ECLI:NL:RBNHO:2025:12740

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/1334

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2025 in de zaak tussen

de coöperatie
Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen, eiseres

(gemachtigde: mr. S. van Uffelen),

gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
BioValue Amsterdam B.V, uit Sint Nicolaasga (gemachtigde: mr. J. Ozinga).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan BioValue verleende vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (Wnb). Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluiten tot verlening van de Wnb-vergunning.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bestreden besluiten meerdere gebreken bevatten. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Onder 4 staat het overgangsrecht. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. De rechtbank bespreekt eerst de beroepsgronden die niet worden gehandhaafd. Daarna beoordeelt de rechtbank onder 6 of de juiste procedure is gevolgd bij het nemen van het wijzigingsbesluit. Vervolgens bespreekt de rechtbank onder 7 of duidelijk is welke grondstoffen zijn beoogd. Onder 8 komen de beroepsgronden over het fakkelen, de luchtwassers en de diffuse emissies aan de orde. Onder 9 bekijkt de rechtbank of het volledige project is beoordeeld. Onder 10 komen de beroepsgronden gericht tegen het extern salderen met emissies van de [maatschap] aan bod en onder 11 de gronden gericht tegen het extern salderen met emissies van Rietlanden Terminals. Tot slot bespreekt de rechtbank onder 12 de toets aan het zogeheten additionaliteitsvereiste. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2.1

Verweerder heeft in het bestreden besluit van 23 februari 2024 aan BioValue een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

2.2

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3

Op 8 juli 2025 heeft verweerder het besluit van 23 februari 2024 gewijzigd na een daartoe strekkend verzoek van BioValue.

2.4

Op 20 juli 2025 heeft eiseres hierop gereageerd met aanvullende gronden.

2.5

Op 23 juli 2025 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

2.6

Op 12 augustus 2025 heeft BioValue op het beroep gereageerd.

2.7

Op 19 augustus 2025 heeft verweerder desgevraagd aanvullende stukken gestuurd.

2.8

De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en verder namens verweerder [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Namens

BioValue hebben deelgenomen de gemachtigde van BioValue en [naam 4] . Meteen na de zitting is het onderzoek gesloten.

2.9

Op 25 augustus 2025 heeft de gemachtigde van BioValue een notitie van 6 februari 2024 naar de rechtbank gestuurd. Op 30 augustus 2025 heeft eiseres daarop gereageerd. Beide stukken zijn door de rechtbank niet aan het dossier toegevoegd en ook niet bij de beoordeling betrokken omdat het onderzoek al was gesloten en de stukken geen aanleiding gaven voor heropening van het onderzoek.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van de bestreden besluiten

3.1

BioValue heeft een aanvraag ingediend voor een Wnb-vergunning voor de aanleg en het gebruik van een inrichting voor het produceren van hernieuwbare energie aan de Siciliëweg, ongenummerd in Amsterdam Westpoort. Binnen de inrichting wordt een installatie gerealiseerd voor het verwerken van 600.000 ton organische reststromen met een co-vergistingsinstallatie. Door het vergisten van organische stoffen wordt biogas geproduceerd. Het biogas wordt verwerkt via opwerking naar Liquified Bio Methane (LBM, buiten de inrichting), verwerking in een warmtekrachtkoppeling (WKK) en opwerking naar groen gas. Het digestaat dat overblijft wordt afgevoerd met vrachtwagens als compost of plantaardige meststof.

3.2

Het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), oftewel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.

3.3.1

Voor de aanleg en het gebruik van de inrichting is BioValue van plan om extern te salderen met twee vergunningen die gedeeltelijk worden ingetrokken. Een daarvan is een natuurvergunning van Rietlanden Terminals B.V. voor de inrichting aan de Amerikahavenweg 3 in Amsterdam van 23 mei 2019, zoals deze laatstelijk is gewijzigd op 11 januari 2022. Deze vergunning wordt gedeeltelijk ingetrokken namelijk voor 1.200 draaiuren van vijf drijfkranen, wat (op grond van het Beleid intern en extern salderen van de Provincie Noord Holland) neerkomt op 70% van de emissie van 16.056 kg stikstofoxiden (NOx) per jaar, oftewel 11.239,2 kg NOx per jaar.

3.3.2

De andere natuurvergunning waarmee extern wordt gesaldeerd is van de [maatschap] (hierna: de Maatschap) aan de [adres] , [plaats] , van 14 september 2017. De intrekking betreft 3 melkkoeien, met staltype A.1.100, zijnde een emissie van 70% van 39 kg ammoniak (NH3) per jaar, oftewel 27,3 kg NH3.

3.4

Verweerder heeft in het besluit van 23 februari 2024 aan BioValue de Wnb-vergunning verleend met de volgende motivering. Binnen de invloedsfeer van het project bevinden zich Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige habitats. In de aanleg- en gebruiksfase treedt een toename van de stikstofdepositie op in deze Natura 2000-gebieden. Deze effecten kunnen extern worden gesaldeerd.

Omdat de emissie en stikstofdepositie vanuit de inrichting tijdens de gebruiksfase hoger zijn dan in de aanlegfase, wordt de gebruiksfase aangemerkt als maatgevend voor de beoordeling van de stikstofdepositie. Verweerder heeft vervolgens de jaaremissie van NOx en NH3 tijdens de gebruiksfase van de mobiele werktuigen, de verkeersbewegingen, de stookinstallaties, de WKK’s, de stoomboiler, de fakkels, de luchtwasser en biobed en de noodstroomaggregaat in de inrichting vastgesteld. De totale emissie daarvan bedraagt maximaal 4.597,3 kg NOx en 260 kg NH3 per jaar.

Verweerder stelt dat extern gesaldeerd kan worden met de vergunningen van Rietlanden Terminals en de Maatschap. Dat betreft 11.239,2 kg NOx per jaar en 27,3 kg NH3.

Voldoende is aangetoond dat de capaciteit van beide natuurvergunningen ook daadwerkelijk feitelijk is gerealiseerd.

Ten slotte toetst verweerder aan het additionaliteitsvereiste. Volgens verweerder zijn er op dit moment voldoende initiatieven en andere passende maatregelen om de vereiste stikstofdaling te realiseren binnen afzienbare termijn. Verweerder wijst onder meer op het Programma stikstofreductie en natuurverbetering 2022-2025 en de roadmap ‘Reductie stikstofdepositie industriële piekbelasters Noord-Holland’ (hierna: roadmap). Met de maatregelen die van Rijkszijde worden genomen en door de getroffen en nog te treffen maatregelen zoals onder meer opgenomen in de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden en de ontwikkeling en (nog te treffen) maatregelen in het kader van het Provinciaal Programma Landelijk Gebied, verwacht verweerder naar de huidige inzichten geen verdere achteruitgang van de gebieden. Hierdoor is het niet noodzakelijk dat de intrekking van natuurvergunningen bedoeld als mitigerende maatregel, voor dit besluit als passende maatregel wordt ingezet (additionaliteit).

3.5

Op 6 mei 2025 heeft Biovalue verweerder verzocht om op grond van de Omgevingswet de natuurvergunning, die op 23 februari 2024 is verleend, te wijzigen. De stoomboiler en WKK’s zijn vervangen door elektrisch aangedreven bronnen.

3.6

In het wijzigingsbesluit van 8 juli 2025 heeft verweerder op grond van artikel 5.40, tweede lid, sub c, van de Omgevingswet de aan BioValue verleende vergunning gewijzigd, omdat de stoomboiler en WKK’s niet worden gerealiseerd. In plaats daarvan worden elektrisch aangedreven bronnen geplaatst. Daarbij is ook voorschrift 7 van het besluit gewijzigd omdat de daarin opgenomen emissies van NOx en NH3 zijn aangepast. Voorschrift 8 over de monitoring van de emissie van NOx en NH3 uit de WKK’s, stoomboiler, fakkels en biofilters is ook gewijzigd omdat de WKK’s en stoomboiler niet worden gerealiseerd.

In het wijzigingsbesluit heeft verweerder de jaaremissie van NOx en NH3 tijdens de gebruiksfase vastgesteld en (uitgebreid) met de mobiele werktuigen, de verkeersbewegingen, de koude start, stookinstallaties (fakkels, luchtwasser en biobed) en de noodstroom aggregaat. De totale emissie in de gebruiksfase is nu maximaal 2.632,6 kg NOx en 335,6 kg NH3 per jaar.

Volgens verweerder verzet het belang van de bescherming van de natuur zich niet tegen de wijziging van het onderwerp van de aanvraag, inclusief de voorschriften 7 en 8. Uit de aangeleverde AERIUS berekening van 30 april 2025 blijkt dat de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden afneemt met maximaal 0,24 mol N/ha/jr ten opzichte van het vergunde ontwerp, zodat de vergunning kan worden gewijzigd.

Tot slot heeft verweerder aan het besluit een aanvullende motivering over het additionaliteitsvereiste en de gebiedsgerichte benadering toegevoegd. Verweerder geeft een aanvullende motivering van de passende maatregelen die worden getroffen voor het NoordHollands Duinreservaat, Kennemerland Zuid, Eilandspolder, Ilperveld, Oostzanerveld, Varkensland en Twiske, polder Westzaan, Wormer- en Jisperveld en Kalverpolder.

Overgangsrecht

4.1

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Wnb is hierbij komen te vervallen. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend voor 1 januari 2024 blijft op grond van artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing, oftewel de Wnb. Daarvan is ten aanzien van het besluit van 23 februari 2024 sprake.

4.2

De aanvraag tot wijziging van het besluit van 23 februari 2024 is echter ingediend op 6 mei 2025, zodat de Omgevingswet op het wijzigingsbesluit van 8 juli 2025 wel van toepassing is.

Bespreking beroepsgronden

Gronden die niet langer worden gehandhaafd

5.1

Eiseres heeft ter zitting haar beroepsgrond dat verweerder ten onrechte extern heeft gesaldeerd met een PAS-vergunning niet langer gehandhaafd. Daarnaast heeft eiseres bevestigd dat de beroepsgronden over de WKK’s en stoomboiler, waarvoor niet langer een aanvraag is gedaan, ook niet besproken hoeven te worden. De rechtbank zal op deze beroepsgronden dan ook niet ingaan.

Gronden gericht tegen het wijzigingsbesluit

6.1

Eiseres voert aan dat met het wijzigingsbesluit de grondslag van de oorspronkelijke aanvraag is verlaten. De aanvraag tot wijziging ziet op een nieuw beoogde activiteit, terwijl de aanvraag is ingestoken als een wijziging van voorschriften en de gedeeltelijke intrekking van een reeds vergunde activiteit. Daarmee ontstaat echter geen toestemming voor een nieuwe activiteit. Eiseres verzet zich ertegen dat hangende het beroep de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Hierdoor verdwijnt de mogelijkheid tot inspraak en dat doet afbreuk aan de rechtsbescherming van eiseres. Ten onrechte is niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen.

6.2

Verweerder stelt dat de grondslag van de aanvraag niet is verlaten. In het wijzigingsbesluit zijn alleen twee emissiebronnen weggehaald. Niemand ondervindt enig nadeel van het feit dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet is toegepast.

6.3

BioValue stelt dat het wijzigingsbesluit een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, Awb betreft. Met dit besluit zijn op grond van artikel 5.40, tweede lid, sub c, Omgevingswet de voorschriften 7 en 8 gewijzigd. De grondslag van de aanvraag is niet gewijzigd. De aanvraag ziet nog steeds op dezelfde activiteiten, het project is niet dermate gewijzigd dat daarmee de grondslag van de aanvraag verlaten zou zijn.

6.4

De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 10.24, eerste lid, onder j, Omgevingsbesluit is op de wijziging van een besluit dat betrekking heeft op een Natura-2000-activeit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, oftewel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Op grond van artikel 16.83 Omgevingswet blijft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure buiten toepassing als sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard van een besluit waartegen beroep aanhangig is.

6.5

De relevante vraag is daarom of sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. De rechtbank is van oordeel dat daarvan geen sprake is. Door het wijzigingsbesluit worden de emissies van de WKK’s en de stoomboilers uit het project gehaald. Hierdoor gaat de uitstoot van stikstof in de gebruiksfase van het project significant omlaag. Juist bij een Natura 2000-activiteit kan dit niet als een wijziging van ondergeschikte aard worden gezien. Dat juist sprake is van een daling van de stikstofemissie en niet van een stijging, maakt dat niet anders. Dit betekent dat verweerder de aanvraag tot wijziging van de verleende Wnb-vergunning met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had moeten beoordelen. De beroepsgrond slaagt.

6.6.

Om proceseconomische redenen bespreekt de rechtbank hierna ook de andere beroepsgronden.

Niet eenduidig welke grondstoffen zijn beoogd

7.1

Eiseres voert aan dat niet eenduidig is welke grondstoffen door de voorgenomen inrichting beoogd zijn. In een bij de aanvraag overgelegd document van 21 december 2022 van Colsen is met dierlijke mest gerekend, zodat dit niet is uitgesloten. In dit document wordt ook niet duidelijk welke bewerkingsprocessen beoogd zijn en dus wat de ammoniak verdamping zal zijn. Daarnaast wordt in dit document van Colsen per ongeluk uitgegaan van 600.000 kilogram (kg) grondstoffen per jaar in plaats van 600.000 ton. Dat is een verschil van factor 1000. In dit document wordt ook de berekening voor verdamping van ammoniak niet expliciet gegeven. Als aan de hand van de wel aanwezige verwijzing een herberekening wordt uitgevoerd voor vloeibaar rundveemest en varkensmest, komt dat niet overeen met de uitkomst van BioValue.

7.2

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de zich in het dossier bevindende stukken voldoende duidelijk blijkt welke grondstoffen in het project worden beoogd. In het door eiseres genoemde document van Colsen van 21 december 2022 dat bij de aanvraag is overgelegd, staat weliswaar dat ook dierlijke mest als grondstof wordt gebruikt, maar uit een latere notitie van 6 februari 2024 genaamd “Bio Value – Puur plantaardig concept” blijkt (zie het bestreden besluit op pagina 3 bovenaan) echter dat in de nieuwe installatie geen dierlijke mest vergist gaat worden, maar alleen plantaardige afvalstoffen. Dit is ook zo aangepast in de tekst van het bestreden besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit. In het bestreden besluit wordt dus duidelijk aangegeven dat geen dierlijke mest zal worden vergist, maar alleen plantaardige afvalstoffen. Het vergisten van dierlijke mest is ook niet door verweerder vergund. Dat het document van Colsen een verschrijving bevat van kg in plaats van ton, is daarom niet relevant. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Zijn de emissies van fakkelen, de luchtwassers en diffuse emissies juist vastgesteld?

8.1

Eiseres voert aan dat de emissies als gevolg van fakkelen, de luchtwassers en de diffuse emissies niet juist zijn vastgesteld.

Verweerder gaat voor het fakkelen uit van 0,63 mg NOx/Nm3CH4. Dit getal is gebaseerd op praktijkmetingen van de United States Environmental Protection Agency (EPA). Er blijkt echter sprake te zijn van een range van 0,211 tot 1,37 mg. Zonder nadere informatie is niet uitgesloten dat de installatie van BioValue aan de bovenkant van de range presteert. Ook is het percentage van 1% fakkelen op jaarbasis op geen enkele manier onderbouwd. Volgens eiseres is dat afhankelijk van de afzet van het biogas. Dat is een omstandigheid waarop BioValue geen controle heeft.

Ook het gehanteerde hoge rendement voor het luchtwassysteem acht eiseres niet aannemelijk. In het document van 21 december 2022 van Colsen is niet eenduidig aangegeven wat het ontwerp van het luchtwassysteem is. Er wordt gesproken van een chemische luchtwasser met biobed en een chemische luchtwasser met koolstoffilter. Een actief koolstoffilter geeft geen 95% reductie van ammoniak. Verweerder heeft niet met de vereiste zekerheid vastgesteld dat het geclaimde rendement gehaald kan worden.

Tot slot stelt eiseres dat de aanname van verweerder dat een minimale kans bestaat op diffuse emissies, niet is gemotiveerd. Op de website van BioValue is te zien dat loodsen worden beoogd met veel vrachtwagendoks, zonder voorzieningen voor de beperking van diffuse emissies zoals luchtsluizen. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten te onderzoeken hoeveel diffuse emissies optreden.

8.2

Verweerder stelt in het verweerschrift dat in het wijzigingsbesluit van 8 juli 2025 is aangegeven dat de opgenomen emissie voor fakkelen een worst case-scenario is. Het worst case-uitgangspunt is dat 1% van de draaiuren per jaar wordt afgefakkeld. Er komt gemiddeld 0,63 g NOx/Nm3CH4 vrij bij het fakkelen van biogas. Dit is een standaardwaarde. Het EPA is internationaal gerespecteerd, zodat over de uitkomst van dat onderzoek geen twijfel bestaat. Omdat geen leveranciersgegevens beschikbaar zijn, wordt dit onderzoek aangehouden. In reactie op de stelling dat BioValue geen controle heeft over de afzet en dat teveel biogas dan moet worden afgefakkeld, stelt verweerder dat BioValue een afspraak heeft met de netbeheerder waarbij de volledige capaciteit wordt afgenomen. Fluctuaties worden opgevangen in de buffers, zodat fakkelen van 1% als worst case-benadering kan worden gehanteerd.

Verweerder stelt over het luchtwassysteem dat in het wijzigingsbesluit nadere informatie hierover is opgenomen. Het totale verwijderingsrendement voor NH3 wordt gerealiseerd door een combinatie van chemische luchtwasser met een actief koolfilter. Het verwijderingsrendement van 99,5 % wordt gegarandeerd door de leveranciersgegevens. Het in de aanvraag aangehouden rendement van de chemische luchtwasser is 90% en de filter 95%, gezamenlijk 99,5 %. De gehanteerde 90% voor een luchtwasser is geen hoog rendement en is dus aannemelijk. Dit wordt ook gemonitord door jaarlijkse emissierapportages.

Ten slotte stelt verweerder dat bij het in- en uitrijden diffuse emissies kunnen ontstaan, maar dat kans op het ontstaan van diffuse emissies minimaal is. Bij BioValue zijn de laad- en losruimten gecompartimenteerd en voor het uitrijden van de vrachtwagens vindt een verversing van het compartiment plaats. Ook voorziet het ontwerp in luchtsluizen met afzuiging, zodat de deur pas kan worden geopend nadat de lucht is afgezogen. Zekerheidshalve is ook een waarde in de AERIUS Calculator opgenomen, gebaseerd op het aantal uren dat de deur open staat door het laden en lossen maal het NH3 gehalte in kg per uur. Aangenomen wordt dat niet alle lucht wordt afgezogen, maar dat 5% aanwezig blijft in de ruimte en kan ontsnappen.

8.3

De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gehanteerde emissies als gevolg van het fakkelen, de luchtwassers en de diffuse emissies voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Verweerder mag in principe uitgaan van de juistheid van de door BioValue aanleverde informatie hierover. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om hieraan te twijfelen.

8.4

Zo is verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht uitgegaan van een gemiddelde van 0,63 kg NOx/Nm3CH4 bij fakkelen. Dit getal is voortgekomen uit onafhankelijk onderzoek van het EPA. Dat dit gemiddelde getal uit een range komt, leidt er niet toe dat het hanteren van dit gemiddelde bij de berekening onjuist is. De enkele stelling van eiseres dat niet uitgesloten kan worden dat de fakkels slechter presteren, is daartoe onvoldoende. Ook acht de rechtbank het uitgangspunt dat 1% zal worden afgefakkeld niet onaannemelijk. BioValue heeft een afspraak met de netbeheerder waarbij de volledige capaciteit wordt afgenomen en het productieproces is daarop afgestemd. Ter zitting is nog toegelicht door BioValue dat een noodzaak om te veel geproduceerde capaciteit af te fakkelen alleen zal ontstaan als sprake is van een technische storing.

8.5

In het bestreden besluit is over de luchtwasser aangegeven dat het gaat om een chemische luchtwasser met een na geschakelde biofilter. Dat acht de rechtbank voldoende duidelijk. Het verwijderingsrendement van de luchtwassers is gebaseerd op beschikbare leveranciersgegevens, zodat verweerder daarvan uit kon gaan. Eiseres heeft daartegen alleen ingebracht dat dit rendement onjuist is, zonder die stelling op enigerlei wijze te onderbouwen. Dat acht de rechtbank onvoldoende om aan de informatie van de leverancier te twijfelen.

8.6

Tot slot heeft verweerder in het verweerschrift uitgebreid gemotiveerd dat de vrachtwagenloods van eiseres voorzieningen heeft om de diffuse emissies te voorkomen, namelijk door compartimentering en afzuiging van de lucht in de compartimenten voordat de vrachtwagens uitrijden. Daarnaast is een percentage van 5% diffuse emissies gehanteerd. Eiseres heeft niet gemotiveerd aangegeven waarom dit percentage te laag zou zijn.

8.7

Deze beroepsgronden slagen daarom niet.

Project niet als geheel beoordeeld

9.1

Eiseres voert aan dat het project niet in zijn geheel is beoordeeld. De opwerking van biogas tot LNG bij Titan LBM Production Amsterdam B.V. is noodzakelijk verbonden met dit project van BioValue. Het is immers niet mogelijk om LNG te produceren zonder dat het biogas wordt geleverd. Weliswaar lijkt het erop dat Titan LBM Production Amsterdam B.V. niet meer gerealiseerd gaat worden, maar ten tijde van het bestreden besluit was dat nog niet bekend. Ook is niet duidelijk wat het alternatief wordt. Dat alternatief moet ook worden beoordeeld.

9.2

De rechtbank stelt vast dat het project van Titan LBM Production Amsterdam B.V. geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige aanvraag van eiseres. Reeds daarom heeft verweerder terecht dit project niet bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Extern salderen vergunning Maatschap

10.1

Eiseres voert aan dat niet is verzekerd dat de uitbreiding van de veeplaatsen van de Maatschap ook feitelijk is gerealiseerd. In de bij de aanvraag overgelegde memo wordt dit alleen onderbouwd met een luchtfoto van de stal en een plattegrond. Op de plattegrond is te zien dat de jongveestal slechts voor een klein deel in gebruik is geweest. Eiseres heeft geen bouw- of milieuvergunning gevonden van deze uitbreiding. Ook acht eiseres het niet aannemelijk dat het geclaimde aantal dieren, gelet op de staleisen voor het dierenwelzijn, in deze stal past en dat dit aantal dieren zonder een vergunningplichtige verbouwing kon worden gerealiseerd. Daarnaast is niet komen vast te staan dat de 3 koeien waarmee extern wordt gesaldeerd inmiddels niet langer aanwezig zijn. Er zijn geen gegevens overgelegd om dit te onderbouwen. De Maatschap verklaart alleen in de salderingsovereenkomst van 10 januari 2023 dat deze plaatsen niet worden gebruikt. Ten slotte acht eiseres het niet uitgesloten dat, gelet op de kleine omvang van de Maatschap, sprake is van meer dan 720 uur beweiding per jaar. In de AERIUS-berekening is daarom ten onrechte niet gerekend met de managementregel PAS 2015.08.01.

10.2

Verweerder stelt in het verweerschrift dat de intrekking betrekking heeft op 3 melkkoeien, ouder dan 2 jaar met een jaarlijkse emissie van 13 kg per dier. Uit de natuurvergunning van 14 september 2017 blijk dat er 45 stuks melkkoeien en 25 stuks jongvee in traditionele stallen is vergund en uit de melding op basis van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet blijkt dat het veebedrijf 35 stuks melkkoeien en 20 stuks jongvee mocht houden. Vast staat dat er op dit moment nog melkkoeien worden gehouden en dat de Maatschap 3 koeien minder kan houden. Verweerder zegt ten slotte terecht uit te gaan van de vergunde emissie, namelijk 13 kg per dierplaats zonder rekening te gehouden met beweiding. Dat is immers niet in de vergunning opgenomen.

10.3

Op grond van artikel 6 van het Beleid intern en extern salderen van de Provincie Noord-Holland moet bij extern salderen aan een aantal voorwaarden worden getoetst. Zo moet de saldogevende activiteit feitelijk zijn gerealiseerd. In de toelichting op het beleid staat dat door uit te gaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit de niet-gerealiseerde capaciteit niet kan worden betrokken bij aanvragen met salderen. Zo wordt voorkomen dat het alsnog benutten van deze capaciteit leidt tot een feitelijke stijging van depositie. Verder staat in de toelichting dat de vraag of gebouwen, infrastructuur, installaties of overige voorzieningen die nodig zijn voor het uitvoeren van een activiteit daadwerkelijk zijn gerealiseerd, aangetoond kan worden met bijvoorbeeld luchtfoto’s, foto’s, of betaalde rekeningen. Onder ‘overige voorzieningen’ worden bijvoorbeeld terreinen die zijn ingericht voor op- en overslag gerekend. Tot slot stelt het beleid als voorwaarde dat sprake moet zijn van een vigerende natuurvergunning die gedeeltelijk is of wordt ingetrokken voor de saldonemende activiteit.

10.4

Of de saldogevende natuurvergunning is of wordt ingetrokken kan volgens de jurisprudentie^[1]blijken uit een intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen de saldogever en de saldonemer over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken vergunning. Verder moet volgens deze jurisprudentie voldoende zijn gewaarborgd dat hervatting van de bedrijfsactiviteiten niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde - overgedragen - depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Voorts is volgens deze jurisprudentie bij externe saldering in de vorm van een al dan niet gedeeltelijke intrekking van een natuurtoestemming van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van het saldo-ontvangende bedrijf.

10.5

De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat de saldogevende activiteit feitelijk is gerealiseerd. Echter, niet is gebleken dat de natuurvergunning van de Maatschap ook daadwerkelijk gedeeltelijk is ingetrokken. Daarbij is allereerst relevant om vast te stellen dat de vergunning van 14 september 2017 die in het verweerschrift en in de salderingsovereenkomst van 11 januari 2023 tussen BioValue en de Maatschap wordt genoemd, slechts het ontwerpbesluit betreft. De definitieve vergunning voor de uitbreiding van het aantal koeien is bij besluit van 17 november 2017 aan de Maatschap verleend. Dit besluit ontbrak in het dossier.

10.6

Verweerder heeft dit besluit waarbij de natuurvergunning aan de Maatschap is verleend op 19 augustus 2025 alsnog aan de rechtbank doen toekomen. Verweerder heeft echter niet het besluit tot (gedeeltelijke) intrekking van deze natuurvergunning aan het dossier toegevoegd. Verweerder kon ter zitting ook niet bevestigen of die intrekking heeft plaatsgevonden. Tot slot kan de daadwerkelijke intrekking van de natuurvergunning ook niet volgen uit de salderingsovereenkomst omdat de salderingsovereenkomst enkel bepaald dat het ontwerpbesluit van 14 september 2017 wordt ingetrokken en niet het definitieve besluit van 17 november 2017. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt in zoverre.

Extern salderen met vergunning Rietlanden Terminals

11.1

Eiseres voert aan dat verweerder niet heeft gemotiveerd hoe zij de emissies van Rietlanden Terminals B.V. heeft vastgesteld. Verweerder verwijst naar een notitie “Beschouwingen stikstofemissies ten gevolge van de inzet van drijfkranen door Rietlanden” van 21 september 2023, maar die notitie is niet ter inzage gelegd. Wel zijn twee notities van 21 december 2022 van Peutz ter inzage gelegd. De ingediende stukken bevatten ook verschillende ramingen van de totale emissie van Rietlanden Terminals. In de salderingsovereenkomst staat 522.109 kg NOx, terwijl in een notitie van Peutz 462.649 kg NOx staat. Verweerder gaat er vanuit dat door Rietlanden Terminals jaarlijks ongeveer 520 ton NOx wort geëmitteerd. Dat is evenveel als een grote energiecentrale. Eiseres acht dat niet aannemelijk. Ook voldoet het salderen niet aan de beleidsregels. De referentiesituatie gaat over een uitbreiding. Niet is aangetoond dat deze uitbreiding feitelijk is gerealiseerd. Luchtfoto’s duiden er ook niet op dat in de periode vanaf 2009 tot heden sprake is geweest van een uitbreiding van de capaciteit. Het is duidelijk dat een bouwvergunning daarvoor nodig was geweest. Ten slotte wijst eiseres op de emissieregistratie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid (RIVM) waaruit blijkt dat op de locaties van Rietlanden Terminals in Amsterdam nooit emissie van stikstof is gerapporteerd.

11.2

Verweerder stelt in het verweerschrift dat de onderbouwing van de emissies van de vijf drijfkranen in de notitie van Peutz: “Beschouwingen stikstof emissie ten gevolge van de inzet van drijfkranen door Rietlanden Terminals B.V.” van 21 september 2023 staat. De door eiseres genoemde emissiecijfers van Rietlanden Terminals, betreffen de totale emissiecijfers en niet alleen van de drijfkranen. Het intrekkingsbesluit van de natuurvergunning van Rietlanden Terminals is op 13 februari 2024 onherroepelijk geworden. Dat intrekkingsbesluit was voor de intrekking van 7.328 draaiuren van de drijfkranen voor een vijftal projecten, waarvan BioValue er een is. Van de andere vier projecten zijn er twee niet door gegaan. Die ruimte zal en kan niet ingevuld worden omdat de intrekking onherroepelijk vast staat en die activiteit dus is beëindigd.

Ook de stelling dat de uitbreiding niet feitelijk gerealiseerd is, volgt verweerder niet. Deze natuurvergunning gaat over vijf mobiele drijfkranen. Voor het realiseren hiervan is geen bouwvergunning nodig. Aan alle vereisten op grond van het Beleid intern en extern salderen is voldaan.

11.3

De rechtbank overweegt als volgt. Ter zitting is gebleken dat de notitie van Peutz van 21 september 2023 ten onrechte niet ter inzage is gelegd. Dit document is alsnog overgelegd bij het verweerschrift.

11.4

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat is aangetoond dat de uitbreiding van emissie van Rietlanden Terminals in de natuurvergunning van 23 mei 2019, zoals deze laatstelijk is gewijzigd op 11 januari 2022 daadwerkelijk is gerealiseerd. Blijkens de toelichting van verweerder wordt extern gesaldeerd met 1.200 draaiuren van de drijfkranen op locatie 1 en de daaruit voorkomende emissie van 16.056 kg NOx. In het bestreden besluit staat enkel opgenomen dat de feitelijke realisatie blijkt uit voornoemde notitie van Peutz van 21 september 2023. Uit deze notitie blijkt echter alleen wat de gemiddelde emissie NOx per uur is van de 5 drijfkranen en niet het daadwerkelijk aantal draaiuren daarvan. Naar het oordeel van de rechtbank dient op enigerlei wijze de feitelijke realisatie van de draaiuren van de 5 drijfkranen te worden aangetoond met gegevens. De door verweerder in het verweerschrift gegeven nadere motivering op basis van de eerst bij het verweerschrift overgelegde notitie van Peutz van 21 september 2023, kan in een nieuw te nemen besluit op de aanvraag desgewenst worden gegeven, nadat deze notitie ter inzage is gelegd in het kader van de opnieuw te volgen uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze beroepsgrond slaagt.

11.5

Dat een bouwvergunning nodig zou zijn geweest voor de uitbreiding van de capaciteit, zoals eiseres stelt, volgt de rechtbank ten slotte niet omdat gesaldeerd wordt met de draaiuren van drijfkranen. Daarvoor is geen bouwvergunning nodig.

11.6

Ten slotte bespreekt de rechtbank hierna ook om proceseconomische redenen de beroepsgrond over het additionaliteitsvereiste.

Additionaliteitsvereiste

12.1

Eiseres voert aan dat de saldogevende activiteiten van extern salderen nodig zijn als passende of instandhoudingsmaatregel. Ten onrechte stelt verweerder dat de concept natuurdoelanalyses niet relevant zijn. De concept natuurdoelanalyses hebben in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering 2022-2035 uitdrukkelijk het doel meegekregen om vast te stellen welke stikstofreductiemaatregelen nodig zijn als passende maatregelen of instandhoudingsmaatregelen. Ook worden deze door de Afdeling^[2]betrokken. Verweerder gaat steeds in op een “blijvende daling”, maar het criterium dient te zijn “een noodzakelijke daling binnen een afzienbare termijn”. De enkele vaststelling dat een blijvende daling in de toekomst waarschijnlijk is, maakt niet dat wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. In het bestreden besluit verwijst verweerder naar de roadmap, terwijl deze roadmap niet voldoende zekerheid biedt. Of de maatregelen daadwerkelijk worden getroffen, valt nog te bezien. Uit de roadmap blijkt ook dat er verschillende knelpunten zijn, zoals bijvoorbeeld dat de reductiemaatregelen onbewezen technieken betreffen. Verder wordt vooral de reductie van Tata Steel genoemd, terwijl dit gelet op de grote afstand van het project niet relevant is. Ook werd in het oorspronkelijk besluit het Nationaal Programma landelijk gebied genoemd, terwijl dit inmiddels is ingetrokken.

12.2

De rechtbank overweegt dat de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. De vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, moet dus op gebiedsniveau worden beantwoord. Als voor het realiseren van de doelstellingen een daling van de huidige stikstofdepositie nodig is, dan moet door verweerder inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen dan de inzet van de saldogever van het intern en extern salderen, een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

12.3

Verweerder heeft ter zitting erkend dat de motivering van het additionaliteitsvereiste in het bestreden besluit niet aan de vereisten voldoet die recente jurisprudentie^[3]stelt. Dat betekent dat deze beroepsgrond ook slaagt.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:46 (motivering) en 3:2 (zorgvuldigheid) van de Awb. Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt.

14. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten van 23 februari 2024 en 8 juli 2025. Dit betekent dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit, waarin de geconstateerde gebreken moeten worden hersteld (zie ook de overwegingen 10.6 en 11.4 over extern salderen), ook de uniforme openbare voorbereidingsprocedure dient toe te passen en in ieder geval de notitie van Peutz van 21 september 2023 ter inzage moet leggen.

15. Gelet de geconstateerde gebreken en met name het niet voldoen aan het additionaliteitsvereiste, ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen om de gebreken te herstellen met toepassing van artikel 8:51a en volgende van de Awb (de zogenoemde bestuurlijke lus). Gelet op de tijd die daarvoor nodig is, is dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.

16. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.

17. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 23 februari 2024 en het gewijzigde besluit van 8 juli 2025;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Omgevingswet

Artikel 5.40
1.Het bevoegd gezag kan de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen:

a.in gevallen of op gronden die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald,

b.voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.31, eerste lid: als het gaat om het wegnemen of beperken van gevaar, bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, waarbij artikel 5.31, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing is,

c.voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4: in gevallen of op gronden die in de waterschapsverordening respectievelijk de omgevingsverordening zijn bepaald.

2. In andere gevallen dan bedoeld in artikel 18.10 kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning intrekken:

a.in gevallen of op gronden die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald,

b.als gedurende een jaar of een in de vergunning bepaalde langere termijn geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning,

c.op verzoek van de vergunninghouder,

(…)

Artikel 16.83

Als tegen een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht beroep aanhangig is, kan die afdeling, voor zover niet in strijd met internationaalrechtelijke verplichtingen, buiten toepassing worden gelaten op de voorbereiding van een besluit tot wijziging van dat besluit, als het gaat om een wijziging van ondergeschikte aard.

Omgevingsbesluit

Artikel 10:24, eerste lid

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van een besluit op een aanvraag om, wijziging van of intrekking van een omgevingsvergunning, als de aanvraag, wijziging of intrekking geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op de volgende activiteiten:

a.(…)

j.een Natura 2000-activiteit; of

(…)

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7, tweede lid

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

2.Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

(…)

Aanvullingswet Natuur Omgevingswet

Artikel 2.9

1.Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,

b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:46

Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.

Artikel 8:72, vierde lid,

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.

2.De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.

3.De bestuursrechter kan bepalen dat:

a.de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of

b.zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

4.De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:

a.bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven;

b.het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.

(…)

Beroep tegen verleende vergunning op grond van de Wet natuurbescherming door BioValue Amsterdam B.V.