Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/5268
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. K.Chr. Spee),
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Kennemerland (VRK), verweerder
(gemachtigde: mr. A.T. Bolt).
Procesverloop
In het besluit van 22 mei 2019 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de door eiser geclaimde restschade wegens de bij hem vastgestelde posttraumatische stress stoornis (PTSS).
In het besluit van 23 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard wegens het ontbreken van een motivering. Verweerder heeft daarbij beslist dat het primaire besluit in stand blijft na aanvulling van de motivering.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, vergezeld van zijn echtgenote [naam 1] en vertrouwenspersoon [naam 2] . Eiser wordt bijgestaan door zijn gemachtigde mr. K.Chr. Spee. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. A.T. Bolt en door A.G.T. Vermeij, mr. R.A. Mungroop en J.H. Carree. Tevens is verschenen [naam 3] als getuige, door eiser meegebracht. Ter zitting heeft de getuige de belofte afgelegd.
Overwegingen
1.1
Eiser is vanaf 1998 werkzaam geweest binnen de (rechtsvoorganger van) de Veiligheidsregio Kennemerland. Eiser heeft in zijn werkzaamheden als [beroep] diverse incidenten meegemaakt. Eiser heeft zich op 6 maart 2012 ziek gemeld. Het dienstverband is beëindigd in 2015. Vanaf 25 februari 2015 ontvangt hij een WGA-uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 100%. Bij eiser is de diagnose PTSS vastgesteld.
1.2
Een verzoek van eiser uit januari 2015 aan verweerder om doorbetaling van zijn volledige bezoldiging vanaf 2012 vanwege arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, is door verweerder afgewezen. Eiser is hiertegen opgekomen en dit heeft geleid tot een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 april 2018. Daarin heeft de rechtbank bepaald dat eiser met ingang van 6 september 2012 recht heeft op doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelagen. [1] Voor die bepaling is redengevend het oordeel van de rechtbank dat twee van de vijf door eiser in die procedure naar voren gebrachte incidenten (te weten een duikoefening in 1998 en de Schipholbrand in 2005) een buitensporig karakter droegen en dat tussen de buitensporige werkomstandigheden en de arbeidsongeschiktheid een toereikend oorzakelijk verband bestaat. Verweerder heeft in deze uitspraak berust.
2. In een brief van 19 april 2019 heeft eiser aan verweerder bericht dat hij als gevolg van zijn beroepsziekte (PTSS) schade lijdt die niet valt binnen het bereik van zijn rechtspositionele aanspraken (hierna te noemen: restschade). In dezelfde brief heeft eiser verweerder verzocht aansprakelijkheid ten aanzien van de restschade te bevestigen en vervolgens in overleg te treden over de omvang van de schade en de opbouw daarvan.
Bij brief van 22 mei 2019, in bezwaar en beroep opgevat als het primaire besluit, heeft verweerder geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de mogelijke restschade.
Bij brief van 22 mei 2019, in bezwaar en beroep opgevat als het primaire besluit, heeft verweerder geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de mogelijke restschade.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften Personele Aangelegenheden, het door eiser ingediende bezwaar gegrond verklaard vanwege een gebrekkige motivering. Bij hetzelfde besluit heeft verweerder de weigering gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Aan de weigering heeft verweerder ten grondslag gelegd – kort gezegd – dat eiser geen recht heeft op schadevergoeding omdat verweerder aan zijn zorgplicht jegens eiser heeft voldaan.
3.1.
Eiser voert in beroep primair aan dat vaststaat dat hij schade lijdt als gevolg van de uitoefening van zijn werkzaamheden. Eiser verwijst hiervoor naar de onherroepelijke uitspraak van de rechtbank van 26 april 2018, waarin is vastgesteld dat twee incidenten een buitensporig karakter hebben, dat hij lijdt aan PTSS en dat tussen de PTSS en de werkzaamheden een causaal verband bestaat. Volgens eiser is dan niet (meer) relevant of verweerder de zorgplicht al dan niet is nagekomen. De zorgplicht is geen onderwerp van geschil en kan niet aan de weigering om aansprakelijkheid te erkennen ten grondslag worden gelegd.
3.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Bij de beoordeling van de aansprakelijkheid voor restschade als in deze zaak aan de orde, dient zowel aan het buitensporigheidsvereiste als aan de voor de werkgever geldende zorgplicht te worden getoetst [2] . In het kader van de beoordeling van de rechtspositionele aanspraken is het buitensporigheidsvereiste reeds getoetst. In die zaak was geen onderwerp van geschil of verweerder aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Die vraag moet dus nog worden beantwoord en ligt hier voor.
4.1.
Ten aanzien van de zorgplicht bestrijdt eiser (subsidiair) dat verweerder de zorgplicht voldoende is nagekomen. Volgens eiser is hem geen adequate nazorg geboden.
Ten aanzien van het duikoefening-incident stelt eiser dat hij niet de tijd heeft gekregen om dit te verwerken omdat hij verder moest met de opleiding. Hij zou anders de opleiding niet halen en dat zou het einde van zijn aanstelling als [beroep] betekenen. Eiser betwist dat hij het Bedrijfsopvangteam (BOT) en de mogelijkheid van begeleiding door het BOT destijds kende. Indien het BOT in 1998 al geïmplementeerd zou zijn, blijkt volgens eiser uit de stukken dat de inzet daarvan destijds was voorbehouden aan de bevelvoerder of officier van dienst. In zijn geval hebben die geen aanleiding gezien voor inschakeling van het BOT en geen nazorg geboden.
Ten aanzien van het Schipholbrand-incident stelt eiser dat er op papier weliswaar procedures waren met betrekking tot nazorg bij dergelijke gebeurtenissen, maar dat die in de praktijk niet werden gevolgd. Hij heeft na de brand met instanties (die onderzoek deden naar het incident) moeten spreken, maar nazorg vanuit de VRK werd hem niet geboden. Wel werd hem verboden om over bepaalde zaken te spreken uit angst voor eventuele gevolgen. Dit heeft volgens eiser het herstel van de traumatische ervaringen niet bevorderd.
Eiser benadrukt dat PTSS op het eerste oog niet zichtbaar of merkbaar is. De klachten ontstaan pas (jaren) later en uiten zich ook niet per definitie op de werkvloer. Ook benadrukt eiser de op de werkvloer bij de [beroep] bestaande machocultuur, waarin niet werd stilgestaan bij emoties. Dat collega’s weinig hebben gemerkt zegt volgens eiser daarom niets over het bestaan van de problemen. Ook benadrukt eiser het copy-paste karakter van de verklaringen die door verweerder zijn ingebracht. Die verklaringen zijn bovendien pas bij het bestreden besluit overgelegd en door een ernstige terugval heeft eiser onvoldoende tijd gehad om die te weerleggen. Wat betreft de eigen verantwoordelijkheid betoogt eiser dat hij aan de bel heeft getrokken maar dat dat niet tot nazorg heeft geleid.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Verweerder stelt voorop ernstig te worden gehinderd in het aantonen van de geleverde zorg omdat de beide incidenten lang geleden hebben plaatsgevonden en niet alle relevante stukken meer beschikbaar zijn. Verweerder meent dat de rechtbank daar rekening mee dient te houden Verweerder stelt verder, kort samengevat, dat de nazorg binnen (de rechtsvoorgangers van) VRK zich vanaf de jaren ’90 is gaan ontwikkelen en langzamerhand steeds professioneler is geworden. Volgens verweerder wordt dit bevestigd in het rapport Trompert uit 2015. Verweerder is van mening dat hij eiser steeds volgens de op dat moment geldende inzichten de vereiste nazorg heeft geleverd. Er was volgens verweerder een organisatiecultuur die eiser alle mogelijkheden heeft geboden om de nodige hulp te krijgen. Verweerder wijst erop dat de betrokkenen daar dan ook wel voor moesten openstaan en volgens verweerder was dat bij eiser niet het geval. Eiser heeft zijn problemen niet intern laten merken en heeft ervoor gekozen om zich af te sluiten en geen gebruik te maken van de mogelijkheden tot nazorg.
Wat betreft het duikoefening-incident uit 1998 betwist verweerder de stellingen van eiser. Verweerder stelt dat er wel degelijk aandacht is besteed aan dat incident. Er zijn gesprekken gevoerd en uit niets blijkt dat eiser vanuit de leiding direct weer door moest gaan met de opleiding. Verweerder wijst op de verklaringen van collega’s uit die tijd. Die bevestigen volgens verweerder dat er destijds ruim aandacht was voor opvang na dergelijke incidenten. Verweerder wijst er daarbij ook op dat eiser er niet voor terugschrok om het duiken voort te zetten. Tussen 1999 en 2010 is hij 87 keer als duiker in actie gekomen.
Wat betreft het Schipholbrand-incident stelt verweerder dat ook hierna veel aandacht is besteed aan de (na)zorg, die begon al direct na de brand. Alle medewerkers werden door het BOT opgevangen in de vorm van een debriefing of groepsgesprekken, waarna de betrokkenen een beroep konden doen op individuele gesprekken. Daarnaast was er hulp van bedrijfsartsen, bedrijfsmaatschappelijk werk, psychologen en zo nodig doorverwijzing naar externe hulpverleners. Verder is er een evaluatiebijeenkomst georganiseerd en een speciale introductiebijeenkomst (in verband met het onderzoek door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid). Verweerder wijst ook nog op de brief van de [functie] van de [beroep] Kennemerland uit februari 2009 en het rapport Trompert. Verweerder meent dat een beeld oprijst van het door eiser creëren van een eigen werkelijkheid. Verweerder stelt voldoende (na)zorg te hebben geregeld en aangeboden, maar kan die niet opdringen aan iemand die daar geen gebruik van maakt.
4.3.1.
Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht [3] . De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. Tot de zorgplicht behoort ook het leveren van nazorg [4] . Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.3.2.
Op verweerder rust in beginsel de last om aannemelijk te maken dat de nazorg voldoende is geweest, uitgaande van de omstandigheden van het geval en van de toenmalige stand van de wetenschap. Indien dusdanige tekortkomingen naar voren komen dat deze als een schending van de zorgplicht moeten worden aangemerkt, wordt het causaal verband met de PTSS als een gegeven beschouwd, tenzij verweerder aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan (na)zorg kan worden toegeschreven.
4.3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aangetoond dat hij in voldoende mate aan de op hem rustende (na)zorgplicht heeft voldaan. Dat verweerder aan eiser concrete en actieve nazorg heeft geboden kan de rechtbank uit de voorhanden stukken niet afleiden. Duidelijk is dat de incidenten voor eiser traumatisch zijn geweest. De rechtbank begrijpt weliswaar dat over PTSS destijds minder bekend was, maar dat neemt niet weg dat verweerder ten aanzien van ernstige incidenten als hier aan de orde passende psychische (na)zorg had moeten bieden. Verweerder schetst een (te) algemeen beeld en heeft onvoldoende concreet kunnen maken waaruit de nazorg richting eiser precies uit heeft bestaan. Meer specifiek overweegt de rechtbank over de incidenten het volgende.
4.3.4.
Wat betreft het duikincident uit 1998 stelt de rechtbank voorop dat in de uitspraak van 26 april 2018 is vastgesteld dat de duikoefening niet voldoende zorgvuldig was ingericht en zonder goede risico-evaluatie in het opleidingsprogramma terecht is gekomen. Uit het feit dat eiser heeft geweigerd door te gaan met de duikoefening had verweerder naar het oordeel van de rechtbank de impact en ernst van dit incident voor eiser moeten begrijpen. Uit niets blijkt dat na het duikincident gesprekken zijn belegd, waarin eiser zijn ervaringen kwijt kon en waarbij hem psychologische ondersteuning is geboden. De rechtbank acht aannemelijk dat het gesprek dat na het incident heeft plaatsgevonden enkel was bedoeld om eisers kritiek op de uitvoering van de duikoefening aan te horen. Verweerder blijkt de betreffende duikoefening vervolgens ook te hebben geschrapt uit het opleidingsprogramma. Daarover heeft eiser ter zitting onbetwist verklaard dat hij pas 2 jaar later per toeval ontdekte dat de duikoefening geen onderdeel van de opleiding meer was. Dat het schrappen van die duikoefening destijds niet aan eiser is teruggekoppeld, bevestigt naar het oordeel van de rechtbank ook het ontbreken van actieve (na)zorg. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder professionele zorg heeft geboden aan eiser. Als de organisatie destijds al een BOT had geïmplementeerd, dan is niet gebleken dat die voor eiser actief is ingezet. Enkel het bieden van een vorm van opvang door collega’s is onvoldoende. De verantwoordelijkheid is in feite, zo is ter zitting ook door de getuige verklaard, bij de individuele medewerkers zelf gelaten. Verweerder had hierin als werkgever echter een eigen verantwoordelijkheid en is in dit opzicht tekortgeschoten.
4.3.5.
Wat betreft de Schipholbrand in 2005 blijkt uit de stukken dat naar aanleiding van dit incident kennelijk wel gesprekken zijn gevoerd, maar ook bij dit incident blijkt niet van (een actief aanbod van) concrete individuele zorg richting eiser. Opvang door collega’s volstond niet. Bij ernstige incidenten is actieve professionele nazorg noodzakelijk. Dat geldt temeer nu de Schipholbrand een zeer heftige en ernstige brand was, die in een zodanige omvang en onder dergelijke omstandigheden vrijwel nooit voorkomt.
5. De conclusie is dus dat verweerder niet heeft kunnen aantonen dat aan de vereiste zorgplicht in voldoende mate is voldaan. Dat verweerder hierbij ernstig zou zijn gehinderd doordat de incidenten lang geleden hebben plaatsgevonden is wel gesteld, maar niet gebleken. Bovendien kan dit door verweerder gestelde bewijsprobleem niet afdoen aan de op haar rustende bewijslast als bedoeld in rechtsoverweging 3.2.
Tussen de schending van de zorgplicht en de psychische klachten van eiser moet causaal verband worden aangenomen. Dit betekent dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd aansprakelijkheid voor de door eiser gestelde schade te erkennen.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank beslist dat verweerder aansprakelijk is voor door eiser geleden (rest)schade ten gevolge van het duikincident uit 1998 en het Schipholbrandincident uit 2005. De omvang van de schadevergoeding maakt geen deel uit van dit geding. Eiser moet hiertoe alsnog in de gelegenheid worden gesteld te onderbouwen welke restschade hij heeft geleden, zodat verweerder ook hierover een besluit kan nemen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.030,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van 534,-, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder aansprakelijk is voor door eiser geleden (rest)schade ten gevolge van het duikincident uit 1998 en het Schipholbrandincident uit 2005 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.030,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.D. Kleijne, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.