Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 18/2797 en HAA 18/1824
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 september 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. J. du Bois),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad, verweerder
(gemachtigden: mr. C.E. Houtkooper en W.F. Ploeg).
Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekster gelast om binnen zes maanden na verzending van het besluit:
1. het gebruik van het pand aan de [het pand] ten behoeve van kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 30.000,-;
2. de optrede aan de voorzijde van het pand aan de [het pand] in overeenstemming te brengen met artikel 2.39 van het Bouwbesluit en deze zodanig aan te passen dat deze maximaal 22 cm is, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 5.000,- ineens;
3. het pand aan de [het pand] in overeenstemming te brengen met artikel 3.26 van het Bouwbesluit en de uitwendige scheidingsconstructie zodanig uit te voeren dat deze waterdicht is zoals bepaald volgens NEN 2778, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- ineens;
4. het gebruik van de ruimte (kamer) naast de badkamer op de 1e verdieping van het pand aan de [het pand] als verblijfsruimte te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 500,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 5.000,-;
5. de afgedopte waterleiding in de hal op de begane grond van het pand aan de [het pand] in overeenstemming te brengen met artikel 6.12 van het Bouwbesluit door op deze leiding een tappunt aan te brengen of door deze leiding geheel uit het leidingenverloop te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 1.000,- ineens;
6. de drink- en warmwaterinstallatie van het pand aan de [het pand] in overeenstemming te brengen met artikel 6.13 van het Bouwbesluit en de leidingen zodanig te isoleren dat de leiding voor koud water niet kan worden opgewarmd door de leiding van de centrale verwarming, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 2.500,- ineens.
Bij besluit van 22 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 mei 2018 (de invorderingsbeschikking) heeft verweerder beslist over te gaan tot invordering van verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 15.000,-.
Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de invorderingsbeschikking.
Bij brief van 6 juli 2018 heeft verweerder de invorderingsbeschikking opgeschort tot aan de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2018. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door mr. I.P. van Rossen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Ter zitting is vastgesteld dat het verzoek om voorlopige voorziening niet alleen ziet op de invorderingsbeschikking, maar ook op het bestreden besluit.
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat
nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
3.1
Op 15 mei 2017 hebben drie toezichthouders van verweerder en een medewerker van de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland een controle uitgevoerd in het pand van verzoekster aan de [het pand] (de woning). Deze controle maakt deel uit van de gebiedsgerichte aanpak van onder meer de [straatnaam] , één van de prioriteiten uit het Handhavingsprogramma 2017. De gebiedsgerichte aanpak van de [straatnaam] sluit aan bij bredere inspanningen om overlast en criminaliteit in de Russische Buurt en het centrum aan te pakken en de leefbaarheid voor bewoners, bezoekers en ondernemers te vergroten.
3.2
Tijdens deze controle van de woning is geconstateerd dat sprake is van kamerverhuur aan verschillende individuele personen en/of verschillende gezinnen (arbeidsmigranten). Het gebruiken van de woning ten behoeve van kamerverhuur is in strijd met het geldende bestemmingsplan “Oude Haven” (het bestemmingsplan). Tevens is geconstateerd dat verschillende voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) worden overtreden. Omdat deze overtredingen volgens verweerder niet gelegaliseerd kunnen worden, heeft hij besloten aan verzoekster een last onder dwangsom op te leggen.
3.3
Op 18 januari 2018 hebben twee toezichthouders van verweerder een controle uitgevoerd in de woning in het kader van de Wet basisregistratie personen. Geconstateerd is dat de woning wordt bewoond door vier individuele personen.
3.4
Op 30 april 2018 hebben drie toezichthouders en een juriste van verweerder samen met een medewerker preventie van de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland een hercontrole uitgevoerd in de woning. Tijdens deze controle is geconstateerd dat verzoekster heeft voldaan aan de lasten zoals opgenomen onder 4, 5 en 6. Voorts is geconstateerd dat verzoekster niet heeft voldaan aan de lasten zoals opgenomen onder 1, 2 en 3. Verweerder is daarom overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
De last onder dwangsom
4. Tussen partijen is niet in geschil dat de optrede voor de woning en het dak van de woning ten tijde van de controle op 15 mei 2017 niet in overeenstemming waren met de voorschriften van het Bouwbesluit en dat verweerder bevoegd is ter zake handhavend op te treden. In geschil is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan en zo ja, of verzoekster is aan te merken als overtreder. Voorts is in geschil of verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en of de opgelegde dwangsommen onevenredig hoog zijn.
5.1
Verzoekster betoogt dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van kamerverhuur. Als er al sprake is van kamerverhuur, dan is verzoekster niet aan te merken als overtreder omdat zij de woning als eengezinswoning verhuurt. Zij is niet verantwoordelijk voor hetgeen zich binnen de woning afspeelt. Bovendien heeft verzoekster het niet in haar macht om de overtreding ongedaan te maken.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekster verantwoordelijk kan worden gehouden voor hetgeen zich binnen de woning afspeelt. Hij voert hiertoe aan dat in artikel 15.3.1 van het bestemmingsplan is bepaald dat tot een gebruik dat strijdig is met de bestemmingsbeschrijving in elk geval wordt aangemerkt het gebruiken, laten gebruiken of in gebruik geven van woningen ten behoeve van kamerverhuur. Als eigenaar en verhuurder laat verzoekster de woning gebruiken ten behoeve van kamerverhuur en zij heeft het in haar macht om de overtreding te beëindigen.
5.3
De voorzieningenrechter is, gelet op de op 15 mei 2017 door verweerder gedane constateringen, van oordeel dat verweerder daarmee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de woning wordt bewoond door verschillende personen die niet de bedoeling hebben om met elkaar duurzaam in gezinsverband samen te wonen of duurzaam een gezamenlijke huishouding te voeren. Dit betekent dat sprake is van kamerverhuur als bedoeld in artikel 15.3.1 van het bestemmingsplan, hetgeen in strijd is met dat bestemmingsplan. Dat niet alle personen stonden ingeschreven op dit adres, doet niet af aan de feitelijke constateringen die verweerder heeft gedaan. Derhalve heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster is aan te merken als overtreder. Immers, vaststaat dat verzoekster eigenaar is van de woning en dat zij de woning verhuurt. In die hoedanigheid heeft zij zeggenschap over, en invloed op, het gebruik van de woning. Niet is gebleken dat verzoekster het niet in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. Het betoog slaagt niet.
6.1
Verzoekster betoogt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert hiertoe aan dat aan de eigenaar van het andere deel van het pand geen last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van het dak van de woning, terwijl sprake is van een gedeeld dak.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de geconstateerde overtredingen zich voordoen met betrekking tot de woning van verzoekster. De onroerende zaak waar verzoekster naar verwijst betreft een andere onroerende zaak.
6.3
De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder op 15 mei 2017 een integrale controle heeft uitgevoerd in de woning naar aanleiding van signalen dat sprake was van over-bewoning en kamerverhuur. Tijdens deze controle is onder meer geconstateerd dat in de woning sprake was van lekkage door het ontbreken van en/of verkeerd geplaatste dakpannen. In de woning die verzoekster bedoelt, heeft verweerder geen integrale controle uitgevoerd en dus ook niet geconstateerd dat daarin sprake is van lekkage. Reeds daarom is geen sprake van een gelijke situatie. Het betoog slaagt niet.
7.1
Verzoekster betoogt dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd hoe hij de hoogte van de opgelegde dwangsommen heeft bepaald. Bovendien zijn de opgelegde dwangsommen onredelijk hoog.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom zoals opgenomen in de last onder 1 aansluiting is gezocht bij het “Uitvoeringsbeleid hoogte dwangsommen en lengte begunstigingstermijnen” (het Uitvoeringsbeleid). Daarin is opgenomen welke hoogte van dwangsommen wordt gehanteerd in verband met overtredingen van bestemmingsplannen en het Bouwbesluit. In het Uitvoeringsbeleid is bepaald dat voor “strijdig gebruik bestemmingsplan hoge prioriteit” per overtreding een dwangsom van € 1.000,- tot € 5.000,- kan worden opgelegd, met een maximum van € 6.000,- tot € 30.000,-. Omdat de aanpak van de Russische buurt een hoge prioriteit heeft, is ervoor gekozen om de hoogst mogelijke dwangsom op te leggen maar ook de maximale begunstigingstermijn te geven. Voor het bepalen van de hoogte van de dwangsommen zoals opgenomen in de lasten onder 2 en 3 heeft verweerder een inschatting gemaakt van de kosten om de overtredingen op professionele wijze en uitgevoerd door een professioneel bedrijf structureel op te lossen. Dit ingeschatte bedrag, dat voor beide lasten € 2.000,- inclusief btw bedraagt, heeft verweerder vervolgens verhoogd om verzoekster een prikkel te geven om de lasten uit te voeren.
7.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de hoogte van de dwangsom zoals opgenomen in de last onder 1 voldoende gemotiveerd door te verwijzen naar het Uitvoeringsbeleid. Daarnaast staat de hoogte van de dwangsom, en het maximum aan te verbeuren dwangsommen, in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende wettelijke voorschriften. Voorts staat de hoogte van het bedrag in verhouding tot het financiële voordeel - in de vorm van verhuuropbrengsten - dat verzoekster zou hebben bij niet naleving van die voorschriften.
Ook ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen zoals opgenomen in de lasten onder 2 en 3 is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder de hoogte van deze bedragen, met de in het verweerderschrift en ter zitting gegeven toelichting, voldoende heeft gemotiveerd. Ook deze bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Dit betoog slaagt ook niet.
De invorderingsbeschikking
8.1
Verzoekster betoogt dat ten tijde van de hercontrole op 30 april 2018 geen sprake was van kamerverhuur. Zij heeft op 3 december 2017 een huurovereenkomst afgesloten met drie (Poolse) personen die de bedoeling hebben om met elkaar duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren. Deze personen woonden in Polen ook samen op hetzelfde adres.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken dat de drie personen de bedoeling hebben om duurzaam een gezamenlijke huishouding te voeren. Dat dit ook niet het geval was, blijkt uit het feit dat één van de huurders de woning heeft verlaten, toen bleek dat kamerverhuur illegaal was. Bovendien is tijdens de hercontrole geconstateerd dat er kamers werden verhuurd aan nog twee andere personen. De kamerverhuur was dus niet beperkt tot de drie personen met wie een huurovereenkomst is gesloten.
8.3
De voorzieningenrechter overweegt dat uit het constateringsrapport van 30 april 2018 blijkt dat, gelet op het aantal aangetroffen personen en de door (een aantal van) die personen afgelegde verklaringen, het gebruik van de woning ten behoeve van kamerverhuur ten tijde van de hercontrole niet was beëindigd. Dat de drie personen met wie verzoekster op 3 december 2017 een huurovereenkomst heeft gesloten de bedoeling hebben om duurzaam een gezamenlijke huishouding te voeren valt niet uit de huurovereenkomst op te maken. Dit betekent dat verzoekster niet heeft voldaan aan de last zoals opgenomen onder 1, waardoor zij een dwangsom heeft verbeurd.
Het betoog slaagt niet.
9.1
Verzoekster betoogt dat zij de optrede heeft laten aanpassen naar de vereiste hoogte van 22 centimeter. Zij mocht erop vertrouwen dat uitvoering van de aanpassing precies conform de beschrijving van de last zou leiden tot opheffing van de overtreding. Aan haar is niet kenbaar gemaakt dat de treden eveneens minimaal 70 cm breed moesten zijn.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekster niet aan de last zoals opgenomen onder 2 heeft voldaan. Tijdens de hercontrole is geconstateerd dat de optrede is aangepast met een tweetal (prefab) betonnen elementen die niet over de gehele breedte zijn aangebracht, terwijl artikel 2.39 van het Bouwbesluit een ondubbelzinnige bepaling is waarin duidelijk staat waaraan een trap moet voldoen. Deze bepaling is voor eenieder openbaar en zeer makkelijk te vinden.
9.3
De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat verzoekster niet aan de last zoals opgenomen onder 2 heeft voldaan, aangezien zij slechts een deel van de hoogte van de optrede heeft aangepast. Dat verzoekster niet wist dat de treden minimaal 70 cm breed moesten zijn, doet aan het voorgaan niet af, omdat in de last duidelijk staat dat de optrede in overeenstemming dient te worden gebracht met artikel 2.39 van het Bouwbesluit. Het voorgaande betekent dat verzoekster een dwangsom heeft verbeurd. Het betoog slaagt niet.
10.1
Verzoekster betoogt dat zij overeenkomstig de last zoals opgenomen onder 3 de ontbrekende dakpannen heeft vervangen en aangevuld. De woning is thans waterdicht en voldoet aan artikel 3.26 van het Bouwbesluit. De reden van het ontbreken van dakpannen ten tijde van de hercontrole op 30 april 2018 was gelegen in de storm van 30 april 2018 en is te kwalificeren als stormschade. Ter onderbouwing van dit betoog heeft verzoekster een artikel over deze storm overgelegd dat is gepubliceerd op de website www.nhnieuws.nl.
10.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekster niet aan de last zoals opgenomen onder 3 heeft voldaan. Tijdens de hercontrole is geconstateerd dat er losse pannen in de dakgoot lagen en er dakpannen ontbraken. Bovendien is geconstateerd dat een deel van het dak is hersteld met purschuim, waarvan het vermoeden bestaat dat dit geen waterdichte oplossing is. Het dak dient volgens de last in overeenstemming te worden gebracht met artikel 3.26 van het Bouwbesluit. In deze bepaling staat duidelijk dat de scheidingsconstructie waterdicht moet zijn.
10.3
De voorzieningenrechter overweegt dat uit het constateringsrapport van 30 april 2018 blijkt dat het dak van de woning niet in overeenstemming is gebracht met artikel 2.39 van het Bouwbesluit. Dat op de foto’s behorende bij dat constateringsrapport andere ontbrekende dakpannen zijn te zien dan op de foto’s behorende bij het constateringsrapport van 15 mei 2017 doet daar niet aan af, omdat de last niet is beperkt tot herstel van bepaalde dakpannen of een specifiek deel van het dak. Ook het overgelegde artikel over de storm kan verzoekster niet baten, omdat volgens dat artikel de storm op 1 mei 2018 heeft plaatsgevonden, terwijl de hercontrole op 30 april is uitgevoerd. Het voorgaande betekent dat verzoekster niet heeft voldaan aan de last zoals opgenomen onder 3, waardoor zij een dwangsom heeft verbeurd. Het betoog slaagt niet.
11. Volgens de rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2674) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de Memorie van Toelichting bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
12.1
Verzoekster betoogt dat van invordering van de verbeurde dwangsommen moet worden afgezien, omdat haar medische situatie - zij is bekend met een medische historie van angst- en paniekaanvallen, depressies en PTSS - door de invorderingsbeschikking verslechtert en een nieuwe psychiatrische episode dreigt. Ter onderbouwing van dit betoog heeft verzoekster diverse medische gegevens overgelegd. Daarnaast moet verzoekster grote kosten maken om de dwangsommen te betalen die zij uit haar smalle beurs moet bekostigen. Hierdoor zal zij onomkeerbare schade lijden en zelfs geforceerd kunnen worden om de woning te verkopen.
12.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster met de door haar overgelegde medische gegevens niet aannemelijk gemaakt dat de invordering van de verbeurde dwangsommen zal leiden tot een verslechtering van haar medische situatie. Het overgelegde behandelplan en de brief dateren van februari 2014 en oktober 2015, de daarin vermelde klachten hangen dus niet samen met de invorderingsbeschikking en de last onder dwangsom. De brief van 24 april 2018 betreft enkel een uitnodiging voor een gesprek met haar psychiater op 13 juni 2018, een toename van klachten of vrees daarvoor is daarin niet te lezen. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster niet aannemelijk heeft gemaakt dat door de invordering een financiële noodsituatie zal ontstaan. Zij heeft weliswaar een betalingsspecificatie van haar Wajong-uitkering en een recent bankafschrift overgelegd, maar daarmee heeft zij onvoldoende inzicht gegeven in haar financiële situatie. Het betoog slaagt niet.
13. Uit de overwegingen hiervoor volgt dat het beroep ongegrond is.
14. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.