Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/1301
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 augustus 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Haarlem, verweerder.
Inleiding
Met dagtekening 30 december 2020 heeft verweerder aan eiser een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 743,50.
Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen deze aanslag ongegrond verklaard.
Eiser heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Eiser heeft een nader stuk ingediend. Dit stuk is in afschrift verstrekt aan verweerder.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] .
Feiten
1. Eiser heeft op 10 augustus 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het isoleren van de achtergevel aan de buitenkant op het perceel [perceel] .
2. Het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Haarlem (het College) heeft de gevraagde omgevingsvergunning (de vergunning) verleend met dagtekening 3 november 2020. In het besluit van het College staat onder meer het volgende vermeld:
“De omgevingsvergunning wordt verleend voor de volgende activiteiten:
- het (ver)bouwen van een bouwwerk (verder te noemen de activiteit bouwen);
- het bouwen en/of gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een exploitatieplan of een voorbereidingsbesluit (verder te noemen de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening).
Het betreft hier de activiteiten als genoemd in artikel 2.1, lid 1, onder a en c van de Wabo.
Onderdeel van het besluit vormen:
- Toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 2 Wabo, op grond van artikel 2.7 Bor en artikel 4, onderdeel 4 van bijlage II Bor om af te wijken van artikel 22.2, onder a van de voorschriften van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’.”
In bijlage 1 bij de vergunning wordt nog het volgende toegelicht:
“De door u aangevraagde activiteit bouwen is in strijd met het geldende bestemmingsplan. U heeft echter de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening niet aangevraagd. Op grond van artikel 2.10, lid 2 Wabo wordt uw aanvraag mede aangemerkt als een verzoek om af te wijken van het geldende bestemmingsplan (activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo).”
In bijlage 3 bij de vergunning wordt het volgende overwogen:
“Het bouwplan is in strijd met artikel 22.2, onder a [van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’]. Doordat de gevels aan de buitenkant worden geïsoleerd komt de woning buiten de grenzen van het bouwvlak aan de achterzijde van de woning. Deze strijdigheid kan niet worden opgelost met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.”
In de begeleidende brief bij de vergunning wordt de volgende informatie gegeven:
“Overeenkomstig de legesverordening bent u voor uw aanvraag omgevingsvergunning leges verschuldigd. U krijgt hiervoor een separate aanslag. Tegen de hoogte van de aanslag kunt u dan in bezwaar.”
3. Met dagtekening 30 december 2020 heeft verweerder aan eiser een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 743,50. Dit bedrag heeft voor € 181,50 betrekking op de activiteit bouwen en voor € 562 op een buitenplanse afwijking bouw (‘kruimelgeval’).
Beoordeling door de rechtbank
Geschil
4. De rechtbank beoordeelt de uitspraak op bezwaar. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ze houdt ook rekening met de overgelegde stukken en het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
5. Het geschil tussen eiser en verweerder gaat over de vraag of verweerder de aanslag naar het juiste bedrag heeft opgelegd. Het geschil spitst zich toe op het bedrag van € 562 dat is geheven voor een ‘buitenplanse afwijking bouw (kruimelgeval)’. Meer specifiek verschillen eiser en verweerder van inzicht over het antwoord op drie vragen. De eerste vraag is of in de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning de bouwvlakken in het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) worden overschreden. Indien deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, luidt de tweede vraag of de overschrijding valt binnen de in artikel 2.2, aanhef en letter a, van de voorschriften bij het bestemmingsplan genoemde gevallen waarin de bouwgrenzen mogen worden overschreden. De derde vraag houdt in of de formele rechtskracht van het besluit tot verlening van de aangevraagde vergunning meebrengt dat de eerste twee vragen dienen te worden beantwoord aan de hand van hetgeen daarin is overwogen.
Toepasselijke regels
6. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van, door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
7. In de Verordening op de heffing en invordering van leges 2020 (de Verordening) heeft de gemeente Haarlem invulling gegeven aan deze bevoegdheid. Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt het volgende:
“Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:
a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse
identiteitskaart of een reisdocument;
een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.”
8. De dienst waarop de van eiser geheven leges ter zake van de ‘buitenplanse afwijking bouw’ betrekking hebben, wordt gedefinieerd in onderdeel 2.3.3.2 van de tarieventabel behorend bij de Verordening. Het gaat daarin om de situatie waarin een aanvraag om een vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, en waarin artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo wordt toegepast. De tarieventabel spreekt in dit verband van een ‘buitenplanse kleine afwijking’.
9. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo betreft onder meer het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo bevat de mogelijkheid om in een zodanig geval niettemin een omgevingsvergunning te verlenen in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Van deze delegatiebepaling is gebruikgemaakt in het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Formele rechtskracht
10. Eiser meent dat de formele rechtskracht van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning hem niet kan worden tegengeworpen, omdat in de begeleidende brief daarbij wordt gezegd dat voor de leges een separate aanslag zal worden opgelegd, tegen de hoogte waarvan hij dan in bezwaar zou kunnen gaan. Tegen de tijd dat de aanslag werd opgelegd, was de termijn van zes weken voor het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de omgevingsvergunning al verlopen.
11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vraag of eiser een aanvraag voor een buitenplanse afwijking heeft gedaan, wordt beantwoord in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Eiser heeft daartegen geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit formele rechtskracht heeft. Dat betekent volgens verweerder dat de hiervoor genoemde vraag dient te worden beantwoord in overeenstemming met hetgeen in het besluit is overwogen.
12. Aan verweerder kan worden toegegeven dat in de rechtspraak over de heffing van leges ter zake van de aanvraag van een vergunning soms doorslaggevend belang wordt toegekend aan hetgeen in het besluit tot verlening van de vergunning is beslist. De rechtbank wijst in dit verband naar de uitspraken van de rechtbank Leeuwarden van
26 oktober 2005, ECLI:NL:RBLEE:2005:AU5035, van de rechtbank Haarlem van
28 april 2009, ECLI:NL:RBHAA:2009:BK4241 en van de rechtbank Amsterdam van
21 juli 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BR3108.
13. Er bestaan echter ook aanwijzingen dat een andere benadering dient te worden gevolgd. De rechtbank doelt daarmee in de eerste plaats op het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3227. Daaruit leidt de rechtbank af dat, indien leges zijn geheven ter zake van de aanvraag van een vergunning voor een vergunningvrije bouwactiviteit, de aanslag leges in zoverre niet in stand kan blijven bij de belastingrechter, indien daarover wordt geklaagd. De taak van de belastingrechter die over de aanslag leges oordeelt, strekt zich derhalve kennelijk in beginsel mede uit tot de beoordeling van de omgevingsrechtelijke aspecten van de vergunningaanvraag, voor zover die relevant zijn voor de belastingheffing. Uit het arrest van de Hoge Raad en de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam (na verwijzing) van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979, blijkt niet dat bij die beoordeling enig – laat staan doorslaggevend – belang toekomt aan het antwoord op de vraag of ter zake van de desbetreffende bouwactiviteit een (al dan niet onherroepelijke) omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank ziet daarin een aanwijzing dat de hiervoor benoemde taak van de belastingrechter ook bij een bevestigend antwoord niet wordt beperkt door het desbetreffende besluit.
14. De rechtbank wijst in dit verband verder op de uitspraak van
het gerechtshof ‘s-Gravenhage van 9 januari 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ1563, waarin het Hof zelfstandig de vraag beantwoordt of sprake is van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning waarop alleen positief kan worden beschikt na vrijstelling op basis van artikel 19 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening, in een zaak waarin de bouwvergunning was verleend in combinatie met de vrijstelling. Het Hof beantwoordt die vraag ontkennend en vermindert de aanslag leges met het gedeelte van de leges dat betrekking heeft op de vrijstellingsprocedure. Voorts vestigt de rechtbank de aandacht op de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 26 oktober 2001, ECLI:NL:GHAMS:2001:AD8209, waarin de gemeente een melding als bedoeld in
artikel 42 van Pro de Woningwet mede had aangemerkt als een verzoek om een zogenoemde ‘binnenplanse vrijstelling’ op grond van artikel 15 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening, deze vrijstelling had verleend en ter zake van het verzoek leges had geheven. Het Hof overweegt in deze uitspraak dat het de gemeente weliswaar mag sieren dat zij uit serviceoverwegingen belanghebbendes melding mede heeft aangemerkt als een verzoek om vrijstelling, maar dat het erom gaat of de gemeente niet zelf het belastbare feit heeft geconstrueerd, door de zelf geconstrueerde aanvraag in behandeling te nemen. Het Hof komt tot de slotsom dat geen sprake is van een aanvraag tot het verkrijgen van een vrijstelling en vernietigt de legesnota.
15. De aanwijzingen dat de belastingrechter bij de beoordeling van leges ter zake van de aanvraag van een vergunning niet is gebonden aan hetgeen in een besluit op die aanvraag wordt overwogen, wegen naar het oordeel van de rechtbank zwaarder dan de aanwijzingen voor het tegendeel. Daarbij kent de rechtbank met name gewicht toe aan het argument van het gerechtshof Amsterdam dat de prijzenswaardige doch ongevraagde hulpvaardigheid van de gemeente bij de uitleg van een aanvraag niet erin mag resulteren dat ten onrechte leges worden geheven ter zake van die aanvraag. De rechtbank weegt in dit verband ook mee dat in het algemeen geen rechtstreeks belang bestaat bij het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de verlening van een vergunning die men heeft aangevraagd.
16. De rechtbank ziet derhalve in de formele rechtskracht van het besluit van het College tot verlening van de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning niet een beletsel om te beoordelen of eiser een aanvraag voor een buitenplanse afwijking heeft gedaan ter zake waarvan leges kunnen worden geheven. De rechtbank komt dus toe aan de inhoudelijke klachten van eiser.
Overschrijding bouwvlakken
17. Eiser betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:404, dat op basis van het bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld dat zijn aanvraag de bouwgrenzen overschrijdt, zodat geen sprake is van een buitenplanse afwijking. De aanvraag heeft namelijk betrekking op isolatie van een gevel aan de buitenzijde. De isolatie is 14 centimeter dik. Aangezien de plankaart bij het bestemmingsplan is afgedrukt op schaal 1:1000 en de lijndikte van het bouwvlak ongeveer een 0,5 millimeter bedraagt, kan op basis van de plankaart niet worden vastgesteld dat de aanvraag een overschrijding van het bouwvlak inhoudt. Het digitaal inzoomen op de website ruimtelijkeplannen.nl lost dit probleem niet op, aldus eiser.
18. Verweerder meent dat wel degelijk sprake is van een overschrijding. De lijnen op de plankaart vallen samen met de bestaande bebouwing. Iedere uitbreiding van het bestaande bouwvolume resulteert dus in een overschrijding van de bouwvlakken. De door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is alleen van toepassing op de zijgevel van het geïsoleerde pand, omdat die op de grens ligt van twee verschillende bestemmingen. De gehele achtergevel ligt echter binnen een gebied dat uitsluitend de bestemming ‘Gemengd-2’ heeft. Daar komt nog bij dat het onderhavige bestemmingsplan, anders dan het bestemmingsplan dat aan de orde was in de genoemde uitspraak, wel voorschriften ter vaststelling van de ligging en grootte van een bouwvlak kent. Ten slotte kan verweerder gebruikmaken van een digitale kaart, die digitaal volledig kan worden ingezoomd, zodat de schaal van de papieren kaart niet meer relevant is.
19. Eiser heeft betwist dat de gehele achtergevel binnen de bestemming Gemengd-2 ligt; een deel grenst aan een gebied met de bestemming Tuin-2. Het onderscheid is echter naar zijn mening niet relevant voor de toepassing van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het is eiser verder niet duidelijk wat de door verweerder bedoelde voorschriften ter vaststelling van de ligging en grootte van een bouwvlak inhouden.
20. Naar het oordeel van de rechtbank betoogt eiser terecht dat op basis van de plankaart, gelet op de schaal daarvan, niet kan worden vastgesteld of het aanbrengen van de isolatie resulteert in een overschrijding van de daarop aangewezen bouwgrenzen. Dat verweerder op de kaart die hij digitaal ter beschikking heeft zo ver kan inzoomen dat dit wel kan worden vastgesteld, doet niet ter zake. Verweerder heeft namelijk ter zitting erkend dat uitsluitend hij over die digitale kaart beschikt, zodat niet kan worden gezegd dat die versie van de plankaart behoorlijk bekendgemaakt is.
21. De rechtbank vermag niet in te zien waarom het hiervoor beschreven meetprobleem alleen relevant zou zijn op de grens tussen twee bestemmingsvlakken, en niet aan de rand van een bouwvlak die zich binnen een bestemmingsvlak bevindt. Ook de overschrijding van een bouwvlak zal immers aan de hand van de plankaart moeten worden vastgesteld en juist een zodanige overschrijding resulteert in de buitenplanse afwijking als bedoeld in
artikel 22.2, letter a, van de voorschriften bij het bestemmingsplan, die door het College is geconstateerd.
22. Verweerder heeft nog naar voren gebracht dat het bestemmingsplan voorschriften bevat ter vaststelling van de ligging en grootte van een bouwvlak. De rechtbank begrijpt deze stelling zo, dat op grond van de voorschriften bij het bestemmingsplan voldoende exact kan worden bepaald waar een bouwvlak ligt, zodat het gebrek aan nauwkeurigheid in de plankaart wordt verholpen. Het is de rechtbank echter niet gebleken welke voorschriften deze duidelijkheid zouden kunnen bieden, zodat verweerder in deze stelling niet kan worden gevolgd.
23. Het voorgaande brengt mee dat ten onrechte leges zijn geheven ter zake van een buitenplanse afwijking en dat de aanslag in zoverre dient te worden verminderd. Ten overvloede zal de rechtbank ingaan op de vraag of, zo al een overschrijding van een bouwvlak zou kunnen worden geconstateerd, die wordt toegestaan door
artikel 2.2, aanhef en letter a, van de voorschriften bij het bestemmingsplan.
Toegestane overschrijding
24. Voor zover al sprake is van een overschrijding, meent eiser dat deze is toegestaan door artikel 2.2, aanhef en letter a, van de voorschriften bij het bestemmingsplan. De isolatie betreft volgens eiser een ondergeschikt onderdeel van een gebouw als bedoeld in die bepaling en de overschrijding blijft binnen een halve meter. Die afstand moet volgens eiser haaks op de lijnen van het bouwvlak worden gemeten. Omdat de isolatie 14 cm. dik is, blijft deze binnen de toegestane overschrijding.
25. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het door eiser aangehaalde voorschrift diens geval niet beslaat. In de eerste plaats wordt isolatie in deze bepaling niet genoemd. Zij valt ook niet onder ‘ondergeschikte onderdelen van gebouwen’. Bovendien is de geïsoleerde achtergevel 17 meter lang en de geïsoleerde zijgevel 2,5 meter, terwijl de muren 3 meter hoog zijn. De inhoud van de overschrijding komt daarmee op 9 m3. De bovenverdieping en de raamkozijnen zijn dan nog niet eens meegerekend.
26. Het door eiser aangehaalde voorschrift uit het bestemmingsplan houdt in dat het is toegestaan bouwgrenzen te overschrijden ten behoeve van stoepen, stoeptreden, funderingen, plinten, pilasters, kozijnen, standleidingen voor hemelwater, gevelversieringen, wanden van ventilatiekanalen, schoorstenen en dergelijke ondergeschikte onderdelen van gebouwen, mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 0,5 m. De rechtbank volgt eiser in diens stelling dat de door hem aangebrachte isolatie een ondergeschikt onderdeel van het geïsoleerde gebouw is. De isolatie gaat namelijk deel uitmaken van het gebouw en behoort tot dezelfde soort zaken als de in het voorschrift uitdrukkelijk vermelde onderdelen van een gebouw, te weten relatief kleine onderdelen van louter functionele of decoratieve aard.
27. De rechtbank volgt eiser eveneens in diens stelling dat de maximale omvang van de overschrijding in alle door het voorschrift gedekte gevallen loodrecht op de rand van het bouwvlak moet worden gemeten. Het gaat namelijk om een lengtemaat (meter), niet een oppervlakte- of inhoudsmaat (m2 of m3). Alleen een bepaling van de lengte loodrecht op het bouwvlak leidt in alle gevallen tot een zinvolle uitkomst. Indien de lengte zou worden gemeten langs het bouwvlak, zou de uitzondering weinig zin meer hebben voor alle horizontaal aangebrachte onderdelen (zoals de in het voorschrift genoemde plinten). Hetzelfde geldt voor alle verticaal aangebrachte onderdelen (zoals de in het voorschrift genoemde standleidingen), indien de lengte van de overschrijding in de hoogte zou worden gemeten.
28. Het voorgaande brengt mee dat de isolatie valt onder de uitzondering van
artikel 2.2, aanhef en letter a, van de voorschriften uit het bestemmingsplan. Dat betekent dat een eventuele overschrijding van een bouwvlak door het aanbrengen van de isolatie reeds door de voorschriften bij het bestemmingsplan wordt toegestaan, zodat geen sprake is van het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Ook om deze reden komt de rechtbank tot de slotsom dat ten onrechte leges zijn geheven ter zake van een buitenplanse afwijking en dat de aanslag in zoverre dient te worden verminderd.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep is gegrond. De uitspraak op bezwaar dient te worden vernietigd en de aanslag leges dient te worden verminderd tot € 181,50.
30. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aanslag leges tot een bedrag van € 181,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde uitspraak op bezwaar; en
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 49 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Maas, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. van Doesburg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
18 augustus 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Amsterdam waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Amsterdam vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.