tachograaf en de bestuurderskaart. Door het gebruik van de bestuurderskaart van andere chauffeurs hebben er onjuiste registraties plaatsgevonden zowel in de tachograaf als op de bestuurderskaarten. Dit zijn overtredingen van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3821/85. Verweerder meent dat eiseres als werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor de juiste werking en het juiste gebruik van de tachograaf. Ook als eiseres de chauffeurs op de hoogte heeft gesteld van de geldende wet- en regelgeving dient eiseres alsnog toe te zien op de juiste werking van de tachograaf. In de wet- en regelgeving staat niet dat de verantwoordelijkheid die eiseres als werkgever heeft op grond van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3821/85 vervalt als zij haar werknemers erop heeft gewezen dat zij conform de wet- en regelgeving moeten handelen. Dit betekent dat de overtreding zich voordoet als vastgesteld is dat de tachograaf/bestuurderskaart niet op de juiste wijze is gebruikt.
Verweerder geeft aan dat van eiseres niet wordt verwacht dat zij iedere dag de chauffeurs controleert, maar wel dat de registraties van de arbeids- en rusttijden in de administratie conform de wet- en regelgeving zijn.
8.3.
De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat uit het enkele feit dat gebleken is dat er onjuist gebruik is gemaakt van de bestuurderskaarten en tachografen niet zondermeer volgt dat eiseres onvoldoende toezicht op een juist gebruik van de bestuurderskaarten en de tachografen heeft gehouden. Het valt niet uit te sluiten dat er ondanks voldoende toezicht door de werkgever desalniettemin door de bestuurders een onjuist gebruik van de bestuurderskaart en de tachograaf kan worden gemaakt. Verweerder kan niet volstaan met de stelling dat nu er sprake is van een onjuist gebruik van de bestuurderskaart en de tachograaf er dus – als direct gevolg hiervan – sprake is van onvoldoende toezicht door eiseres. Verweerder dient aan te tonen dat de werkgever te kort is geschoten in zijn toezicht en dient daarvoor feiten ter onderbouwing aan te dragen.
In dit geval heeft verweerder op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt waaruit het onvoldoende toezicht van eiseres als werkgever op een juist gebruik van de bestuurderskaart en de tachograaf heeft bestaan. Dagelijkse controles bij aanvang van de dienst van de bestuurders kan in ieder geval niet als redelijkerwijs te vorderen toezicht worden aangemerkt, zie de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9663.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiseres onvoldoende toezicht heeft gehouden mede in aanmerking genomen dat eiseres heeft gesteld dat met het geven van regelmatige instructies aan de chauffeurs en het uitreiken van het handboek voor de chauffeurs duidelijk is wat van hen ten aanzien van de bestuurderskaart en tachograaf wordt verwacht.
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder derhalve ten onrechte zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres in strijd met artikel 13 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85 heeft gehandeld en dat er sprake was van een overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv. Verweerder heeft derhalve niet wegens overtreding van deze bepaling de boete van € 20.500,00 aan eiseres kunnen opleggen.
Of sprake is van een overtreding van een ander voorschrift is in de onderhavige procedure niet aan de orde.
9. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Immers verweerder is bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming er niet in geslaagd dragend bewijs van de overtreding te leveren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Verweerder hoeft derhalve niet opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen.
10. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft de rechtbank de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.485,00. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het bezwaarschrift en het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld. Verder dient verweerder aan eiseres het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten van € 1.485,00;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 334,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. T. Stratmann-van Nassau, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.