Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/509
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser] V.O.F., te [plaatsnaam] , eiser
(gemachtigde: mr. K. Hollenberg),
en
de burgemeester van de gemeente Alkmaar, verweerder
(gemachtigden: S. Smit, E.C.W. van der Poel en A. Wester).
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een vergunning onder voorschriften verleend voor de exploitatie van een seksbedrijf op het perceel [adres] tot en met 31 augustus 2020.
Bij besluit van 22 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2018. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Bij brief van 18 april 2018, door de rechtbank ontvangen na sluiting van het onderzoek ter zitting in de voorliggende zaak, heeft de gemachtigde van verweerder nog informatie toegezonden over de totstandkoming van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Alkmaar 2016 (Apv) in 2016. De rechtbank ziet, mede gelet op het hierna onder 7 overwogene, geen aanleiding vanwege de inhoud van deze brief het onderzoek ter zitting te heropenen. De rechtbank zal de inhoud van deze brief buiten beschouwing laten bij de beoordeling in deze zaak.
Overwegingen
1.1
Aan het primaire besluit is, voor zover van belang, het volgende voorschrift (hierna: het vergunningvoorschrift) verbonden:
“Algemene bepalingen voor de exploitatie van een seksinrichting:
(…)
5. De exploitant stelt alleen werkruimte ter beschikking aan hen die 21 jaar of ouder zijn en voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel hebben. (…).”
1.2
Op grond van artikel 3:6, eerste lid en onder g, van de Apv wordt een vergunning geweigerd als er aanwijzingen zijn dat voor of bij het seksbedrijf personen tewerkgesteld zijn of zullen zijn die, als het prostituees betreft, nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt, als het overige personen betreft, nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, slachtoffer zijn van mensenhandel of verblijven of werken in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000.
Op grond van artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv is het een exploitant verboden een prostituee voor of bij zich te laten werken die nog niet de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt.
Exceptieve toets
2. Eiser voert aan dat verweerder hem door middel van het verbinden van het vergunningvoorschrift aan de voorliggende exploitatievergunning ten onrechte heeft verboden prostituees die de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt, te werk te stellen. Volgens eiser zijn de artikelen 3:6, eerste lid, aanhef en onder g, en 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv – waaraan verweerder volgens eiser zijn bevoegdheid heeft ontleend om het vergunningvoorschrift aan de exploitatievergunning te verbinden – in strijd met hogere regelgeving dan wel een algemeen rechtsbeginsel. Deze artikelen zouden volgens eiser via een exceptieve toets dan ook onverbindend dan wel buiten toepassing moeten worden verklaard.
Reikwijdte exceptieve toets
3.1
In relatie tot de hierboven onder 2 vermelde beroepsgrond betoogt eiser allereerst dat verweerder de exceptieve toets in het bestreden besluit ten onrechte heeft beperkt tot artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv. Hiermee heeft verweerder volgens eiser miskend dat ook artikel 3:6, eerste lid en onder g, van de Apv ten grondslag ligt aan de verleende exploitatievergunning, omdat daarin een toetsingsgrond is opgenomen die bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning moet worden en is betrokken.
3.2
De rechtbank is – met verweerder – van oordeel dat het vergunningvoorschrift uitsluitend berust op artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv. Alleen dat algemeen verbindende voorschrift kan in de voorliggende situatie dan ook exceptief worden getoetst. Het vergunningvoorschrift berust niet ook op artikel 3:6, eerste lid en onder g, van de Apv. Immers, die bepaling is een algemene grond op basis waarvan een aanvraag om een vergunning voor het uitoefenen van een seksbedrijf geweigerd dient te worden als de in die bepaling beschreven aanwijzingen zich voordoen. Verweerder heeft de weigeringsgrond moeten betrekken bij de beoordeling van de vraag of aan eiser vergunning kon worden verleend en geconcludeerd dat deze weigeringsgrond niet aan vergunningverlening aan eiser in de weg staat. Dat de weigeringsgrond van artikel 3:6, eerste lid en onder g, van de Apv ertoe strekt dat geen vergunning wordt verleend indien voor of bij een seksbedrijf prostituees tewerkgesteld zijn of zullen zijn die nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt, betekent, anders dan eiser stelt, niet dat het vergunningvoorschrift op die Apv-bepaling berust.
3.3
Het betoog slaagt niet.
Strijd met hogere regelgeving
4.1
In relatie tot de onder 2 vermelde beroepsgrond betoogt eiser voorts dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv in strijd is met artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet. Volgens eiser mag de gemeenteraad niet treden in de bijzondere belangen van ingezetenen. Het stellen van voorwaarden aan de leeftijd van prostituees en daarmee het verbieden van prostitutie voor een bepaalde groep ziet op de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostituee. De wetgever heeft het mogelijk gemaakt voorschriften inzake de bedrijfsvoering aan een vergunning te verbinden. Het stellen van leeftijdseisen valt daar niet onder. Verder is het doel van artikel 151a van de Gemeentewet volgens eiser geweest het tegengaan van prostitutie van minderjarigen. Uitdrukkelijk is niet beoogd om een bepaalde groep legale meerderjarige prostituees te beperken in hun vrije arbeidskeuze door het hen volledig onmogelijk te maken raamprostitutie te bedrijven.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv niet in strijd is met artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet. Verweerder voert daartoe, zoals hij ter zitting heeft verduidelijkt, aan dat de Apv-bepaling niet in strijd is met de letterlijke formulering van artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet en de bedoeling van de wetgever zoals verwoord in de Memorie van Toelichting (MvT) bij die bepaling. Voorts is artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet volgens verweerder een bepaling op grond waarvan de vrijheid van arbeidskeuze kan worden beperkt, zodat op basis van die bepaling een verhoging van de minimumleeftijd voor prostituees kan worden opgenomen in de Apv.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.3
Exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
4.4
Op grond van artikel 149 van Pro de Gemeentewet maakt de raad de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
Op grond van artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.
4.5
De rechtbank is van oordeel dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv niet in strijd is met artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet. Zij overweegt daartoe als volgt.
4.5.1
De gemeenteraad komt op grond van de artikelen 149 en 151a, eerste lid, van de Gemeentewet in samenhang bezien beleids- en beoordelingsvrijheid toe bij de vaststelling van een verordening.
4.5.2
Met artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv heeft de gemeenteraad een leeftijdseis voor prostituees geïntroduceerd. Hiertoe is, blijkens de daarbij behorende toelichting, besloten vanwege het gegeven dat jonge prostituees met name vatbaar voor en slachtoffer zijn van misstanden als dwang, misbruik en mensenhandel. Bovendien zijn prostituees van 21 jaar en ouder weerbaarder dan zeer jonge prostituees en is de kans groter dat ze over een startkwalificatie beschikken waarmee de eventuele economische druk om te kiezen voor de prostitutie lager is en bovendien een eventuele gewenste uitstap wordt vergemakkelijkt. Het stellen van een leeftijdsgrens wordt als een passend en noodzakelijk middel beschouwd om deze misstanden te bestrijden. Daarmee is het gemaakte onderscheid objectief gerechtvaardigd door een legitiem doel, bovendien zijn de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk. Hierdoor levert het onderscheid naar leeftijd geen strijd op met het verbod van leeftijdsdiscriminatie, zo staat verder in de toelichting vermeld.
4.5.3
Artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet is zeer ruim en algemeen geformuleerd. De letterlijke tekst van deze bepaling staat, ook gelet op de beleids- en beoordelingsvrijheid die de gemeenteraad bij het vaststellen van een verordening toekomt, naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in de weg aan het vaststellen van een bepaling in de Apv waarbij de leeftijdsgrens voor prostituees wordt verhoogd.
4.5.4
Daarnaast ziet de rechtbank in de toelichting op artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet in de MvT bij de Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod) (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 437, nr. 3) geen grond om aan te nemen dat het de uitdrukkelijke wil van de wetgever is geweest om gemeenten niet de ruimte te geven om in een Apv als voorwaarde aan het exploiteren van een seksbedrijf te verbinden dat er niet wordt gewerkt met prostituees die jonger zijn dan 21 jaar.
Blijkens de MvT heeft de opheffing van het algemeen bordeelverbod een viertal hoofddoelstellingen. Een van de hoofddoelstellingen is het beschermen van de positie van de prostituee. Naar het oordeel van de rechtbank past het verhogen van de minimumleeftijd van prostituees - gelet op de onder 4.5.2 weergegeven toelichting bij artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv - binnen die doelstelling. Dat de groep van 18 tot en met 20-jarigen en de leeftijdsgrens van 21 jaar in de MvT niet expliciet in relatie tot die hoofddoelstelling zijn genoemd maakt dat niet anders.
Blijkens de MvT is het de lokale overheid uitdrukkelijk alleen niet toegestaan nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee, omdat de exploitant en prostituee binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling zelf dienen te beslissen over de aard van hun onderlinge werkverhouding. Anders dan eiser heeft verondersteld, worden met het verhogen van de leeftijdsgrens geen nadere regels gesteld over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee. De verhoging van de leeftijdsgrens leidt er immers niet toe dat de exploitant en de prostituee niet langer vrij zijn in het invullen van de aard van hun onderlinge (private) rechtsverhouding.
4.5.5
Ook dit betoog treft derhalve geen doel. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
5.1
Eiser voert voorts aan dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv in strijd is met artikel 19, derde lid, van de Grondwet.
De rechtbank beoordeelt deze beroepsgrond als volgt.
5.2
Op grond van artikel 19, derde lid, van de Grondwet wordt het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.3
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin een appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van een appellant.
5.4
De rechtbank is van oordeel dat het in artikel 19, derde lid, van de Grondwet neergelegde recht op vrije keuze van arbeid in dit geval kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser, zijnde de exploitant van het raamprostitutiebedrijf. Zo in dit geval al sprake is van een beperking van de vrijheid van arbeidskeuze als gevolg van het verhogen van de minimumleeftijd van prostituees naar 21 jaar, is dat een beperking van de vrijheid van arbeidskeuze van de groep beroepsbeoefenaren in de raamprostitutie van 18 tot 21 jaar. Het recht op vrije arbeidskeuze van eiser als exploitant van een raamprostitutiebedrijf is als gevolg van de verhoging van de leeftijdsgrens niet in geding. Eiser is als exploitant van een raamprostitutiebedrijf wat betreft de te beschermen belangen ook niet te vereenzelvigen met prostituees van 18 tot 21 jaar.
5.5
Eiser heeft ter zitting betoogd dat zelfs als de rechtbank zou concluderen dat het in artikel 19, derde lid, van de Grondwet neergelegde recht op vrije keuze van arbeid in dit geval kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen, niettemin aan een inhoudelijke beoordeling van zijn beroepsgrond wordt toegekomen. Beoordeeld moet volgens eiser immers worden of de Apv-bepaling in strijd is met hogere regelgeving. In dat kader is volgens eiser niet van belang ter bescherming van wiens belangen die hogere regel in dit geval strekt.
De rechtbank volgt eiser niet in diens standpunt. Uit punt 4 van de conclusie van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 van Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven valt op te maken dat uit rechtspraak naar voren komt dat slechts de toetsing aan een bepaling van openbare orde de toepassing van het relativiteitsvereiste kan corrigeren. Dit betekent dat een bestuursrechter de (on)verbindendheid van regelgeving in het licht van bepalingen van openbare orde exceptief moet toetsen, ook al strekken die bepalingen niet ter bescherming van degene die er een beroep op doet. Omdat de in de onderhavige zaak spelende (mogelijke) onverbindendheid van artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv naar het oordeel van de rechtbank geen kwestie van openbare orde is, vindt in dit geval geen correctie van de toepassing van het relativiteitsvereiste plaats.
5.6
Gelet op het voorgaande staat artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet wordt vernietigd. De rechtbank ziet gelet hierop af van een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van eiser dat de artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv in strijd is met genoemd artikel uit de Grondwet.
Strijd met een algemeen rechtsbeginsel
6.1
Eiser voert verder aan dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en daarmee met een algemeen rechtsbeginsel. Ter zitting heeft eiser zijn standpunt desgevraagd nader toegelicht. Eiser betoogt dat slechts regels mogen worden gesteld vanuit het waarborgen van het algemeen belang dat de gemeente behartigt. Het stellen van regels moet noodzakelijk zijn. Dat is in dit geval volgens eiser niet zo. Er is geen sprake van misstanden die nopen tot het ophogen van de leeftijdsgrens voor prostituees. De minimumleeftijd is nu 18 jaar. Deze minimumleeftijd verandert nu. Zolang geen sprake is van misstanden mag er, ook door een exploitant van een raamprostitutiebedrijf, van worden uitgegaan dat de minimumleeftijd voor prostituees onveranderd blijft.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Met de enkele stelling dat volgens eiser geen sprake is van misstanden is niet voldoende onderbouwd dat het artikel in strijd met dat beginsel moet worden geacht. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het artikel onduidelijk is of in strijd is met het verbod van terugwerkende kracht. Eiser heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat er uit een oogpunt van rechtszekerheid door exploitanten van seksbedrijven op mocht worden vertrouwd dat de leeftijdsgrens voor prostituees van 18 jaar gehandhaafd zou blijven.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
7. Ook het door eiser ter zitting ingenomen standpunt dat de Apv onzorgvuldig tot stand is gekomen kan geen doel treffen. Het door de rechtbank bij wijze van exceptief toetsen van artikel 3:8, eerste lid en onder a, van de Apv gaat niet zover dat ook eventuele gebreken in de totstandkoming van de Apv als zodanig bij die toets kunnen worden betrokken. De exceptieve toets is beperkt tot de beoordeling van de vraag of de genoemde Apv-bepaling in strijd is met hogere regelgeving en of een algemeen rechtsbeginsel.
Dienstenrichtlijn
8.1
Eiser voert verder aan dat het vergunningvoorschrift in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder b en c, van de Richtlijn 2006/123 EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). Volgens eiser is geen sprake van een dwingende reden van algemeen belang. Het vergunningvoorschrift is volgens eiser bovendien onevenredig. Het vergunningvoorschrift is volgens eiser namelijk niet effectief en geschikt. Het voorschrift drijft de uitgesloten groep juist de illegaliteit in. In het bestreden besluit is aangegeven dat het voorschrift aan de vergunning is verbonden om misstanden tegen te gaan, maar eiser houdt juist een goede registratie bij van de verhuur en het gebruik van de werkruimten. Bij eiser noch andere ondernemers op de Achterdam is sprake geweest van misstanden. De maatregel gaat dan ook verder dan noodzakelijk is om het doel te bereiken.
8.2
Verweerder heeft zich ter zitting, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7482, primair op het standpunt gesteld dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond van eiser in de weg staat.
Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat artikel 10, tweede lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn niet in de weg staat aan het stellen van een leeftijdsgrens. Het treffen van die maatregel is volgens verweerder geschikt om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van algemeen belang te waarborgen, namelijk het voorkomen van de aantasting van de geestelijke en lichamelijke integriteit van jongvolwassenen tot 21 jaar als gevolg van aan prostitutie gelieerde misstanden van criminele aard, zoals misbruik en mensenhandel. De maatregel gaat volgens verweerder bovendien niet verder dan noodzakelijk om dat doel te bereiken. De prostitutie wordt er niet geheel mee verboden en de leeftijdsgrens niet onevenredig hoog. Er bestaan volgens verweerder geen andere, minder beperkende maatregelen waarmee het beoogde doel kan worden bereikt.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8.3
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is deze richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
Op grond van artikel 4, aanhef, van de Dienstenrichtlijn, voor zover van belang, wordt voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder:
1) „dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag;
2) „dienstverrichter”: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van Pro het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en
een dienst aanbiedt of verricht;
(…)
8) „dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; (…).
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn stellen de lidstaten de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel,
tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn zijn vergunningstelsels gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, voor zover van belang, zijn de in lid 1 bedoelde criteria:
a. a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen
belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang; (…).
8.4
Op grond van artikel 3:5, eerste lid, van de Apv is het verboden zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan een seksbedrijf uit te oefenen of te wijzigen.
8.5
De rechtbank stelt, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, voorop dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het voorliggende geschil. Dit vormt tussen partijen ook geen punt van discussie.
8.6
De rechtbank overweegt allereerst dat hij verweerder niet volgt in diens ter zitting ingenomen standpunt dat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond van eiser in de weg staat. Zij overweegt daartoe als volgt.
Het aanbieden en verhuren van kamers voor raamprostitutie is een dienst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Eiser is als exploitant van een raamprostitutiebedrijf als dienstverrichter als bedoeld in het tweede lid van die bepaling aan te merken.
In de Apv, zo blijkt ook uit artikel 3:5, eerste lid, daarvan, is het exploiteren van een raamprostitutiebedrijf en daarmee de toegang tot en de uitoefening van die economische activiteit afhankelijk gesteld van een vergunningenstelsel. Op dat stelsel zijn de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, en criteria van artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn van toepassing. In laatstgenoemd artikel zijn criteria opgenomen waaraan vergunningstelsels en in het verlengde daarvan, vergunningvoorschriften, moeten voldoen. Die criteria strekken tot bescherming van de belangen van degenen die aan een vergunningenstelsel zijn onderworpen en daarmee dus ook tot bescherming van de belangen van eiser als exploitant van een raamprostitutiebedrijf.
In de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 oktober 2017, waarnaar verweerder heeft verwezen, was door de eisende partij een beroep gedaan op een andere bepaling van de Dienstenrichtlijn, namelijk artikel 16, eerste lid. Reeds daarom kan het beroep dat verweerder op die uitspraak heeft gedaan zijn standpunt over het relativiteitsvereiste niet staven.
8.7.1
De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat het vergunningvoorschrift niet in strijd is met de criteria die zijn opgenomen in artikel 10, tweede lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
8.7.2
Met betrekking tot het criterium “gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang” (onderdeel b) overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de definitie van het begrip “dwingende redenen van algemeen belang” in de richtlijn zelf, heeft het begrip een ruime strekking. Ook de bescherming van prostituees in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar valt naar het oordeel van de rechtbank onder het begrip, zodat het treffen van de litigieuze leeftijdsmaatregel geen strijd met het criterium oplevert.
8.7.3
Met betrekking tot het criterium “evenredig met die reden van algemeen belang” (onderdeel c) overweegt de rechtbank als volgt.
Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat de gemeenteraad geen koppeling heeft willen maken tussen het bestaan van misstanden en het doorvoeren van de verhoging van de leeftijdsgrens voor prostituees. Zou dat wel zo zijn, dan zou alleen achteraf geacteerd kunnen worden als zich een misstand zou voordoen. Dat is volgens verweerder niet gewenst. Uit overleg, ook op landelijk niveau, blijkt dat consensus bestaat over de zorgen met betrekking tot de groep 18- tot 21-jarigen. Misstanden met betrekking tot die groep moeten juist voorkomen worden. Door de groep van 18- tot 21-jarigen uit te sluiten van het werken als prostituee kan dat doel worden bereikt, aldus verweerder.
De rechtbank ziet gelet op deze uiteenzetting van verweerder geen aanleiding te oordelen dat de maatregel om de leeftijdsgrens voor prostituees te verhogen niet geschikt en effectief zou zijn om het daarmee nagestreefde doel te bereiken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de groep 18- tot 21-jarigen als gevolg van de maatregel juist in de illegaliteit zal verdwijnen en dat met de maatregel juist een tegenovergesteld effect zal worden bereikt.
De maatregel gaat naar het oordeel van de rechtbank ook niet verder dan noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. Niet aannemelijk is gemaakt door eiser dat er minder beperkende maatregelen bestaan waarmee het beoogde doel van de bescherming van de groep 18- tot 21-jarigen ook kan worden verzekerd. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het maken van afspraken met de exploitanten van prostitutiebedrijven en, zoals eiser nu reeds doet, het bijhouden van een goede registratie als minder beperkende maatregelen kunnen worden gekwalificeerd. Er kunnen volgens hem kwaliteitseisen worden gesteld.
Eiser heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank geen aanvaardbaar alternatief aangedragen. Zoals ook verweerder ter zitting heeft aangegeven, is het niet mogelijk om het niet nakomen van eventuele gemaakte afspraken of het niet juist registreren langs publiekrechtelijke weg te handhaven. Het niet naleven van het vergunningvoorschrift is wel langs publiekrechtelijke weg te handhaven. Het gevolg van de door eiser voorgestelde maatregelen is bovendien hetzelfde als dat van de nu getroffen maatregel: de groep 18- tot 21-jarigen wordt uitgesloten van het werk als prostituee. Niet zonder betekenis is voorts dat de maatregel in een breed perspectief moet worden bezien. Voor de vraag of deze noodzakelijk is, dient niet slechts te worden bezien of deze maatregel gelet op de maatregelen die eiser reeds stelt te hebben getroffen noodzakelijk is, maar of het noodzakelijk is deze maatregel binnen de gehele prostitutiebranche binnen de gemeentegrenzen te treffen. Dat bij eiser, naar hij stelt, geen sprake is van misstanden en dat eiser stelt zorg te dragen voor een goede registratie, zegt met andere woorden nog niets over hoe het er bij overige prostitutiebedrijven aan toe gaat.
8.8
De beroepsgrond slaagt niet.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, voorzitter, mr. E. Jochem en mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.