Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/5882
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 maart 2017 in de zaak tussen
De Vereniging Board of Airline Representatives in the Netherlands (BARIN), gevestigd te Haarlemmermeer, eiseres
(gemachtigde: mr. P.V. Eijsvoogel),
en
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. R.G.P. van Slijpe).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2014 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart (de hardheidsclausule) om een deel van de kosten van het Schadeschap Luchthaven Schiphol (Schadeschap) niet door te belasten aan de luchtvaartsector.
Bij besluit van 17 november 2015 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
BARIN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2017. BARIN heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door mr. [naam 1] , mr. [naam 2] en drs. [naam 3] . De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 4] en [naam 5] .
Overwegingen
1.1.
Het Schadeschap is een gemeenschappelijke regeling van betrokken overheden met als taak bepaalde verzoeken om schadevergoeding te behandelen die verband houden met de uitbreiding van de Luchthaven Schiphol. BARIN is een vereniging van op Schiphol actieve luchtvaartmaatschappijen.
1.2.
Op grond van artikel 8a.38, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt ter financiering van de kosten van het Schadeschap en zijn uitspraken een heffing geheven. Ingevolge het tweede lid wordt de heffing geheven tot het tijdstip waarop de kosten van het Schadeschap zijn voldaan. Op grond van artikel 8a.39 van de Wet luchtvaart wordt de heffing geheven met overeenkomstige toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. De heffing wordt geheven bij de luchtvaartmaatschappijen ter zake van het landen met een burgerluchtvaartuig. Op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart kan de Minister van Infrastructuur en Milieu een deel van de kosten van het Schadeschap bij de heffing buiten toepassing laten indien toepassing, gelet op het belang van de burgerluchtvaart, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
1.3.
In september 2005 en oktober 2008 heeft de Departementale Audit Dienst (DAD) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat audits uitgevoerd naar het Schadeschap. Daarbij is onder meer geconcludeerd dat het Schadeschap het proces van doelmatigheid in het verwerken van schadeverzoeken en kwaliteit van managementinformatie onvoldoende beheerst.
1.4.
In opdracht van het Schadeschap hebben prof. mr. B.J. van Ettekoven en mr. dr. M.K.G. Tjepkema een onderzoek ingesteld naar de vraag of de behandeling van verzoeken om schadevergoeding door het Schadeschap voldoet aan de geldende procedurele voorschriften en rechtspraak en of er mogelijkheden zijn te komen tot een goedkopere, snellere dan wel doelmatigere procedure. In hun rapport van 3 oktober 2011 (rapport Van Ettekoven) zijn deze onderzoekers tot de conclusie gekomen dat bij de afhandeling van schadeverzoeken in nagenoeg alle zaken termijnoverschrijdingen hebben plaatsgevonden, waardoor sprake is van stelselmatig onwetmatig handelen. Verder hebben de onderzoekers vastgesteld dat het te kort aan aandacht voor de doelmatigheid van het besluitvormingsproces, dat al in de DAD-audit van 2005 is gesignaleerd, onverminderd relevant is. De onderzoekers hebben suggesties en aanbevelingen gedaan om te komen tot een meer tijdige besluitvorming bij het Schadeschap.
1.5.
Bij brief van 21 november 2013 heeft BARIN de staatssecretaris verzocht om een verrekening van de kosten van het Schadeschap die door de luchtvaartmaatschappijen worden betaald. Volgens BARIN zijn jarenlang te veel kosten gemaakt door het Schadeschap als gevolg van onbehoorlijk bestuur en onwetmatig handelen. Volgens BARIN gaat het om een bedrag van circa € 2,7 miljoen aan wettelijke rente als gevolg van vertraagde afhandeling van schadeverzoeken en om circa € 19,25 miljoen aan te veel berekende apparaatskosten. Deze bedragen zijn afgeleid van de apparaatskosten en de schadevergoedingsbedragen over de jaren 2006 tot en met 2010, waarbij BARIN ervan uit gaat dat 10% van het bedrag aan schadevergoedingen als apparaatskosten mag worden aangemerkt. BARIN heeft er daarbij op gewezen dat artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet Luchtvaart de mogelijkheid biedt tot verrekenen.
1.6.
Nadat BARIN bij brieven van 4 februari 2014 nadere vragen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu had beantwoord, heeft de Directeur Luchtvaart bij brief van 10 maart 2014 laten weten dat er geen reden is om een deel van de kosten van het Schadeschap buiten toepassing te laten. Bij brief van 9 mei 2014 heeft BARIN hierop gereageerd.
1.7.
Vanaf 1 juli 2016 is de heffing geëindigd, omdat de kosten van het Schadeschap zijn voldaan. De kosten van het Schadeschap worden begroot op € 99 miljoen.
2.1.
Met het primaire besluit heeft de staatssecretaris geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid om met toepassing van de hardheidsclausule een deel van de kosten van het Schadeschap niet door te belasten naar de luchtvaartsector. Dit besluit heeft de staatssecretaris na bezwaar van BARIN met het bestreden besluit gehandhaafd.
2.2.
De staatssecretaris heeft het verzoek van BARIN opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Aan de afwijzing heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat niet kan worden vastgesteld dat het Schadeschap aanzienlijk minder had moeten kosten. Wel zijn mogelijk extra kosten gemaakt voor de vergoeding van wettelijke rente die is betaald vanwege ontijdige besluitvorming zonder dat daarvoor een goede reden is aan te voeren. De staatssecretaris heeft deze extra kosten geschat op rond de € 1 miljoen. Gelet op de totale kosten van het Schadeschap is dit niet een zodanig groot bedrag dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. De staatssecretaris heeft daarbij betrokken dat een bedrag van bijna € 9 miljoen ter zake van kosten door het Schadeschap gemaakt vóór 2005, niet wordt doorbelast aan de luchtvaartsector.
De rechtbank overweegt als volgt.
3. De rechtbank stelt voorop dat de beslissing van de staatssecretaris geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toepassing van de hardheidsclausule leidt ertoe dat de kosten van het Schadeschap waarvoor de heffing wordt geheven, worden verlaagd. Daardoor wordt het tijdstip als bedoeld in artikel 8a.38, tweede lid, van de Wet luchtvaart waarop de kosten van het Schadeschap zijn voldaan en de heffing eindigt, eerder bereikt. Toepassing van de hardheidsclausule heeft dus gevolgen voor de bevoegdheid de luchtvaartmaatschappijen een heffing ter financiering van de kosten van het Schadeschap op te leggen. Daarmee heeft toepassing van de hardheidsclausule rechtsgevolgen voor de luchtvaartmaatschappijen die lid zijn van BARIN. Hetzelfde geldt dan voor de weigering de hardheidsclausule toe te passen. In de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 2003-2004, 29 378, nr. 11, pagina 7) bij de wijziging van de Luchtvaartwet, waarbij de voorloper van de onderhavige hardheidsclausule werd ingevoerd, had de staatssecretaris al laten weten dat een besluit om de hardheidsclausule al dan niet toe te passen een besluit is in de zin van de Awb.
4.1.
BARIN heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder haar verzoek te beperkt heeft opgevat door het alleen te beschouwen als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Het verzoek had ook moeten worden opgevat als een verzoek om nadeelcompensatie of toekenning van schadevergoeding.
4.2
Gelet op de bewoordingen van het verzoek en de onder 1.5 en 1.6 genoemde brieven van BARIN heeft de staatssecretaris het verzoek in de brief van 21 november 2013 terecht uitsluitend opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Voor het (eveneens) aanmerken van het verzoek als een verzoek om nadeelcompensatie of schadevergoeding bieden de brieven van BARIN geen aanknopingspunten. In het verzoek wordt de hardheidsclausule uitdrukkelijk naar voren gebracht als mogelijkheid voor verrekening van ten onrechte doorbelaste kosten van het Schadeschap. Rechtmatig overheidshandelen of onrechtmatige besluitvorming van de staatssecretaris waarvoor compensatie zou moeten worden geboden, heeft BARIN in haar brieven niet genoemd. Ook in de bezwaarschriftprocedure tegen het primaire besluit is dit niet aangevoerd. In de op de hoorzitting overgelegde pleitnotitie wordt namens BARIN besloten met de conclusie dat toepassing van de hardheidsclausule dient te leiden tot het stopzetten van de heffing. De staatssecretaris is er dan ook terecht van uitgegaan dat het BARIN uitsluitend te doen was om een beslissing te krijgen over de toepassing van de hardheidsclausule.
5. Nu de staatssecretaris het verzoek van BARIN heeft mogen opvatten als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule, faalt de beroepsgrond dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft onderzocht of aan de heffing ten grondslag hadden mogen worden gelegd de kosten die het Schadeschap vóór 4 februari 2005 heeft gemaakt en kosten van het Schadeschap die volgens BARIN niet vallen onder de in artikel 8a.38, eerste lid, van de Wet Luchtvaart genoemde kosten. De staatssecretaris heeft terecht naar voren gebracht dat het bij de toepassing van de hardheidsclausule gaat om de vraag of een deel van de in artikel 8a.38, eerste lid, van de Wet luchtvaart genoemde kosten van het Schadeschap buiten toepassing dienen te worden gelaten. De vraag of kosten die aan de heffing ten grondslag zijn gelegd, kosten zijn als bedoeld in artikel 8a.38, eerste lid van de Wet luchtvaart, kan dan ook niet aan de orde worden gesteld in bezwaar en beroep tegen de weigering de hardheidsclausule toe te passen.
6.1.
BARIN stelt verder op het standpunt dat de staatssecretaris een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de hardheidsclausule. BARIN heeft aangevoerd dat een verband bestaat tussen de invoering van de hardheidsclausule en de kostenoverschrijding bij het project Geluidsisolatieprogramma Schiphol 2 (GIS-2). De Algemene Rekenkamer heeft over dit project vastgesteld dat het duurder is uitgevallen doordat het ministerie het project onvoldoende heeft aangestuurd en Schiphol en Rijkswaterstaat de uitvoering onvoldoende beheersten. Naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer heeft de staatssecretaris met de sector afgesproken een deel van de kosten van GIS-2 (€ 68 miljoen) niet door te belasten naar de sector door de grondslag van de wettelijke heffing te verlagen. Om bij vergelijkbare onvolkomenheden doorbelasting te kunnen verminderen, is volgens BARIN de hardheidsclausule in de wet opgenomen. De stelling van de staatssecretaris dat het niet doorbelasten van bepaalde kosten primair berust op beleidsbeslissingen bestrijdt BARIN. Volgens BARIN ging het voornamelijk om mismanagement bij GIS-2. BARIN meent dat in lijn daarmee de hardheidsclausule toegepast dient te worden, nu de luchtvaartmaatschappijen moeten opdraaien voor de kosten die het Schadeschap met behoorlijke bestuursvoering eenvoudig had kunnen en moeten vermijden.
6.2.
In de Memorie van Toelichting bij de onder 3 genoemde wijziging van de Luchtvaartwet is opgenomen dat het uitgangspunt van de heffingsregeling is dat alle kosten worden doorbelast naar de luchtvaartsector. Er kunnen zich evenwel situaties voordoen waarin de uitvoering van de isolatiemaatregelen en de volledige doorbelasting van de kosten daarvan bij de luchtvaartsector zouden kunnen leiden tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de bedrijfsvoering. Voor dergelijke gevallen wordt een grondslag opgenomen op grond waarvan de minister kan besluiten een gedeelte van die kosten niet door te belasten naar de sector (TK 2003-2004, 29 378, nr. 3, pagina 3). In de onder 3 genoemde Nota naar aanleiding van het verslag is nog opgemerkt dat de minister kan besluiten een gedeelte van de kosten niet door te berekenen, indien de sector in de problemen komt (TK 2003-2004, 29 378, nr. 11, pagina 13). In het licht van deze toelichtingen en in aanmerking genomen dat op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet Luchtvaart slechts in geval van een onbillijkheid van overwegende aard aanleiding kan bestaan kosten buiten aanmerking te laten, heeft de staatssecretaris geen onjuiste maatstaf aangelegd door de weigering de hardheidsclausule toe te passen te baseren op de omstandigheid dat niet is gebleken dat volledige doorbelasting van de kosten van het Schadeschap heeft geleid tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de burgerluchtvaart en dat niet kan worden vastgesteld dat het Schadeschap aanzienlijk minder had kunnen kosten. De vergelijking die BARIN heeft getrokken met het niet doorbelasten van een deel van de GIS-2 kosten gaat bovendien niet op, omdat voor het GIS-2 project geen hardheidsclausule gold. Voorts kwamen de kosten van GIS-2 uit boven de oorspronkelijke raming. Dit heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de beslissing een deel van de kosten niet aan de luchtvaartsector door te belasten. Vastgesteld moet worden dat de doorbelaste kosten van het Schadeschap, voor zover thans bekend, de raming bij de invoering van de heffing niet of nauwelijks overschrijden. De beroepsgrond faalt dan ook.
7. Voor zover BARIN heeft willen betogen dat de volledige doorbelasting van de kosten van het Schadeschap leidt tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de luchtvaartsector of dat de luchtvaartsector daardoor in de problemen komt, is zij daar niet in geslaagd. Het enkele feit dat de kosten van het Schadeschap tot dusver niet uitkomen boven de kosten die bij de invoering van de heffing werden geraamd, staat daaraan in de weg. Aangenomen moet immers worden dat de wetgever het economisch verantwoord vond de geraamde kosten aan de luchtvaartsector middels een heffing door te belasten.
8.1
Met verscheidene beroepsgronden heeft BARIN zich gekeerd tegen het standpunt van de staatssecretaris dat niet aannemelijk is geworden dat het Schadeschap met een doelmatigere bedrijfsvoering aanzienlijke kosten had kunnen besparen.
8.2.
BARIN stelt terecht dat uit de DAD-audits en het rapport Van Ettekoven naar voren komt dat de bedrijfsvoering van het Schadeschap doelmatiger had kunnen functioneren en dat wellicht kosten hadden kunnen worden bespaard. Geconstateerd moet evenwel worden dat in de audits en het rapport Van Ettekoven iedere kwantificering van een eventuele kostenbesparing ontbreekt. Dat aanzienlijke kosten hadden kunnen worden bespaard door het Schadeschap kan op basis van deze rapporten dan ook niet worden vastgesteld. Ook de omstandigheid dat de apparaatskosten van het Schadeschap in 2013 en 2014, na de wijziging van de Verordening Schadeschap Luchthaven Schiphol in 2012, zijn verlaagd, levert daarvoor onvoldoende grondslag. De staatssecretaris heeft er, onder verwijzing naar het rapport Van Ettekoven, terecht op gewezen dat een belangrijk verschil tussen de periode vóór en ná 2012 is dat in de periode vóór 2012 de rechtspraak over het vergoeden van schade door het Schadeschap in ontwikkeling was. Bij de afhandeling van veel verzoeken om schadevergoeding heeft het Schadeschap deze ontwikkelingen moeten afwachten. Dat daarbij ook andere keuzes hadden kunnen worden gemaakt, zoals in het rapport Van Ettekoven wordt betoogd, is niet voldoende om aannemelijk te kunnen achten dat het Schadeschap aanzienlijke kosten had kunnen besparen. BARIN is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat bij een doelmatiger functioneren door het Schadeschap aanzienlijke kosten hadden kunnen worden bespaard.
9. BARIN heeft verder aangevoerd dat de staatssecretaris nader onderzoek had moeten instellen naar de kosten die het Schadeschap had kunnen besparen. Ook deze beroepsgrond faalt. De DAD-audits en het rapport Van Ettekoven alsmede hetgeen BARIN aan haar verzoek ten grondslag heeft gelegd, bevatten onvoldoende aanwijzingen dat het Schadeschap bij een doelmatiger bedrijfsvoering aanzienlijke kosten had kunnen besparen. De staatssecretaris heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat hij naar de omvang van een eventuele kostenbesparing geen onderzoek heeft hoeven instellen.
10. Dat de staatssecretaris ook voor het bedrag van € 1 miljoen aan door het Schadeschap betaalde wettelijke rente de hardheidsclausule niet heeft willen toepassen is niet onredelijk. Dat het hier gaat om een beperkt bedrag gelet op de totale kosten van het Schadeschap is daarvoor een toereikende motivering. Uit de onder 6.2 genoemde toelichting bij de totstandkoming van de hardheidsclausule blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest met toepassing van de hardheidsclausule te voorkomen dat de heffing leidt tot onverantwoorde economische gevolgen voor de luchtvaartsector of dat de luchtvaartsector door de heffing in de problemen komt. BARIN heeft niet aannemelijk gemaakt dat de doorbelasting van het bedrag van € 1 miljoen aan haar leden dergelijke gevolgen heeft.
11. De beroepsgronden van BARIN falen. Het bestreden besluit dient in stand te worden gelaten.
12. Bij deze beslissing bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. M.E. Fortuin, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 maart 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.