Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 20/3918 en 20/3917
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2021 in de zaken tussen
[eiser 1] (eiser 1) en [eiser 2] (eiser 2), te [woonplaats], tezamen eisers
gemachtigde: [naam 1],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Castricum, verweerder
gemachtigden: M.N. Brinkman en T. van Wissen, beiden in dienst van de gemeente.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 1 oktober 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers voor een tegemoetkoming planschade afgewezen. Bij twee afzonderlijke besluiten van 22 juni 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd met bovengenoemde zaaknummers.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, samen met hun echtgenotes, en zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de hiervoor genoemde gemachtigden. Namens verweerder is tevens verschenen mr. [naam 2] (van [# 1]). Hij heeft in deze zaak in opdracht van verweerder als planschadeadviseur advies aan verweerder uitgebracht.
Overwegingen
1. Eiser 1 woont op het adres [adres 1] te [woonplaats] en is eigenaar van die woning en het daarbij behorende perceel. Eiser 2 woont op het [adres 2] te [woonplaats] en is eigenaar van die woning en het daarbij behorende perceel.
2. Op 3 februari 2011 is het bestemmingsplan ‘Limmen Zandzoom’ vastgesteld en op 5 juli 2017 is het uitwerkingsplan ‘Limmer linten fase 1C’ in werking getreden. Door de inwerkingtreding van genoemd uitwerkingsplan is planologisch mogelijk gemaakt dat woningen worden gebouwd op percelen grenzend aan de percelen van eisers en/of in de directe nabijheid daarvan. Daarvoor was daar geen woningbouw toegestaan. Eisers stellen dat ze daardoor schade leiden en hebben verweerder daarom met een beroep op artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verzocht om toekenning van een tegemoetkoming daarin (planschade).
3. Verweerder heeft op 6 november 2018 [naam 2] de opdracht gegeven om een advies op te stellen over de aanvragen om planschade.
4.1
[naam 2] heeft advies uitgebracht, neergelegd in twee adviesrapporten van 21 mei 2019.
4.2
In het ene adviesrapport is gesteld dat de waarde van de woning op [adres 1] (woning eiser 1) op de dag voorafgaande aan de dag waarop de van belang zijnde planologische maatregel rechtskracht heeft verkregen € 575.000,- bedroeg en na die dag € 542.000,-. De schade bedraagt daarom volgens het advies € 33.000,-.
4.3
Voor wat betreft de woning op [adres 2] (woning eiser 2) is in het andere adviesrapport gesteld dat de waarde € 450.000,- bedroeg op de dag voorafgaande aan de dag waarop de planologische maatregel rechtskracht heeft verkregen en na die dag € 425.000,-. De schade bedraagt daarom volgens het advies € 25.000,-.
4.4
[naam 2] heeft geadviseerd om de schade niet te vergoeden, omdat de ruimtelijke ontwikkeling waardoor nu schade wordt geleden ten tijde van de koop van de woningen door eisers (beide eisers hebben hun woning in 1984 gekocht) al kon worden voorzien. Redengevend hiervoor is volgens [naam 2] dat in 1982 het Streekplan Noord-Kennemerland is vastgesteld door provinciale staten van de provincie Noord-Holland (het Streekplan) en in dat streekplan expliciet wordt gesproken over woningbouw in de gemeente Limmen in noordelijke richting. Ook is op de tot het Streekplan behorende plankaart te zien dat het plangebied dat thans bestemd is in ‘Limmer linten fase 1C’ destijds al was gereserveerd voor woningbouw. Er was dus ten tijde van de koop van de woningen in 1984 een voldoende concreet beleidsvoornemen voor eisers kenbaar op grond waarvan woningbouw in de directe omgeving van de woning van eisers kon worden verwacht, zo luidt de conclusie uit het adviesrapport.
4.5
Daarnaast is in genoemde rapportages gesteld dat de schade, ook als geen sprake is van voorzienbaarheid in de hiervoor bedoelde zin, deels (5% van de waarde van de woning van voor de planologische wijziging) voor rekening en risico van eisers dient te blijven (een aftrek voor normaal maatschappelijk risico). Redengevend hiervoor is dat de nadelige planologische ontwikkeling (ook als het concrete beleidsvoornemen buiten beschouwing wordt gelaten) in zekere zin te verwachten viel omdat de locatie een voor de hand liggende locatie voor woningbouw is (een inbreidingslocatie) en verweerder streeft naar realisatie van een groot aantal woningen. Ook past de bebouwing ter plaatse binnen de planologische structuur van de omgeving, aldus [naam 2].
5.1
De commissie bezwaarschriften heeft naar aanleiding van het gemaakte bezwaar aan verweerder geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, omdat de planologische ontwikkeling volgens de commissie ten tijde van de koop (in 1984) niet voorzienbaar zou zijn geweest.
5.2
Verweerder heeft de bezwarencommissie hierin niet gevolgd. Verweerder heeft onder verwijzing naar de bevindingen van [naam 2] het standpunt gehandhaafd dat sprake is van voorzienbaarheid.
6. De rechtbank overweegt naar aanleiding van hetgeen eisers hebben gesteld als volgt.
7.1
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak. Als de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 28 september 2016 (de overzichtsuitspraak) [1] .
7.2
In genoemde overzichtsuitspraak oordeelde de Raad van State ook dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was.
8.1
Volgens eisers bevat het Streekplan en de daarbij horende plankaart geen concreet beleidsvoornemen op grond waarvan kan worden geoordeeld dat woningbouw ter plaatse en ten tijde van belang voorzienbaar was. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Redengevend hiervoor is het volgende.
8.2
Op alle versies van de plankaart behorende bij het Streekplan, ook op de versies die eisers hebben aangeleverd en die in opdracht van eisers onderwerp zijn geweest van nadere studie door [# 2] (waarvan een rapport is opgemaakt dat eisers aan de rechtbank hebben doen toekomen), is aan de noordzijde van Limmen ter plaatse van belang - dus ten noorden van de [straat] waar eisers thans wonen - duidelijk een rasterpatroon waarneembaar, en dit rasterpatroon komt zowel voor wat betreft de grootte van de rasters als voor wat betreft de kleur (groen) overeen met het groen gekleurde rasterpatroon dat in de legenda van de plankaart is aangeduid als ‘reserveringen woongebieden’. Bovendien kan deze markering duidelijk worden onderscheiden van de andere woongebieden, onderverdeeld in ‘bestaande woongebieden’ (in de legenda bruin gekleurd en voorzien van kleinere rasters) en ‘toekomstige woongebieden 1982 -1992’ (in de legenda oranje gekleurd en voorzien van rasters die even groot zijn als de rasters die voor de aanduiding ‘reserveringen’ zijn gebruikt). Dat bij uitvergroting van de plankaart nog meer in het van belang zijnde groene rasterpatroon te zien valt, zoals ‘kringeltjes’, maakt dit niet anders, omdat er ook gelet op legenda van de plankaart geen reden is om aan te nemen dat met het ter plaatse zichtbare groene rasterpatroon (met bij uitvergroting zichtbare ‘kringeltjes’) iets anders is bedoeld dan het reserveren voor woongebieden.
8.2
Uit de tekst van het Streekplan kan ook worden afgeleid dat daadwerkelijk is bedoeld om ter plaatse van belang te reserveren voor woningbouw. Op pagina 34 van het Streekplan is immers vermeld dat verdere uitbreiding (van woningbouw) in noordelijke richting na 1992 niet is uitgesloten en op pagina 53 van het Streekplan staat vermeld dat het bij ‘reserveringen’ op de plankaart gaat om ruimtelijke reserveringen, zowel ten behoeve van toekomstige ontwikkelingen die als onzeker moeten worden gekenschetst als ten behoeve van ontwikkelingen na de planperiode (na 1992).
8.3
Dat op pagina 34 van het Streekplan ook vermeld staat dat de opvulling van de bestaande ruimtelijke structuur zich vooralsnog dient te richten op het zuidelijke gedeelte van de kern van Limmen, dat de ontwikkelingen in noordelijke richting afhankelijk zijn gesteld van een mogelijke doorgaande subregionale opvangfunctie en dat vermeld staat dat voorkomen moet worden dat Limmen en Heiloo (dat ten noorden van Limmen is gelegen) aaneengroeien, doet aan het voorgaande niet af. Daaruit volgt immers niet dat ter plaatse van belang ten onrechte een reservering voor woningbouw is aangegeven op de plankaart, maar slechts dat nog niet vast staat dat de reservering daadwerkelijk zal leiden tot woningbouw op de daarvoor gereserveerde gronden. De arcering bedekt ook niet de (gehele) tussenruimte tussen Limmen en Heiloo. Bovendien is voor de voorzienbaarheid slechts van belang dat de mogelijkheid van de ontwikkeling zodanig kenbaar was dat hier ten tijde van de aankoop rekening mee had kunnen worden gehouden [2] en dat was het geval, gelet op de markering op de plankaart als reservering voor woningbouw en het noemen van de mogelijkheid van uitbreiding van woningbouw in noordelijke richting. Daarbij komt dat in het kader van de beoordeling van de voorzienbaarheid de meest ongunstige uitwerking van het beleidsvoornemen beslissend is. [3] Eisers hadden dus als redelijk denkende en handelende kopers rekening moeten houden met het scenario van uitbreiding voor woningbouw in noordelijke richting ter plaatse van belang.
8.4
Dat de gemachtigde van eiser, voormalig [functie] van de gemeente Limmen in een latere periode dan de vaststelling van het Streekplan, stelt dat er binnen de gemeente destijds geen draagvlak was voor uitbreiding voor woningbouw in noordelijk richting, dat de gemeente dus destijds nooit zou hebben ingestemd met een reservering met dat doel en dat de reservering daarom ten onrechte in het Streekplan terecht is gekomen, doet (wat hier ook van zij) ook niet af aan de constatering dat er ten tijde van belang sprake was van een concreet beleidsvoornemen van de provincie. De provincie was toen bevoegd tot het vaststellen van dergelijke beleidsvoornemens. Voor de beoordeling van de voorzienbaarheid is daarbij slechts het bestaan van een concreet beleidsvoornemen van belang en speelt de legitimiteit van dat beleidsvoornemen geen rol, althans aan het bestaan van dat beleidsvoornemen wordt niet afgedaan door minder draagvlak bij de voormalige gemeente Limmen.
9.1
Eisers hebben gesteld dat het Streekplan, voor zover dat beleidsvoornemens bevat, niet aan hen kan worden tegengeworpen, omdat de in het Streekplan opgenomen beleidsvoornemens ten tijde van de koop niet kenbaar waren. Zij hebben destijds bij de gemeente nog navraag gedaan, maar er zijn toen geen mededelingen gedaan over het beleidsvoornemen. De rechtbank overweegt in dat verband als volgt.
9.2
Eisers hebben beiden hun huis in 1984 hebben gekocht.
9.3
Vast staat dat provinciale staten van Noord-Holland op 18 januari 1982 het Streekplan voor Noord-Kennemerland (het Streekplan) hebben vastgesteld, dat onder andere ziet op de gemeente Limmen.
9.4
Ook staat vast dat door de provincie in de maand november 1982 in de Staatscourant, en de dagbladen Het Parool, Trouw en NRC Handelsblad bekend is gemaakt dat dit Streekplan voor eenieder ter inzage ligt op de Provinciale Griffie van Noord-Holland.
10.1
Eisers hadden bij de aankoop van hun huizen in 1984 als redelijk handelende en denkende kopers daarom rekening kunnen houden met de concrete beleidsvoornemens opgenomen in het Streekplan. Vaststelling van het Streekplan dateert immers van voor het moment waarop zij hun huis hebben gekocht en van de vaststelling van het Streekplan en terinzagelegging is ook vóór dat moment kennisgegeven in de Staatscourant en in diverse landelijke dagbladen. Het Streekplan en de daarin opgenomen concrete beleidsvoornemens zijn dus openbaar gemaakt in de door de Raad van State in de overzichtsuitspraak bedoelde zin. Aan eisers mag daarom tegengeworpen worden dat zij daarvan kennis hebben kunnen nemen voorafgaande aan de beslissing tot aankoop van hun woning.
10.2
De stelling dat destijds niet zou zijn voldaan aan de toen geldende openbaarmakingsvereisten, omdat de openbaarmaking niet ook op de door de gemeente destijds gebruikelijke en/of voorgeschreven wijze zou hebben plaatsgevonden, doet hieraan, wat hier ook van zij, niet af. Ter beoordeling ligt immers niet voor of is voldaan aan alle destijds ingevolge de Wro geldende publicatievereisten, maar slechts of het Streekplan en de daarin eventueel opgenomen concrete beleidsvoornemens destijds openbaar gemaakt zijn en dat was, zoals hiervoor onder 9.2 is vastgesteld, het geval.
11. Op grond van het voorgaande was ten tijde van belang sprake van een concreet openbaar gemaakt beleidsvoornemen om over te gaan tot uitbreiding van Limmen door woningbouw in noordelijke richting grenzend aan de woningen van eisers. Gelet daarop hadden eisers daarmee als redelijk denkende en handelende kopers in 1984 rekening kunnen houden. De ruimtelijke ontwikkeling waarvoor eisers nu planschade vragen was dus voorzienbaar in de zin van artikel 6.3, derde lid, Wro. Verweerder heeft daarom terecht besloten om geen schade te vergoeden.
12. Omdat de schade vanwege voorzienbaarheid niet voor vergoeding in aanmerking komt, kan beoordeling van de aftrek voor normaal maatschappelijk risico achterwege blijven.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet het beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.