ECLI:NL:RBNHO:2024:3145

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 21/3041 en 22/3871

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen

Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers, uit Badhoevedorp, eiseres

(gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigde: mr. E. Koornwinder).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van verweerder op de verzoeken van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Ten aanzien van HAA 21/3041

1.1.

Verweerder heeft in het besluit van 8 februari 2021 op het Wob verzoek van 16 juli 2020 beslist en daarbij 7 documenten met 6 bijlagen aangetroffen en daarvan 4 integraal geweigerd openbaar te maken en de overige documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

1.2.

Met het bestreden besluit I van 21 juni 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. Eiseres heeft hiertegen beroep ingediend.

Ten aanzien van HAA 22/3871

1.3.

Verweerder heeft in het besluit van 14 december 2021 op het Wob verzoek van eiseres van 1 december 2020 beslist en daarbij 10 documenten met 16 bijlagen aangetroffen en 9 daarvan integraal niet openbaar gemaakt en de overige documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

1.4.

Met het bestreden besluit II van 16 juni 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. Eiseres heeft hiertegen beroep ingediend.

In beide zaken

1.5.

Op 5 juli 2021 heeft een regiezitting van de enkelvoudige kamer plaatsgevonden waarin deze beroepen gezamenlijk met de andere door eiseres ingediende beroepen HAA 21/1321, HAA 21/1758, HAA 21/2623, HAA 22/1575, HAA 22/2801, HAA 21/1319 en HAA 21/2621 zijn behandeld.

1.6.

Op 6 september 2021 en op 10 augustus 2022 heeft verweerder de niet openbaar gemaakte stukken in beide zaken aan de rechtbank doen toekomen.

1.7.

Op 16 september 2021 en 18 augustus 2022 heeft eiseres de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.

1.8.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.

1.9.

De rechtbank heeft de beroepen op 6 november 2023 op zitting behandeld. Op dezelfde dag zijn de in rechtsoverweging 1.5 genoemde beroepen behandeld. Hieraan hebben in deze beroepen deelgenomen namens eiseres [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , de gemachtigde van eiseres en een kantoorgenoot, mr. [naam 4] . Namens verweerder waren de gemachtigde van verweerder en [naam 5] aanwezig.

Totstandkoming van de besluiten

HAA 21/3041

2.1

Eiseres heeft op 16 juli 2020 bij verweerder een Wob-verzoek ingediend waarin zij vraagt om informatie en/of documenten over de volgende onderwerpen:

“1. In het algemeen; alle communicatie en documentatie terzake de onderhandelingen, besprekingen en afspraken tussen de overheid en KL terzake de KLM-steunmaatregelen (openbaar gemaakt op 26 juni 2020) en meer in het bijzonder de totstandkoming van de bepalingen hierin terzake (verplichte aanpassing van ) de arbeidsvoorwaarden bij KLM. Hierbij gaat het met name om de:

Geëiste 0 tot 20% verlaging van arbeidsvoorwaarden van personeel;
Geëiste 20% verlaging van d arbeidsvoorwaarden van de directie en het topmanagement;
Geëiste 15% reductie van beïnvloedbare kosten;
Geëiste uitstel van uitbetalen winstdeling;
Geëist beëindiging van medewerking van KLM aan belastingontwijking.

2. Alle communicatie en documentatie met betrekking tot de vraag hoe de onderhandelingen betreffende deze KLM-steunmaatregel zijn begonnen, wanneer dit was, welke partijen hebben geïnitieerd en ook meer specifiek uit wiens koker de onderdelen kwamen, genoemd onder punt 1. (…)”

En ook (samengevat) de daarbij bijbehorende agenda’s, notulen, gespreksverslagen, actiepunten en documenten over de rolverdeling van partijen. Daarnaast ook documenten die inzicht geven in de beweegredenen, onderhandelingen en alle communicatie over de NOW-regeling, alle communicatie met externe adviseurs (waaronder Linklaters, Abn Amro en Allen & Overy). Ook wordt verzocht om alle communicatie over dit onderwerp tussen de overheid en Air France- KLM holding, vragen die aan KLM zijn gesteld en alle daarop door KLM aangeleverde data, conceptversies van de steunmaatregelen en feedback daarop. Ook alle communicatie over wat, door wie naar buiten toe gecommuniceerd zou worden over deze kwestie en de persberichten en alle communicatie over een e-mail die door eiseres is verzonden aan het ministerie van financiën van 3 juni 2020. Ten slotte alle communicatie en documenten over dit onderwerp en de vakbonden en de Europese Commissie en andere instanties. Het verzoek ziet op de periode 1 januari 2020 tot 16 juli 2020.

2.2

Eiseres heeft een gelijkluidend Wob-verzoek ook ingediend bij het ministerie van Algemeen Zaken, het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën.

2.3

In het besluit van 8 februari 2020 heeft verweerder aangegeven dat enkel een besluit wordt genomen op het Wob-verzoek van eiseres over documenten die afkomstig zijn van verweerder. Voor documenten afkomstig van de ministeries van Financiën, Algemene Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid verwijst verweerder naar de (te nemen) besluiten van de desbetreffende ministeries.

Verweerder heeft 7 documenten aangetroffen naar aanleiding van het Wob-verzoek en de daarbij behorende 6 bijlagen. Verweerder heeft 4 documenten integraal geweigerd om deze openbaar te maken op grond van artikel 11 Wob Pro. De andere 9 documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, Wob en artikel 11 Wob Pro.

2.4

In het bestreden besluit I heeft verweerder aangegeven dat in totaal slechts 13 documenten zijn aangetroffen omdat eiseres haar Wob-verzoek ook bij andere ministeries heeft ingediend. De documenten afkomstig van die ministeries zijn niet meegenomen in de beoordeling door verweerder. Verweerder is alleen zijdelings betrokken bij het onderwerp van het Wob-verzoek, zodat alleen een beperkt aantal e-mails met bijlagen zijn aangetroffen. Verweerder handhaaft de weigeringsgrond vervat in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, Wob. Ten aanzien van artikel 11 Wob Pro stelt verweerder echter dat zich inmiddels rijksbreed een verandering van beleid heeft voorgedaan, op grond waarvan persoonlijke beleidsopvattingen ruimhartiger openbaar worden gemaakt. In 5 documenten heeft verweerder deze weigeringsgrond niet langer gehandhaafd. Wel handhaaft verweerder de integrale weigering van 4 documenten van op grond van artikel 11 Wob Pro.

HAA 22/3871

2.5

In het tweede Wob-verzoek van 1 december 2020 heeft eiseres een gelijkluidend verzoek gedaan als die van 16 juli 2020, maar dan voor de periode 16 juli 2020 tot 1 december 2020.

2.6

Eiseres heeft een gelijkluidend Wob-verzoek ingediend bij het ministerie van Algemeen Zaken, het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën.

2.7

In het besluit van 14 december 2020 heeft verweerder gesteld dat op basis van het Wob-verzoek 10 documenten met daarbij 16 bijlagen afkomstig van verweerder zijn aangetroffen. Daarnaast zijn documenten aangetroffen waarover het ministerie van Financiën een besluit zal nemen. Dat zijn documenten die afkomstig zijn van het ministerie van Financiën, documenten die gezamenlijk zijn opgesteld met verweerder en documenten waarbij derde-belanghebbenden zijn betrokken. Van de in totaal 26 beoordeelde documenten worden een aantal passages in 5 documenten en 14 documenten integraal niet openbaar gemaakt omdat deze buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Daarnaast zijn een aantal passages in documenten niet openbaar gemaakt op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, Wob en artikel 11 Wob Pro. Ten slotte worden 2 documenten integraal geweigerd, te weten een document wordt beoordeeld door het ministerie van financiën en het andere document wordt geweigerd op grond van artikel 11 Wob Pro.

2.8

In het bestreden besluit II heeft verweerder allereerst aangegeven dat de Wob inmiddels is ingetrokken en het bezwaar daarom is beoordeeld op grond van de Woo. In het eerdere besluit is ten onrechte aangegeven dat een aantal documenten buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. 5 van deze documenten vallen namelijk wel inhoudelijk onder het Wob-verzoek maar daarop wordt beslist door het ministerie van Financiën. De wijze van beoordelen van deze 5 documenten door het ministerie van Financiën, heeft verweerder ook zelf beoordeeld en verweerder komt tot een gelijkluidende conclusie over de toepassing van de weigeringsgronden. In de inventarislijst ontbrak echter ten onrechte de vindplaats van deze 5 documenten in het Wob-besluit van het ministerie van Financiën. Dit is in de nieuwe inventarislijst nu wel aangegeven. Ook heeft verweerder de gehanteerde zoekmethode naar aanleiding van dit Wob-verzoek nader toegelicht. Ten aanzien van drie onderdelen van document 7 die voorheen artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob zijn geweigerd, handhaaft verweerder die weigering maar dan op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Woo. Verweerder handhaaft ook de geweigerde passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, Wob op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e en f, Woo. Alleen van een alinea op pagina 2 van document 7 waarvan openbaarmaking eerder was geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob, wordt in heroverweging de weigering niet langer gehandhaafd en deze alinea wordt dus alsnog openbaar gemaakt. Ten slotte handhaaft verweerder de weigering van passages uit documenten 1, 1b, 2, 8 en 10 die voorheen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11 Wob Pro werden geweigerd, op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo.

Standpunten van partijen

Wat voert eiseres aan?

3.1

Eiseres heeft (zoals nader toegelicht ter zitting) aangevoerd dat verweerder ten onrechte alleen de documenten die onder de Wob-verzoeken vallen en van verweerder afkomstig zijn, heeft beoordeeld en niet alle documenten die onder verweerder berusten. Dat deze werkwijze tot fouten kan leiden, blijkt uit de gang van zaken bij document 2 behorende bij het bestreden besluit I. Het ministerie van Financiën heeft dat document immers, zo bleek achteraf, niet in de beoordeling betrokken zodat verweerder dit document alsnog bij het verweerschrift openbaar heeft gemaakt. Dit kan ook met andere documenten gebeurd zijn. Ook had verweerder in een inventarislijst op moeten nemen welke documenten die onder de Wob-verzoeken vallen onder verweerder berusten en welk ministerie een beslissing neemt over de documenten die verweerder niet zelf in de besluitvorming heeft betrokken. Daarvan is geen sprake.

3.2

Eiseres acht het ook ongeloofwaardig dat verweerder naar aanleiding van beide Wob-verzoeken maar enkele documenten heeft aangetroffen. Ten onrechte wordt gesteld dat verweerder slechts zijdelings betrokken is geweest bij het onderwerp van de Wob-verzoeken. Uit het besluit 8 februari 2021 in HAA 21/3041 blijkt dat verweerder een concept heeft opgesteld van een reactie op een brief van eiseres. Dat kan alleen als verweerder bij de betreffende gesprekken aanwezig was, zodat ook agenda’s, to do lijsten en concepten bij verweerder moeten zijn. Ook ontbreken ten onrechte de bijlagen bij e-mails. Ook had verweerder een uitdraai van het data management systeem over moeten leggen. Verweerder heeft in de besluiten ten onrechte geen zoektermen gecommuniceerd om te onderbouwen dat is voldaan aan de zoekopdracht. Het is niet inzichtelijk hoe de reikwijdte van de Wob-verzoeken is geïnterpreteerd.

3.3

Eiseres betwist ook de juiste toepassing van de weigeringsronden genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob. Verweerder dient de toepassing van deze weigeringsgrond per document te motiveren en niet voor alle documenten tezamen. Ook dient een belangenafweging plaats te vinden maar die ontbreekt. Ten onrechte is daarbij ook niet het belang van eiseres meegewogen. Aan het algemeen belang van openbaarmaking dient een groot gewicht te worden toegekend.

3.4

Ten aanzien van artikel 11 Wob Pro stelt eiseres dat geen sprake van intern beraad als een externe partij (in casu de KLM) met een eigen belang deelneemt. Dan is immers geen sprake meer van een externe derde die uitsluitend adviseert in het belang van het bestuursorgaan. De onderhandelingen vonden ook plaats tussen KLM, Air France, de Europese Unie, de Franse overheid, de Nederlandse overheid en financiële instellingen. Vijf van deze partijen behoren niet tot de Nederlandse overheid, zodat van persoonlijke beleidsopvattingen of intern beraad geen sprake kan zijn geweest. Ook heeft verweerder ten onrechte de concepten integraal niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 11 Wob Pro. Verweerder diende de concepten per onderdeel te beoordelen en ook te bekijken of onderdelen alsnog anoniem openbaar kunnen worden gemaakt.

3.5

Ook betwist eiseres de toepassing van de weigeringsgronden vervat in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder en onder c, Woo, onder meer omdat verweerder weliswaar stelt dat deze informatie vertrouwelijk is verstrekt door de KLM, maar dat niet is te controleren. Eiseres betwist ook de juiste toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, Woo in het bestreden besluit II.

3.6

Over artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo stelt eiseres dat verweerder alleen in algemeen bewoording toelicht dat het belang van het goed functioneren van de Staat aan de orde zou zijn. Niet wordt duidelijk of sprake is van een concreet nadeel en evenmin of dit belang wordt afgewogen tegen het belang van openbaarheid.

3.7

Ten slotte stelt eiseres dat ten onrechte in het bestreden besluit I en II geen proceskosten in bezwaar zijn toegekend.

Wat stelt verweerder?

4.1

Verweerder stelt over het bestreden besluit I dat alle documenten die onder dat Wob-verzoek vallen, zijn gevonden. Er zijn slechts een beperkt aantal documenten aangetroffen omdat eiseres deze Wob-verzoeken ook heeft ingediend bij andere ministeries. De documenten afkomstig van deze ministeries zijn niet meegenomen in de beoordeling omdat deze ministeries die documenten zelf beoordelen. Het ministerie van Financiën heeft over document 2 geoordeeld dat dit document, met uitzondering van persoonsgegevens, openbaar gemaakt wordt. Verweerder kan zich in die beoordeling vinden. In het bestreden besluit I is verwezen naar die beoordeling van het ministerie van Financiën, maar daarbij is niet aangegeven welk document in het besluit van Financiën dit betrof. Nadat verweerder navraag had gedaan bij het ministerie van Financiën, bleek dat dit document per ongeluk niet in de besluitvorming en publicatie van Financiën is meegenomen. Om die reden maakt verweerder dit document alsnog bij het verweerschrift openbaar. Eiseres is hierdoor materieel niet benadeeld omdat document 2 een e-mailwisseling betreft tussen eiseres en het ministerie van Financiën, zodat zij al over deze informatie beschikt. Het beroep is dus gegrond voor zover dit ziet op openbaarmaking van document 2. De weigeringsgronden zijn juist toegepast.

4.2

Bij de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob stelt verweerder zich op het standpunt dat consultering van eiseres niet nodig is. Het gaat namelijk om de afweging of het openbaar maken voor eenieder opweegt tegen het belang dat wordt beschermd door de betreffende weigeringsgrond. In recente jurisprudentie^[1]zijn verschillende situatie onderkend waarin de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken belangen onevenredig kunnen worden benadeeld door openbaarmaking. Het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan wordt daarin ook als belang aanvaard. Ook ten aanzien van economische en financiële belangen van de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken partijen is toepassing van deze weigeringsgrond door de Afdeling^[2]aanvaard.

4.3

Over artikel 11 Wob Pro stelt verweerder dat de documenten 2-1, 3-1, 4-1 en 5-1 conceptversies zijn van document 6, dat grotendeels wel openbaar is gemaakt. De tekstdelen van de concepten die overeenstemmen met de definitieve versie, zijn al openbaar. De delen die niet openbaar zijn gemaakt, betreffen in het geheel beleidsopvattingen.

4.4

Over het beroep gericht tegen het bestreden besluit II stelt verweerder het volgende. In het bestreden besluit II is uitgebreid verslag gedaan van de wijze van zoeken. De zoekslag heeft plaats gevonden op basis van de door eiseres genoemde termen in het uitgebreide Wob-verzoek. Eiseres stelt dat de reikwijdte van het verzoek te beperkt is opgevat, maar geeft geen onderbouwing waaruit dit blijkt. Het verzoek betreft een ruim opgesteld verzoek. Naar deze informatie is gezocht en er heeft op geen enkele wijze een beperking van het verzoek plaatsgevonden.

4.5

Ten aanzien van de documenten 1a, 2a, 2b, 2c en 2d stelt verweerder dat hij die documenten wel zelfstandig heeft beoordeeld en dus de beoordeling van het ministerie van Financiën onderschrijft.

4.6

Over de toepassing van artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder c, Woo stelt verweerder dat een aantal passages uit document 7 de financiële bedrijfsvoering van KLM betreffen. Deze gegevens zijn vertrouwelijk door KLM overgelegd. Deze passages zijn daarom terecht niet openbaar gemaakt.

4.7

De weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo is wel juist toegepast voor een enkele zin in document 7 en een tweetal passages in document 9. In bepaalde passages uit de documenten 1, 1b, 2, 8 en 10 staat informatie die het functioneren van de Staat in gevaar zou kunnen brengen. Dat belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid, omdat met name de uitwisseling van informatie en meningen in algehele vrijheid moet kunnen plaatsvinden. Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo is ook juist toegepast. Vervolgens stelt verweerder dat delen van de documenten 1, 1b, 2, 8 en 10 alleen zijn geweigerd met toepassing van artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i, Woo. Dit heeft tot gevolg dat met het bestreden besluit II geen delen van deze documenten zijn geweigerd op grond van intern beraad, zoals omschreven in artikel 5.2, eerste lid, Woo.

4.8

Ten slotte stelt verweerder over de proceskosten in bezwaar dat enkel ambtshalve door verweerder is gekeken naar de op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob geweigerde delen van documenten. Dit is namelijk niet als zodanig aangevoerd in bezwaar. Verweerder heeft vervolgens vastgesteld dat een zin in document 7 ten onrechte op deze grond niet openbaar is gemaakt. Met het bestreden besluit II is het bezwaar daarom ongegrond verklaard. Omdat geen sprake is van het herroepen van het bestreden besluit II wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, bestaat ook geen recht op een tegemoetkoming in de proceskosten van bezwaar.

Beoordeling door de rechtbank

5.1

De rechtbank beoordeelt in de beroepen de juistheid van de beslissingen op de Wob-verzoeken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5.2

De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De rechtbank zal eerst de door verweerder toegepaste praktische oplossing bespreken. Daarna zal de rechtbank beoordelen of verweerder terecht (delen van documenten) niet openbaar heeft gemaakt omdat die buiten de reikwijdte van de Wob-verzoeken vallen. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of artikel 10, tweede lid, onder g, Wob en 11 Wob in het bestreden besluit I juist is toegepast. Daarna beoordeelt de rechtbank of artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Woo en de artikelen 5.1, tweede lid, aanhef en onder f en i, Woo juist zijn toegepast en of verweerder terecht geen proceskosten in bezwaar aan eiseres heeft toegekend. Ten slotte bespreekt de rechtbank of de stelling van verweerder dat niet meer documenten onder hem berusten geloofwaardig is en of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder wel over meer documenten beschikt.

5.3

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De rechtbank merkt daarbij op dat inmiddels de Woo de Wob heeft vervangen, maar dat de toetsing van de bestreden besluiten plaatsvindt aan de hand van het ten tijde van dat besluit geldende recht. Dat was ten tijde van het bestreden besluit I nog de Wob en ten tijde van het bestreden besluit II de Woo.

De praktische aanpak

6.1

De rechtbank is van oordeel dat in een situatie zoals deze waarbij dezelfde Wob-verzoeken bij verschillende ministeries zijn ingediend, een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel aanvaardbaar is. Het is vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk dat bij een zo’n omvangrijk verzoek als dit wordt gekozen voor een aanpak waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het Wob-verzoek vallen die bij het ministerie berusten. Dit kan leiden tot een snellere besluitvorming. Dat daarvoor toestemming van eiseres een vereiste zou zijn, volgt de rechtbank niet.

Het ontbreken van een volledige inventarislijst

6.2

Wel moet voor eiseres met het oog op de vereiste transparantie inzichtelijk zijn door welk ministerie over de documenten die wel onder verweerder berusten, maar verweerder niet heeft beoordeeld, een beoordeling op grond van de Wob wordt gegeven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in zaken over de Wob kan het zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden vereisen dat een bestuursorgaan bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat hij heeft verstrekt. Het gaat in dat geval om het bieden van inzicht in de verstrekte documenten. Dat kan worden gedaan door middel van het maken van een inventarislijst maar ook anderszins kan inzicht worden gegeven in de verstrekte stukken. Naar analogie hiervan en in aanmerking genomen dat dus in overleg tussen de betrokken ministeries is gekozen voor de hiervoor beschreven praktische aanpak, had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat verweerder in dit geval voor eiseres ook concreet had gemaakt over welke documenten die wel onder hem berusten, toch geen beoordeling is gemaakt, en van welk ministerie dat wel kon worden verwacht.

6.3

Verweerder heeft allereerst in het verweerschrift ten aanzien van document 2 erkend dat ten onrechte in de inventarislijst behorende bij het bestreden besluit I niet is aangegeven waar de beoordeling van het ministerie van Financiën van dit document is terug te vinden. Verweerder heeft daarnaast ter zitting erkend dat in de inventarislijst behorende bij het bestreden besluit I ten onrechte niet volledig is opgenomen welke documenten wel onder verweerder berusten, maar door een ander ministerie zijn beoordeeld. In de inventarislijst is dit weliswaar aangegeven ten aanzien van document 2, maar volgens verweerder waren er meer documenten die onder hem berusten en door een ander ministerie zijn beoordeeld. Deze beroepsgrond slaagt daarom ten aanzien van het bestreden besluit I.

6.4

In de inventarislijst behorende bij het bestreden besluit II heeft verweerder hier wel aan voldaan. Verweerder heeft immers in de inventarislijst wel aangegeven welke documenten zijn aangetroffen onder verweerder, maar worden beoordeeld door een ander ministerie. Daarbij is ook aangegeven waar die beoordeling van het andere ministerie terug te vinden is. De beroepsgrond slaagt hier daarom niet.

Buiten reikwijdte van het verzoek?

7.1

Verweerder heeft, zo blijkt uit de inventarislijst behorende bij het bestreden besluit II, ten aanzien van de documenten 2a, 2b, 2c, 2d, 4a, 4b, 4c, 4d, 6a, 6b, 10a, 10b, 10c en 10d gesteld dat die volledig buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en deze documenten daarom integraal niet openbaar gemaakt. Ten aanzien van de documenten 3, 4, 5, 6 en 10 stelt verweerder dat een deel van die documenten buiten de reikwijdte valt en dus niet openbaar worden gemaakt. Echter, uit de aan eiseres overgelegde versie van document 8 blijkt dat onderaan de eerste pagina en bovenaan de tweede pagina van dit document tekst niet openbaar is gemaakt omdat dit buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Dit is echter niet zo opgenomen in de inventarislijst, hetgeen onzorgvuldig is. Ook ten aanzien van document 9 blijkt uit de aan eiseres overgelegde versie dat op pagina 2 een alinea niet openbaar is gemaakt omdat dit buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Dit is evenmin opgenomen in de inventarislijst, hetgeen onzorgvuldig is.

7.2

De rechtbank heeft kennisgenomen van de door verweerder aan de rechtbank op grond van artikel 8:29 Awb Pro overgelegde geheime stukken. De rechtbank heeft geconstateerd dat verweerder bij deze geheime stukken de documenten 1a, 1b, 4a, 4b, 4c, 4d, 6a, 6b, 10a, 10b, 10c en 10d niet heeft overgelegd. De rechtbank kan daarom ten aanzien van deze documenten niet beoordelen of die daadwerkelijk geheel dan wel gedeeltelijk buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Deze beroepsgrond slaagt reeds daarom.

7.3

Ten slotte is de rechtbank na raadpleging van de geheime stukken ten aanzien van documenten 3, tweede pagina onder kopje 3, en de documenten 4, 5, 6, 9 en 10 van oordeel dat verweerder zich onvoldoende gemotiveerd en dus ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die passages buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Ook deze beroepsgrond slaagt. Dit laat echter onverlet dat eventueel een van de andere weigeringsgronden van de Woo op deze passages van toepassing kunnen zijn. Verweerder zal die passages uit documenten 3, 4, 5, 6, 9 en 10 daarom opnieuw moeten beoordelen.

7.4

De overige passages in de overgelegde documenten die volgens verweerder buiten de reikwijdte van het beroep vallen, zijn na toetsing door de rechtbank akkoord bevonden.

Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob

8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob in de bij bestreden besluit I overgelegde documenten 1, 2 (te weten de niet openbaar gemaakte tekst in de e-mail van 25 mei 2020 om 11:54 en 10:47) en document 5 passages niet openbaar heeft gemaakt. Er kunnen zich situaties voordoen waarin de gevolgen van openbaarmaking van in vertrouwelijkheid met een externe derde gewisselde informatie zo nadelig zijn voor het bestuursorgaan of een andere betrokkene dat openbaarmaking van die informatie met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob mag worden geweigerd. Verweerder heeft echter ten aanzien van deze passages onvoldoende gemotiveerd dat hiervan sprake is. Zo betreft bijvoorbeeld de met toepassing van artikel 10, tweede lid, aan hef en onder g, Wob niet openbaar gemaakte tekst in document 5 enkel de naam van een bijlage. Zonder nadere motiering valt niet in te zien hoe door openbaarmaking van de naam van een bijlage de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken belangen onevenredig kunnen worden benadeeld. Ook deze beroepsgrond slaagt. Verweerder zal deze met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob weggelakte passages opnieuw moeten beoordelen.

Artikel 11 Wob Pro

9. De rechtbank heeft kennis genomen van de door verweerder met toepassing van artikel 11 Wob Pro integraal geheim gehouden documenten 2-1, 3-1, 4-1 en 5-1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze documenten integraal heeft kunnen weigeren openbaar te maken en motiveert dit als volgt.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[3](de Afdeling) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Diegene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De documenten 2-1, 3-1, 4-1 en 5-1 betreffen concept versies van document 6 dat wel grotendeels openbaar is gemaakt. De conceptversies zijn opgesteld met het oogmerk om deze te gebruiken voor intern beraad. Na het bekijken van de geheim gehouden versies van deze documenten is de rechtbank niet gebleken dat, zoals eiseres stelt, een externe derde bij het opstellen van deze documenten betrokken is geweest. De rechtbank ziet dan ook geen reden om aan te nemen dat het interne karakter is komen te vervallen.

Voor zover de concepten dezelfde tekst bevatten als de definitieve versie in document 6, is dit al openbaar gemaakt voor een ieder zodat de Wob niet van toepassing is. Verweerder heeft deze onderdelen daarom ook terecht niet openbaar gemaakt.

Voor zover de conceptteksten afwijken van de definitieve versie van de document 6 bevatten deze, naar het oordeel van de rechtbank, persoonlijke beleidsopvattingen. Na het raadplegen van de geheim gehouden versies is de rechtbank gebleken dat sprake is van voorstellen en aanbevelingen van een of meer personen en de daartoe aangevoerde argumenten. Ten slotte is het vaste rechtspraak^[4]dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad, zoals alinea’s, dient te bezien of dit onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de documenten integraal heeft kunnen weigeren openbaar te maken omdat deze documenten weliswaar ook feitelijkheden bevatten, maar die feitelijkheden zijn zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet zijn te scheiden. De beroepsgrond faalt.

Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder en onder c, Woo.

10. De rechtbank is na raadpleging van de geheime stukken van oordeel dat verweerder terecht in document 7 een aantal passages heeft geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Woo, voorheen artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob. Deze passages bevatten namelijk informatie over bedrijfs- en fabricagegegevens die in vertrouwen zijn gedeeld. De enkele stelling van eiseres dat de vertrouwelijkheid nergens uit blijkt, is onvoldoende om aan de stelling van verweerder dat deze informatie wel vertrouwelijk is verstrekt, te twijfelen. Daarbij betrekt de rechtbank de inhoud van deze passages zoals die blijkt uit de geheime stukken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, Woo.

11. De rechtbank is na raadpleging van de geheime stukken van oordeel dat verweerder de passages van documenten 7 en 9, die voorheen alleen met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob niet openbaar zijn gemaakt, nu met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, Woo niet openbaar heeft kunnen maken. Deze uitzonderingsgrond beschermt concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens en/of fabricage gegevens die (anders dan bij toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Woo) niet vertrouwelijk aan verweerder zijn verstrekt. Verweerder heeft nader toegelicht dat in deze passages gegevens staan waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de financiële strategie van KLM. Concurrenten kunnen daar hun voordeel mee doen en dat is niet wenselijk. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo

12. De rechtbank stelt vast dat deze weigeringsgrond is toegepast op onderdelen van de documenten 1, 1b, 2, 8 en 10, die voorheen met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11 Wob Pro niet openbaar zijn gemaakt. Verweerder heeft toegelicht dat in deze passages uit de documenten 1, 1b, 2, 8 en 10 informatie staat die het functioneren van de Staat in gevaar zou kunnen brengen. Dat belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid, omdat met name de uitwisseling van informatie en vooral meningen tussen ministeries onderling in algehele vrijheid moet kunnen plaatsvinden. Bij de openbaarmaking van dergelijke informatie zou dat betekenen dat in de toekomst terughoudender zal worden gereageerd in overleggen, hetgeen bijzonder onwenselijk is. De rechtbank kan na raadpleging van de geheime stukken deze motivering volgen. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft verweerder alle documenten gevonden?

13.1

Resteert de vraag of verweerder alle documenten die onder de Wob-verzoeken vallen en van verweerder afkomstig zijn, heeft aangetroffen en beoordeeld.

13.2

Uit vaste jurisprudentie^[5]van de Afdeling volgt dat, als het bestuursorgaan na onderzoek stelt dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het aan de verzoeker is om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan wel over deze documenten beschikt. Het bestuursorgaan moet wel inzichtelijk maken op welke wijze het naar de verzochte documenten heeft gezocht.

13.3

Vast staat dat verweerder in de bestreden besluiten I niet kenbaar heeft gemaakt op welke wijze naar aanleiding van het Wob-verzoek is gezocht en welke zoektermen zijn gebruikt. Gelet hierop zijn de bestreden besluiten I ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12 Awb. Ook deze beroepsgrond slaagt.

13.4

In het bestreden besluit II heeft verweerder wel aangegeven hoe is gezocht naar aanleiding van het Wob-verzoek. Daarbij zijn de documenten ter voorbereiding van de interdepartementale overleggen tussen de verschillende ministeries die betrokken zijn bij het Wob-verzoek geïnventariseerd. Ook is gekeken in de email inboxen van de betrokken dossierhouders en in het KLM dossier in het departementaal archiefsysteem. Het ministerie van Financiën heeft als coördinerend ministerie deze documenten beoordeeld, waarna deze beoordeling door verweerder is getoetst en onderschreven. Verweerder heeft daarnaast ook interne documenten verzameld en beoordeeld over de voorbereiding van de interdepartementale overleggen, de Kamerbrieven die namens de minister van Financiën en verweerder zijn gestuurd en de overleggen die met KLM over de voorwaarden zijn gevoerd. Ook is gezocht naar eventueel berichtjes die per telefoon zijn verstuurd door de secretaris-generaal en verweerder, maar hieruit zijn geen documenten naar voren gekomen. Deze zoekslag heeft uiteindelijk in totaal tot 26 documenten geleid waarvan 5 door het ministerie van Financiën zijn beoordeeld en de overige 21 alleen door verweerder. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee op zich duidelijk heeft gemaakt hoe is gezocht en in welke documenten, maar dat hiermee nog onvoldoende duidelijk is welke zoektermen er zijn gebruikt Eiseres heeft er evenwel terecht op gewezen in het beroepschrift dat niet duidelijk is met welke zoektermen er is gezocht. De beroepsgrond slaagt.

Ten onrechte geen proceskosten in bezwaar toegekend

14.1

Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte in beide beroepen geen proceskosten in de bezwaarfase aan eiseres heeft toegekend. In het bestreden besluit I is immers vanwege rijksbreed nieuwe beleid meer openbaar gemaakt en in het bestreden besluit II is een alinea op pagina twee van document 7 alsnog door verweerder openbaar gemaakt. Verweerders standpunt dat eiseres geen proceskosten veroordeling toekomt omdat beide aanpassingen ambtshalve zijn gedaan, volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft immers in bezwaar tegen beide bestreden besluiten wel aangevoerd dat verweerder ten onrechte te weinig openbaar heeft gemaakt.

Conclusie en gevolgen

15. Dit leidt tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn. De bestreden besluiten I en II zijn niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten I en II.

16. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over de Wob-verzoeken te nemen. Ook draagt de rechtbank niet verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit, omdat voor de nieuwe bestreden besluiten een nadere zoekslag noodzakelijk is en de afdoening ook niet passend is voor het nieuwe bestreden besluit II.

17. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen op de Wob-verzoeken met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor acht weken. Daarbij moet verweerder de bepalingen van de inmiddels in werking getreden Woo in acht nemen, aangezien niet is voorzien in overgangsrecht.

18. Verweerder moet in beide zaken opnieuw intern onderzoek verrichten naar de aanwezigheid van documenten die betrekking hebben op de Wob-verzoeken met meer zoektermen. Verweerder moet daarbij op controleerbare wijze inzicht verschaffen in de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd en de uitkomsten daarvan. Daartoe moet verweerder een volledig overzicht verschaffen in een inventarislijst van alle naar aanleiding van het Wob-verzoek onder verweerder aangetroffen documenten, onder uitdrukkelijke benoeming daarvan en welk ministerie eventueel over de documenten die onder verweerder berusten en beslissing heeft genomen. Ten slotte zal verweerder de door de rechtbank genoemde gebreken bij het niet openbaar maken van onderdelen van de documenten omdat deze buiten de reikwijdte van de verzoeken zouden vallen, dan wel met toepassing van 10, tweede lid, onder g, Wob opnieuw moeten beoordelen.

Overschrijding redelijke termijn

19.1

Ter zitting heeft gemachtigde van eiseres verzocht om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

19.2

De redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 EVRM Pro, is overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste zes maanden, en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren.

Ten aanzien van HAA 21/3041

20.1

Vanaf de ontvangst op 18 maart 2021 van het tegen het besluit van 8 februari 2021 gerichte bezwaar tot aan deze uitspraak zijn in totaal drie jaar, 11 dagen verstreken. In dit geval zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van twee jaar. Dat betekent dat de procedure te lang heeft geduurd.

20.2

Verweerder heeft binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden een besluit op het bezwaar van eiseres genomen. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen.

Ten aanzien van HAA 22/3871

21.1

Vanaf de ontvangst op 25 januari 2022 van het tegen het besluit van 14 december 2021 gerichte bezwaar tot aan deze uitspraak zijn in totaal twee jaar en 2 maanden en 4 dagen verstreken. In dit geval zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van twee jaar. Dat betekent dat de procedure te lang heeft geduurd.

21.2

Ook hier heeft verweerder binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden een besluit op het bezwaar van eiseres genomen. De overschrijding van de redelijke termijn is daarom geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen.

Conclusie

22. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt daarom twee keer toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan eiseres toe te kennen vergoeding voor door hen geleden immateriële schade in totaal € 2.000,-. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid, hierna: de Staat) veroordelen tot betaling van dit bedrag aan eiseres. De Staat moet ook de proceskosten van eiseres vergoeden voor het indienen van een verzoekschrift, te weten € 437,50.

Proceskosten

23. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

24. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Ten slotte merkt de rechtbank de beroepen HAA 21/3041 en HAA 22/3871 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 21 juni 2021 en 16 juni 2022;

- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 2.000,- aan schadevergoeding aan eiseres;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 725,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres;

- veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.K. van Wijk, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. E.J. van Keken leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 10, eerste lid, Wob

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

(…)

c.bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

(…).

Artikel 10, tweede lid, Wob

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g.het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Artikel 11 Wob Pro

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3.Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

Wet open overheid

Artikel 5.1

1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

(…)

c.bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

(…)

3. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)