Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/5625
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H. Elmas),
en
de burgemeester van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigde: mr. G.M. Pierik).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2020, schriftelijk vastgelegd op 4 mei 2020, (primair besluit) heeft verweerder het pand van eiser aan [perceel] voor de duur van twaalf maanden met ingang van 21 april 2020 gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet.
In het besluit van 5 oktober 2020 (aanvullend primair besluit) heeft verweerder de sluitingsduur verkort naar zes maanden (tot 21 oktober 2020).
In het besluit van 19 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit wat betreft de sluitingsduur gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en daarbij ten aanzien van de producties 2, 3, 6 en 7 verzocht toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 18 maart 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft desgevraagd toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser is samen met [naam 1] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] .
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het perceel [perceel] . Het pand op dat perceel is een loods met bedrijfswoning, die door eiser wordt verhuurd. Op 21 april 2020 hebben de Nationale Politie en medewerkers van de gemeente Zaanstad een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle is een partij van 16 dozen, geleverd door DHL, in beslag genomen met daarin maskerende verfpoeder en (minimaal) 12,48 tot (maximaal) 41,6 kilo cocaïne zoals bedoeld in lijst I van de Opiumwet. Dit was voor verweerder aanleiding om het pand onmiddellijk te sluiten.
Besluitvorming
2.1
Verweerder heeft met het primaire besluit in overeenstemming met de handhavingsmatrix in het Beleid artikel 13b Opiumwet (de beleidsregels) besloten tot onmiddellijke sluiting van het pand voor de duur van 12 maanden omdat een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen en omdat sprake was van verzwarende omstandigheden. Volgens verweerder waren er signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid en drugshandel in georganiseerd verband, bestond er een vermoeden van betrokkenheid van de bewoners of andere betrokkenen, was sprake van gevaarzetting voor omwonenden en de omgeving en leek het pand essentieel te zijn in de keten voor de import van harddrugs en de distributie ervan in Nederland.
2.2
Eiser heeft tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase een lijst met data en een memo overgelegd waarin de door hem uitgevoerde controles in het pand staan opgesomd en de vooraf uitgevoerde screening van de huurder is beschreven. Hieruit en uit navraag bij de politie is verweerder gebleken dat er geen concrete aanwijzingen waren die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid als bedoeld in de beleidsregels. Naar aanleiding hiervan is verweerder niet langer van opvatting dat sprake is van verzwarende omstandigheden en heeft hij met het aanvullende primaire besluit de sluitingsduur beperkt tot zes maanden.
2.3
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat uit de bestuurlijke rapportages (van 20 mei, aangevuld op 25 mei en 3 augustus 2020) en de controlerapporten van de toezichthouder (van 21 april en 8 mei 2020) volgt dat op 21 april 2020 meer dan een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen en dat hij daarom ingevolge artikel 13b van de Opiumwet bevoegd was om het pand te sluiten.
Dat uit de aanvullende bestuurlijke rapportage van 3 augustus 2020 blijkt dat de drugs zijn afgeleverd door middel van een gecontroleerde levering (‘pseudodienstverlening’), is niet van belang omdat de gecontroleerde levering niets afdoet aan de rol die het pand in het drugscircuit heeft gespeeld en omdat de levering ook plaatsgevonden zou hebben zonder tussenkomst van de politie. Dat de drugs niet in, maar buiten het pand zijn overgeladen van de ene auto in de andere auto leidt evenmin tot een ander besluit omdat de drugs aanwezig waren op het bij het pand behorende erf/perceel. De sluiting van het pand voor zes maanden is in overeenstemming met de beleidsregels.
Verweerder ziet geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij had moeten afzien van de sluiting. De eigenaar is verantwoordelijk voor de gang van zaken in zijn pand en dient afdoende maatregelen te treffen om illegale activiteiten in het pand te voorkomen. Uit de door eiser in bezwaar overgelegde stukken volgt niet dat eiser adequaat toezicht heeft gehouden op het gebruik van het pand. Ook de door eiser geleden financiële schade is geen reden om van handhaving af te zien omdat niet is gebleken dat de sluiting voor onomkeerbare gevolgen heeft gezorgd of dat faillissement dreigt. Verweerder heeft in dit geval zwaarder gewicht toegekend aan het algemeen belang om het pand zo spoedig mogelijk te sluiten dan aan het belang van eiser. Door sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand binnen het drugscircuit doorbroken zodat overvallen en ripdeals worden voorkomen.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage.
Zorgvuldige totstandkoming van het besluit
4.1
Eiser voert in de eerste plaats aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat verweerder geen zelfstandig onderzoek heeft gedaan, maar zich volledig heeft gebaseerd op de informatie van de politie. Het is onduidelijk waar de informatie die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit en de rapportages vandaan komt en hoe deze informatie tot verweerder is gekomen. Daarnaast wijst eiser op het constateringsrapport van 8 mei 2020 waaruit hij afleidt dat de stoffen in de dozen al voor 21 april 2020 indicatief getest zijn en dat daaruit bleek dat het om cocaïne gaat. Volgens eiser had verweerder daaruit moeten afleiden dat de politie al eerder op de hoogte was van de drugs en dat er een voortraject is geweest. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser in antwoord op de vraag waaruit concreet blijkt dat, zoals zij stelt, verweerder al een week voor 21 april 2020 van de inval op de hoogte was, toegelicht dat zij dat niet hard kan maken, maar dat wel onduidelijk blijft of ook verweerder voor 21 april 2020 al wist dat het om cocaïne ging en dat er een inval gepland was. Eiser betwist ook dat de constateringsrapportages zijn gebaseerd op de eigen waarneming van de toezichthouder. De toezichthouder rapporteert alleen wat hij van de politie heeft gehoord.
Ten slotte heeft verweerder eiser ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om vooraf een zienswijze in te dienen. Dit had wel op de weg van verweerder gelegen omdat vast staat dat eiser niet verwijtbaar is. Ook om deze reden is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij voor het eerst op 21 april 2020 door de politie is geïnformeerd over de aangetroffen drugs en toen meteen een toezichthouder naar het pand heeft laten gaan. De toezichthouder is door de politie geïnformeerd over hetgeen heeft plaatsgevonden en heeft dat in de constateringsrapportages van 21 april 2020 en 8 mei 2020 vastgelegd. Verweerder mag van de juistheid van die rapportages uitgaan. [1] Bovendien komen de rapportages inhoudelijk overeen met de bestuurlijke rapportages opgemaakt door de politie. Verder heeft verweerder, omdat eiser tijdens de bezwaarprocedure aanvoerde dat sprake was van een gecontroleerde levering, dit uitgezocht en een nadere bestuurlijke rapportage ontvangen van de politie, waarin dit is bevestigd. Verweerder heeft daarmee voldaan aan zijn vergewisplicht.
Ten slotte verwijst verweerder naar artikel 4:11 van de Awb waaruit volgt dat geen zienswijze hoeft te worden gevraagd als de vereiste spoed daartoe aanleiding geeft. Verweerder stelt dat sprake was van spoedeisendheid vanwege de aanzienlijke hoeveelheid drugs en om de openbare orde te herstellen. Bovendien heeft eiser tijdens de bezwaarprocedure voldoende de gelegenheid gehad om zijn standpunt toe te lichten.
4.3
De rechtbank stelt vast dat uit de constaterings- en bestuurlijke rapportages blijkt dat op 21 april 2020 aanzienlijk meer dan een handelshoeveelheid cocaïne is afgeleverd. Verweerder mocht van de juistheid van die rapportages uitgaan. Dat de bestuurlijke rapportages en constateringsrapportages op een later moment zijn opgemaakt maakt niet dat verweerder niet kon sluiten op basis van de op 21 april 2020 beschikbare informatie. Immers is gebleken dat de informatie in de later opgemaakte bestuurlijke rapportage overeenkomt met de informatie die aan verweerder op 21 april 2020 was verstrekt. Verder ziet de rechtbank geen aanknopingspunten om aan te nemen dat verweerder al voor 21 april 2020 bekend was met de geplande inval. In het door eiser genoemde constateringsrapport van 8 mei 2020 staat niet dat de indicatieve testen al waren uitgevoerd voordat de levering had plaatsgevonden. De stelling van eiser dat verweerder niet kon uitsluiten dat er een voortraject is geweest, en zich om die reden van de juistheid van de bestuurlijke rapportage had moeten vergewissen, kan dan ook niet worden gevolgd.
Ook de omstandigheid dat eiser niet in de gelegenheid is gesteld om voorafgaand aan de sluiting zijn zienswijze te geven, leidt niet tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. De onmiddellijke sluiting was gelet op de aangetroffen drugs gerechtvaardigd. Eiser heeft in bezwaar gelegenheid gehad om zijn standpunt toe te lichten, en hij heeft dat ook gedaan.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beslistermijn
5.1
Eiser voert aan dat verweerder de beslistermijn in bezwaar zodanig heeft opgerekt dat deze gelijk zou zijn aan de opheffing van de (in bezwaar verkorte) sluiting na zes maanden. Hierdoor heeft eiser het besluit niet door de bestuursrechter kunnen laten toetsen voor het vollopen van de zes maanden.
5.2
Verweerder betwist dat de behandeling van het bezwaar onnodig lang geduurd heeft. De hoorzitting is op de eerst mogelijke datum, op 4 augustus 2020, gepland omdat een fysieke zitting (aanvankelijk) in verband met het coronavirus niet mogelijk was en eiser er niet mee instemde om schriftelijk te worden gehoord. Na de hoorzitting heeft verweerder van eiser de lijst met data van controles en de memo ontvangen en naar aanleiding daarvan de sluitingsduur verkort. Het aanvullende besluit is aan de adviescommissie voorgelegd en eiser is ook in de gelegenheid gesteld om te reageren.
5.3
De rechtbank ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat verweerder op oneigenlijke gronden de duur van de bezwaarprocedure heeft opgerekt. De beslissing op bezwaar is op de laatste dag van de op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb verlengde beslistermijn genomen. Dat verweerder, nadat hij met betrekking tot de sluitingsduur tot een ander standpunt was gekomen, de sluitingsduur bij een aanvullend primair besluit heeft beperkt tot zes maanden, acht de rechtbank ook overigens niet onrechtmatig of onzorgvuldig. De beroepsgrond slaagt niet.
Sluiting pand – bijzondere omstandigheden
6.1
Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden en dat verweerder daarom ten gunste van eiser van de beleidsregels had moeten afwijken. In de eerste plaats bestond er volgens eiser geen noodzaak om het pand te sluiten omdat, zoals verweerder in het aanvullende primaire besluit ook heeft erkend, geen sprake was van een mogelijkheid tot ripdeals of van ‘loop’ naar het pand. In de tweede plaats voert eiser aan dat hem van de aanwezigheid van de drugs geen verwijt kan worden gemaakt omdat hij regelmatig controles in het verhuurde pand heeft uitgevoerd en de huurder vooraf heeft gescreend. Het is eiser onduidelijk wat hij nog meer had kunnen doen om deze situatie te voorkomen. In de laatste plaats heeft eiser aanzienlijk financiële schade geleden door de sluiting in de zin van gederfde huurinkomsten en reputatieschade. De sluiting heeft dan ook onevenredige gevolgen voor eiser.
6.2
Verweerder wijst op de in paragraaf 2.5 van de beleidsregels omschreven doelen en stelt zich op het standpunt dat sluiting wel noodzakelijk was omdat daarmee wordt voorkomen dat het pand nog langer in het drugscircuit bekend staat en de veiligheid in de buurt wordt hersteld. [2] Verder acht verweerder van belang dat in de omgeving meerdere panden zijn gesloten wegens overtreding van artikel 13b van de Opiumwet. Dit maakt dat de omgeving rondom het pand van eiser als een kwetsbaar gebied moet worden aangemerkt. Verweerder acht de sluiting niet onevenredig. Volgens verweerder speelt persoonlijke verwijtbaarheid geen rol bij toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. [3] Het ontbreken van enig verwijt kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden maken dat verweerder niet in redelijkheid van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik had kunnen maken. Van het ontbreken van enig verwijt is volgens verweerder in dit geval geen sprake. Van een verhuurder mag worden verwacht dat hij concreet en structureel toezicht houdt op het gebruik van het pand. Eiser heeft weliswaar met enige regelmaat controles uitgevoerd en met de huurder gesproken maar niet is gebleken dat deze concreet en structureel gericht waren op het voorkomen van overtredingen van de Opiumwet. Dat eiser huurinkomsten mist door de sluiting van het pand is inherent aan de sluiting en daarom geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van sluiting had moeten worden afgezien.
Noodzakelijkheid
6.3.1
Bij de beoordeling van de vraag of in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder, in afwijking van de beleidsregels, niet tot sluiting had kunnen overgaan moet in de eerste plaats aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding worden beoordeeld in hoeverre de sluiting van het pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. [4] Gelet op de grote hoeveelheid drugs die is aangetroffen, moet de overtreding als ernstig worden aangemerkt en mag worden aangenomen dat het pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel, hetgeen op zichzelf al een belang bij sluiting oplevert. Dat verweerder in de bezwaarfase het standpunt heeft ingenomen dat geen sprake was van verzwarende omstandigheden als bedoeld in de beleidsregels, neemt niet weg dat het pand in het drugscircuit bekend stond en dat in de omgeving meerdere panden zijn gesloten vanwege overtreding van artikel 13b van de Opiumwet. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de sluiting van het pand daarom noodzakelijk was.
Evenredigheid
6.3.2
Sluiting van het pand moet, als deze in beginsel noodzakelijk wordt geacht, ook evenredig zijn. [5]
Eiser heeft aangevoerd dat sluiting onevenredig is omdat hem geen persoonlijk verwijt kan worden gemaakt en hij door de sluiting aanzienlijke schade heeft geleden. De rechtbank zal hierna op beide argumenten ingaan.
6.3.3
Uit de door eiser overgelegde memo blijkt onder meer dat eiser de huurder vooraf gescreend heeft, waarbij onder meer via sociale media en opgevraagde financiële stukken is onderzocht of de huurder zich daadwerkelijk bezig hield met (door huurder opgegeven) offshore-activiteiten. Er zijn geen contante betalingen aangenomen en in de huurovereenkomst is opgenomen dat periodiek gecontroleerd wordt. In het jaar dat het pand verhuurd is geweest hebben eiser en zijn vastgoedmanager vijf à zes keer een controle uitgevoerd, waarbij is gelet op aanwijzingen voor verdachte activiteiten. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij tijdens de controles koffie en thee gedronken heeft met de huurder en heeft rondgelopen en gekeken in het pand. Ook is eiser op twee momenten langs geweest in afwezigheid van de huurder om een slot te vervangen en om alle lampen in het pand te vervangen, waarbij hij in iedere ruimte is geweest. Gedurende de huurperiode is er ook een brandincident geweest en zijn de politie en brandweer langs geweest die het pand eveneens uitvoerig gecontroleerd hebben. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat eiser adequaat toezicht heeft gehouden en dat geen sprake is van verwijtbaarheid van eiser. Daarbij wordt overwogen dat de door de verhuurder verrichte controles gericht waren op het voorkomen van illegaal gebruik van dat pand, waaronder ook begrepen is het gebruik van het pand in strijd met de Opiumwet. In dit geval zijn de bij de inval aangetroffen harddrugs echter slechts korte tijd op het bij het pand behorende erf geweest, en zijn er geen aan de handel in drugs gerelateerde omstandigheden geconstateerd in of bij het pand waarvan eiser redelijkerwijze op de hoogte had kunnen of moeten zijn. Uit de bestuurlijke rapportages blijkt ook niet van eerdere overtredingen van de Opiumwet in of vanuit dit pand.
Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat als de feiten en omstandigheden in samenhang worden bezien, waaronder met name de hoeveelheid aangetroffen drugs, de betrokkenheid van de huurder bij het strafbare feit en de rol die het pand gelet daarop in de keten van drugshandel heeft, het ontbreken van verwijtbaarheid aan de kant van de verhuurder niet maakt dat verweerder niet in redelijkheid over kon gaan tot sluiting van het pand.
6.3.4
De door eiser gestelde schade door de sluiting in de vorm van gederfde huurinkomsten en reputatieschade is inherent aan de toepassing van de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid en vormt om die reden onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder daarom niet in redelijkheid tot sluiting heeft kunnen overgaan. Deze gevolgen doen namelijk niet af aan de ernst en omvang van de overtredingen van de Opiumwet en de daarmee gepaard gaande verstoring van de openbare orde. Daarbij komt dat eiser de gestelde reputatieschade niet concreet heeft onderbouwd.
Conclusie
6.4
De rechtbank concludeert dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder had moeten afwijken van zijn beleid en niet tot sluiting van het pand voor de duur van zes maanden had kunnen overgaan. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Opiumwet
Artikel 13b
1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
a. een middel als bedoeld in lijst I (…) wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
(…)
Beleid artikel 13b Opiumwet(6 maart 2018)
Artikel 3.2
Beleidsregels lokalen en/of daarbij behorende erven
Lokalen, en/of het daarbij behorende erf, waar drugshandel plaatsvindt, worden zoveel mogelijk – voor zover het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat – direct gesloten met toepassing van bestuursdwang, zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Awb), voor de duur van 6 maanden. Er wordt op dit punt geen onderscheid gemaakt tussen hard- en softdrugs (middelen genoemd op lijst I en II van de Opiumwet).
In geval van harddrugs gerelateerde criminaliteit is sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd. Gelet op de professionalisering die de hennepteelt de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, de risico’s die daarbij worden genomen en de uitstraling daarvan op de leefomgeving, is ook bij de handel in softdrugs sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is ook dan directe sluiting gerechtvaardigd.
Sluitingstermijnen lokalen
Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b Opiumwet en sprake is van verkoop (aflevering, verstrekking) dan wel aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in een (al dan niet publiek toegankelijk) lokaal en/of op het bijbehorende erf, volgt:
- bij een eerste overtreding, sluiting voor een periode van 6 maanden (…)
Artikel 4
(…)
De belangrijkste feiten en omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als verzwarende omstandigheden, zoals hiervoor bedoeld, zijn:
- signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, weegschalen, grote geld sommen, assimilatielampen, capaciteit van kwekerij, vermoeden van eerdere oogsten etc.;
(…)
- de mate van gevaarzetting en de risico’s voor de bewoners, omwonenden en/of de omgeving (…)
De opsomming heeft een alternatief en geen cumulatief karakter, en is indicatief en niet restrictief.
Artikel 5.1
(…) De burgemeester is op grond van artikel 5:31 van de Awb bevoegd om in spoedeisende situaties bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last en (dus) zonder een voorafgaande termijn (begunstigingstermijn) voor de belanghebbende om nog zelf maatregelen te nemen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2 Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekend gemaakt.