Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/3928
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te Oudeschild, eisers
(gemachtigde: mr. H.P. Verheyen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, verweerder
(gemachtigde: T.M. van Gorsel).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Watersportvereniging Texel, te Den Burg.
Watersportvereniging Texel, te Den Burg.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het gebruik door derde-partij van het perceel Stoompoort 4 te Oudeschild (het perceel) afgewezen.
Bij op 17 juli 2017 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2018. [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door mr. H.P. Verheyen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Derde-partij is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
1. De rechtbank zal allereerst de omvang van het geding vaststellen. De rechtbank stelt in dat verband vast dat verweerder in het bestreden besluit uitsluitend een beslissing heeft genomen omtrent het verzoek om handhaving van eisers wegens het door derde-partij gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. In het bestreden besluit is geen beslissing vervat van verweerder omtrent het verzoek om handhaving van eisers wegens het door derde-partij in strijd handelen met milieuvoorschriften. De overwegingen die verweerder in het bestreden besluit onder het kopje “Belangenafweging” aan de door eisers op milieugebied geuite klachten heeft gewijd, zijn, anders dan eisers hebben verondersteld, opgenomen in het kader van de vraag of van handhaving wegens strijd met het bestemmingsplan kan worden afgezien en zijn niet als een beslissing op het handhavingsverzoek van eisers vanwege strijd met milieuvoorschriften te beschouwen. De vraag of derde-partij in strijd handelt met milieuvoorschriften valt dan ook buiten de omvang van het geding en de rechtbank zal deze vraag dan ook onbesproken laten. De rechtbank zal uitsluitend beoordelen of verweerder het verzoek om handhaving van eisers wegens het door derde-partij gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan terecht heeft afgewezen.
2. In 1993 heeft de gemeente Texel het perceel verkocht aan derde-partij. Het perceel wordt door derde-partij (sindsdien) gebruikt ten behoeve van opslag-, schoonmaak- en reparatieactiviteiten aan vaartuigen. Ter plaatse geldt op basis van het bestemmingsplan “Oudeschild” de bestemming “Bedrijventerrein”.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik door derde-partij, zodat geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, ter zake waarvan hij bevoegd is handhavend op te treden. Volgens verweerder is het niet zo dat de op gronden met de bestemming “Bedrijventerrein” toegestane activiteiten uitsluitend door een bedrijf – in de zin van het algemeen spraakgebruik – uitgeoefend mogen worden en niet door, in dit geval, een watersportvereniging. Het gaat uitsluitend om de vraag welke activiteiten ter plaatse worden uitgevoerd. De activiteiten bepalen immers de uitstraling van de als “Bedrijventerrein” bestemde gronden. In de voorliggende situatie gaat het om een activiteit (opslag, onderhoud) die zowel door particulieren als door instellingen en bedrijven kan worden uitgevoerd. In geen enkel opzicht onderscheidt deze activiteit zich, wat ruimtelijke uitstraling betreft, van hetgeen volgens normaal spraakgebruik onder een bedrijf moet worden verstaan. Verweerder verwijst in dit verband naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5072 en 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:365.
De activiteiten van derde-partij vallen volgens verweerder onder categorie 2 van de bedrijven die zijn genoemd in bijlage 2 bij het bestemmingsplan. Het stallen van vaartuigen ten behoeve van de per perceel gevestigde bedrijvigheid is toegestaan.
Ter zitting heeft verweerder verder toegelicht dat uit de verkoop van het perceel in 1993 door de gemeente Texel aan derde-partij ook blijkt dat het (altijd) de bedoeling is geweest het gebruik van het perceel voor de onder 2 genoemde activiteiten toe te staan. Uitgangspunt bij de verkoop was dat de activiteiten in overeenstemming waren met het (toen geldende) bestemmingsplan.
4.1
Eisers betogen dat het gebruik door derde-partij van het perceel in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. Volgens eisers kan het niet zo zijn dat activiteiten toegelaten zijn omdat deze wat betreft ruimtelijke uitstraling gelijk zouden zijn aan die van een bedrijf, terwijl de activiteiten niet door een bedrijf dat ter plaatse volgens het bestemmingsplan is toegestaan worden uitgeoefend. Bovendien onderscheiden de activiteiten die derde-partij op het perceel uitoefent zich in ruimtelijke zin volgens eisers wel van activiteiten indien deze door een bedrijf zouden worden uitgeoefend.
4.2
Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsgebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven, zoals die onder de categorieën 1, 2 en 3 zijn genoemd in Bijlage 2 en naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee vergelijkbare bedrijven, niet zijnde geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen en/of vuurwerkbedrijven.
4.3
De rechtbank stelt vast dat de gronden, gelet op artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels, uitsluitend zijn bestemd voor gebruik ten behoeve van bedrijven. In het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van het begrip “bedrijven”. Voor de uitleg van het begrip “bedrijven” kan onder die omstandigheden worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven.
In het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal wordt onder “bedrijf” onder meer verstaan: onderneming die zich bezighoudt met het maken en/of verhandelen van bepaalde goederen en/of het leveren van bepaalde diensten. De aanwijzing van het perceel voor “bedrijven” drukt naar het oordeel van de rechtbank uit dat het perceel bestemd is voor een onderneming waar beroepsmatig goederen worden gemaakt en/of verhandeld dan wel beroepsmatig diensten worden geleverd. Daarvan is bij derde-partij geen sprake. De activiteiten van derde-partij zijn niet bedrijfsmatig van aard en niet gericht op het maken van winst. Dat derde-partij, zoals zij ter zitting heeft verklaard, geld vraagt aan haar leden voor het stallen van vaartuigen en het een paar keer per jaar uit het water halen van vaartuigen, maakt de activiteiten die derde-partij op het perceel verricht niet bedrijfsmatig. Betaling aan derde-partij vindt immers door haar leden plaats, niet door derden en bovendien niet voor alle activiteiten die derde-partij op het perceel verricht.
Reeds omdat op het perceel geen activiteiten worden verricht ten behoeve van een bedrijf is het gebruik door derde-partij in strijd met artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels.
4.4
Het betoog van eiser slaagt. Er is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), terzake waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat, indien sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, er in dit geval aanleiding bestaat om van handhaving af te zien. Volgens verweerder is, zoals hij ter zitting heeft verduidelijkt, handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het belang van derde-partij bij niet handhaven is groot. Zij heeft een probleem als het perceel moet worden ontruimd. Er is geen enkel perceel waar zij haar activiteiten kan uitoefenen. Ook verweerder heeft geen belang bij handhaving. Er wordt volgens verweerder geen algemeen belang mee gediend, omdat handhavend optreden niet zal leiden tot een betere situatie in ruimtelijk of milieuhygiënisch opzicht. Verder hebben eisers geen belang bij handhaving, omdat op het perceel een bedrijf van een zware milieucategorie kan worden gevestigd of een bedrijf waar het hele jaar door boten opgeslagen, afgespoten, onderhouden of gerepareerd worden, waarvan eisers zeker niet minder hinder zullen ondervinden. Daarbij komt dat ook derde-partij aan de geldende milieu-eisen zal moeten voldoen.
Voorts is volgens verweerder relevant dat de gemeente Texel het perceel in 1993 aan derde-partij heeft verkocht voor het daarop verrichten van haar activiteiten die tot op heden ongewijzigd zijn gebleven. De gemeente heeft dit gedaan vanuit het standpunt dat vestiging van derde-partij op het perceel in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Derde-partij mag er dan ook op vertrouwen dat niet handhavend wordt opgetreden.
7.1
Eisers bestrijden dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Indien op het perceel naast eisers een professioneel bedrijf gevestigd zou worden, zal zo een bedrijf zich, anders dan derde-partij, aan allerlei milieuvoorschriften moeten houden. De situatie zal dus verbeteren in milieuhygiënisch opzicht. Verder is er voor derde-partij ruimte genoeg om zich elders te vestigen. Voorts zijn de belangen bij handhaving van eisers evident. Zij ondervinden hinder van de wijze van stallen van de vaartuigen en de werkzaamheden die aan die vaartuigen in de open lucht worden uitgevoerd.
Ook de omstandigheid dat de gemeente Texel in 1993 het perceel aan derde-partij heeft verkocht vormt volgens eisers geen valide argument om van handhavend optreden af te zien. De activiteiten van derde-partij waren destijds al in strijd met het toen geldende bestemmingsplan. Bovendien is het niet zo dat de activiteiten van derde-partij vanaf 1993 ongewijzigd zijn gebleven. Het aantal boten is vergroot, het gaat om grotere boten en de werkzaamheden zijn toegenomen in soort en wat betreft frequentie.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Naar het oordeel van de rechtbank dient ervan te worden uitgegaan dat wat ter plaatse op grond van het bestemmingsplan is toegestaan planologisch is beoogd. In dit geval moet er dan ook van worden uitgegaan dat ter plaatse bouwwerken en activiteiten ten behoeve van bedrijven zijn beoogd. Bij de beantwoording van de voormelde vraag moeten de met de bestemming strijdige activiteiten worden afgezet tegen hetgeen planologisch is beoogd en niet tegen de gevolgen die ten gevolge van een maximale planologische invulling van de bestemming teweeg zouden kunnen worden gebracht.
Naar het oordeel van de rechtbank is, nu sprake is van strijdig gebruik met de bestemming en daarmee van strijd met hetgeen ter plaatse planologisch is beoogd, sprake van een overtreding die niet als van geringe aard en ernst kan worden aangemerkt. Nu vanwege het strijdige gebruik artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo is overtreden en met handhaving van de wet het algemeen belang is gediend, kan in de enkele omstandigheden dat eisers volgens verweerder een gering belang bij handhaving hebben en derde-partij volgens verweerder een groot belang bij niet-handhaven heeft, wat daar ook van zij, geen grond worden gevonden om van handhaving af te zien.
7.3
Ook de verkoop van het perceel in 1993 door de gemeente Texel aan derde-partij vormt geen grond om van handhaving af te zien. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, met die verkoop geen publiekrechtelijke toestemming is gegeven aan derde-partij voor het verrichten van de onder 2 genoemde activiteiten op het perceel. Voor zover daarvoor al wel publiekrechtelijke toestemming zou zijn gegeven, zou deze toestemming bovendien niet de strekking hebben kunnen gehad dat de activiteiten in strijd met het bestemmingsplan zouden mogen worden verricht zonder dat daartegen handhavend zou worden opgetreden, omdat de gemeente Texel er bij de verkoop van het perceel van is uitgegaan dat de activiteiten binnen de bestemming pasten.
7.4
Ook dit betoog van eiser slaagt.
8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in het bestreden besluit miskend dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft voorts – in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht – onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kon worden afgezien.
De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:731, behoort de bestuursrechter namelijk als regel niet op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Uitgangspunt is dat de uitoefening van de handhavingsbevoegdheid bij het bestuursorgaan berust.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eisers in verband met de vanwege het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2018.
de griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.