ECLI:NL:RBNHO:2025:1494

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 23/7311

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 februari 2025 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit Almere, eiseres,

(gemachtigde: mr. Q.F.B.W. Kendall),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, het college,

(gemachtigde: mr. J.E. van Gilst).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning.

1.1.

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 3 mei 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 november 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

1.4.

Het college heeft na de zitting op 22 januari 2025 een nader stuk (een verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) aan de rechtbank gestuurd. De rechtbank laat dit stuk buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep. Toen de rechtbank dit stuk ontving, was het onderzoek ter zitting namelijk al gesloten. In dat geval worden alleen die stukken bij het beroep betrokken die aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft het stuk wel aan het dossier toegevoegd.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2.1.

Op 22 december 2022 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning die ziet op het perceel [perceel] in Haarlem (het perceel).

2.2.

Het college heeft de omgevingsvergunning voor het realiseren van een garageboxenpark – voor zover hier van belang – geweigerd voor de activiteiten (1) bouwen en (2) het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. Het college wenst geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het plan volgens het college ziet op garageboxen en opslag en op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Bovendien is het plan volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich gebaseerd op het negatieve advies van de afdeling Omgevingsbeleid, team Stedenbouw en planologie.

Wettelijk kader

3.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3.2.

Op het perceel geldt het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Waarderpolder” (het bestemmingsplan) en rust de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein (BT)’. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor Bedrijventerrein (BT) aangewezen gronden bestemd voor bedrijven/bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in de bij het bestemmingsplan behorende richtafstandenlijst (bijlage 1).

Beoordeling door de rechtbank

4.1.

Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning af te wijzen. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert hiertegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

4.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Reikwijdte van de aanvraag

5.1.

Eiseres voert aan dat het college ten onrechte stelt dat zij een opslaggebouw (met opslagboxen) wenst te realiseren. Volgens eiseres is het de bedoeling is om een multifunctioneel bedrijfsgebouw te realiseren met bedrijfsunits voor Haarlemse ondernemers van waaruit zij hun ambacht uitoefenen dan wel hun diensten leveren. Deze bedrijfsunits zullen worden gekocht en in gebruik worden genomen door andere bedrijven die op hun beurt zullen (moeten) vallen onder de categorieën genoemd in de richtafstandenlijst bij het bestemmingsplan. Het college moet dus niet toetsen of eiseres zelf qua bedrijfsactiviteiten valt binnen de categorieën genoemd in de richtafstandenlijst, maar of de bedrijven aan wie eiseres de bedrijfsunits zal verkopen de toegestane activiteiten zullen exploiteren. Voor zover bij eiseres bekend, bestaat bij geen van haar potentiële kopers het voornemen de aan te schaffen bedrijfsunits te verhuren als louter opslagruimte.

5.2.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat het college in beginsel dient te beslissen op basis van de aanvraag. Voor de beantwoording van de vraag waar de aanvraag op ziet, zijn de aanvraag zelf en de daarbij behorende stukken doorslaggevend.^[1]Daarbij is, anders dan eiseres meent, niet van belang welke omgevingsvergunningen eiseres eerder heeft aangevraagd dan wel verkregen. Bij de beoordeling van de aanvraag moet ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt.^[2]

5.3.

In de door eiseres ingediende aanvraag staat als aanvraagnaam:
‘Realisatie Garageboxen Haarlem’. Als projectomschrijving vermeldt de aanvraag: “
Het realiseren van een garagepark, inclusief een stalen rijdek voor het bereiken van de garageboxen op de 1e verdieping (…)”. In de aanvraag staat bij de toelichting op de bouwwerkzaamheden onder punt 1 vermeld: “
het realiseren van een garagepark met 2 hoogte niveaus, in totaal 239 garageboxen” en staat onder punt 7 vermeld dat het bouwwerk gebruikt gaat worden voor “
opslag”. Verder staat in de bij de aanvraag behorende toelichting (Aanvullende indieningsvereisten van 31 januari 2023) bij post 1 vermeld:
“Het project betreft het realiseren van een garagepark waarvan de functie dient als opslagruimte en geen verblijfsruimte voor personen.” Daarnaast staat in deze toelichting bij punt 3:
“Wij ontwikkelen een project met garageboxen voor ondernemers. Net zoals bij de vorige projecten zullen deze opslagruimtes voor 95% gebruikt worden voor ondernemers welke hier hun producten zullen opslaan.”

5.4.

Op basis van de in de aanvraag gegeven omschrijving van het gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende toelichting is de rechtbank van oordeel dat het college er terecht vanuit is gegaan dat de aanvraag ziet op het bouwen van een bouwwerk dat zal worden gebruikt als opslaggebouw (met opslagboxen). Dat het door eiseres gewenste bouwwerk zal worden gebruikt als multifunctioneel bedrijfsgebouw met bedrijfsunits blijkt niet uit de aanvraag en de aanvraag is ook niet in een later stadium van de procedure aangepast. Zonder expliciete verwijzing in de aanvraag naar eerder door eiseres aangevraagde of verkregen vergunningen, had het college – anders dan eiseres meent – ook niet redelijkerwijs hoeven aannemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor diezelfde doeleinde zal worden gebruikt.

5.5.

Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.

Strijd met het bestemmingsplan

6.1.

Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het plan in strijd is met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan, omdat een opslaggebouw (met garageboxen) te scharen is onder de bedrijfscategorie ‘Opslaggebouwen (verhuur opslagruimte)’ met SBI-code 52109. Deze bedrijfscategorie is niet opgenomen in de richtafstandenlijst behorende bij het bestemmingsplan (bijlage 1). Ook andere bedrijfscategorieën die zien op het opslaan van goederen zijn niet in deze richtafstandenlijst opgenomen. Hierbij wordt door het college opgemerkt dat een opslaggebouw niet is te scharen onder de in de richtafstandenlijst opgenomen bedrijfscategorie ‘Veem- en pakhuisbedrijven, koelhuizen’ met SBI-code 6321^[3].

6.2.

Eiseres is het hier niet mee eens en voert aan dat – voor zover daar sprake van zou zijn – een opslaggebouw (met garageboxen) om meerdere redenen niet in strijd is met het bestemmingsplan.

De SBI-code

6.3.1.

Ten eerste voert eiseres aan dat hoewel de SBI-code 52109 niet wordt vermeld op de richtafstandenlijst behorende bij het bestemmingsplan dit wel het geval is voor de SBI-code 6312. Eiseres verwijst naar een volgens haar recentere richtafstandenlijst van de VNG-brochure uit maart 2009 en stelt dat uit deze recentere lijst volgt dat de SBI-code 6312 inmiddels is aangepast/geconverteerd naar onder meer de SBI-code 52109. Dat maakt volgens eiseres dat deze twee SBI-codes gelijk aan elkaar zijn, waardoor een opslaggebouw onder de SBI-code 6312 valt en daarom niet in strijd is het bestemmingsplan. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres ter zitting een e-mail overgelegd van een medewerker van de gemeente Haarlem waarin de medewerker schrijft:
‘de genoemde SBI code 52109 (code na 2008) komt m.i. overeen met SBI code 6321 (code voor 2008)’.

6.3.2.

De rechtbank stelt vast dat in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan verwezen wordt naar de richtafstandenlijst die is opgenomen in bijlage 1 van het bestemmingsplan (daar staat de datum 2009 boven). In het bestemmingsplan is de versie van de VNG-richtafstandenlijst, waar eiseres in beroep naar verwijst, niet opgenomen en ook in artikel 4 van het bestemmingsplan wordt niet verwezen naar deze volgens eiseres recentere lijst. Dit heeft eiseres ter zitting ook erkend, maar volgens eiseres moet de rechtbank deze recentere lijst in het kader van de interpretatie van de lijst in bijlage 1 van het bestemmingsplan toch meenemen in de beoordeling. De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Kennelijk is er destijds bij het vaststellen van het bestemmingsplan voor gekozen om in artikel 4 te verwijzen naar de specifieke versie van de richtafstandenlijst die in bijlage 1 bij het bestemmingsplan is opgenomen. Daarop staat niet de bedrijfscategorie ‘Opslaggebouwen (verhuur opslagruimte)’ met SBI-code 52109. Het bestemmingsplan is op 14 september 2010 onherroepelijk geworden en is daarom leidend in de onderhavige procedure.

6.3.3.

Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat uit de volgens eiseres recentere VNG-richtafstandenlijst volgt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen de bedrijfscategorie ‘Distributiecentra, pak- en koelhuizen’ met SBI-code 52102, 52109 en de bedrijfscategorie ‘Opslaggebouwen (verhuur opslagruimte)’ met SBI-code 52109. Bij deze twee bedrijfscategorieën horen andere richtafstanden en een andere milieucategorie. Daarbij valt op dat de richtafstanden en de milieucategorie van de bedrijfscategorie ‘Distributiecentra, pak- en koelhuizen’ met SBI-code 52102, 52109 – en dus niet de richtafstanden en de milieucategorie van ‘opslaggebouwen (verhuur opslagruimte)’ met SBI-code 52109 – op de richtafstandenlijst waar eiseres naar verwijst overeenkomen met de richtafstanden en de milieucategorie van de bedrijfscategorie ‘Veem- en pakhuisbedrijven, koelhuizen’ met SBI-code 6312, zoals opgenomen in de richtafstandenlijst behorende bij het bestemmingsplan.

Andere voorschriften uit het bestemmingsplan

6.4.1.

Ten tweede voert eiseres aan dat uit andere voorschriften van het bestemmingsplan volgt dat opslag wel is toegestaan. Eiseres verwijst hiervoor naar artikel 1, onder 8, van het bestemmingsplan waarin een definitie van het begrip ‘bedrijf’ wordt gegeven. In deze definitie staat onder andere “
Een onderneming waarbij het accent ligt op het vervaardigen, ontwerpen, bewerken, installeren, opslaan en/of verhandelen van goederen. …” Verder verwijst eiseres naar bijlage 2 van het bestemmingsplan (Detailhandelbeleidskaders Waarderpolder), waarin de soorten detailhandel op het bedrijventerrein Waarderpolder worden weergegeven. Tot Categorie A behoren blijkens deze bijlage bedrijven waarvan detailhandel ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit. De kenmerken van categorie A4 (Uitverkoop) zijn “
Voor bedrijven met opslag in de Waarderpolder die jaarlijks een mogelijkheid hebben voor een opruimingsactie”. Dit betekent volgens eiseres dat het standpunt van het college dat opslag onder geen enkel beding is toegestaan op grond van het bestemmingsplan onjuist is.

6.4.2.

De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Aan de ruime definitie van het begrip ‘bedrijf’ in artikel 1, onder 8, van het bestemmingsplan, komt niet de betekenis toe die eiseres daaraan probeert toe te kennen. De definitiebepalingen in een bestemmingsplan hebben namelijk geen zelfstandige betekenis en deze moeten in samenhang worden gelezen met de betreffende bouw- en gebruiksregels.^[4]Daarnaast is bijlage 2 in deze procedure niet van belang, omdat in de gebruiksregel artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan slechts verwezen wordt naar bijlage 1 bij het bestemmingsplan (de richtafstandenlijst) en niet naar bijlage 2.

De verwijzing naar een andere procedure

6.5.1.

Ten derde voert eiseres aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat opslagunits onder geen enkel beding – ook niet ten behoeve van bedrijven – zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Eiseres verwijst naar een aantal specifieke quotes in een andere procedure met betrekking tot het bedrijf Allsafe. Volgens eiseres heeft het college zich in die procedure op het standpunt gesteld dat de functie ‘opslag’ wel valt onder de bedrijfscategorie ‘Veem- en pakhuisbedrijven, koelhuizen’ met SBI-code 6312. Daarmee erkent het college dat opslag als zodanig wel degelijk is toegestaan op locaties gelegen in het gebied vallend onder het bestemmingsplan, dus ook op de door eiseres beoogde locatie, aldus eiseres.

6.5.2.

De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Nog afgezien van de omstandigheid dat de rechtbank niet bekend is met de procedure waar eiseres naar verwijst en dus niet weet in welke context de uitspraken zouden zijn gedaan, blijkt uit de quotes die eiseres aanhaalt dat bij die procedure andere procespartijen betrokken zijn en lijkt het ook te gaan om een andere vergunningaanvraag. Dat betekent dat de rechtbank aan de quotes die eiseres aanhaalt niet de waarde kan hechten die eiseres daaraan hecht.

6.6.

Gelet op het voorgaande slaagt ook deze beroepsgrond niet.

Afwijkingsbevoegdheid

7.1.

Eiseres voert aan dat het college gebruik dient te maken van haar afwijkingsbevoegdheid, omdat het beoogde gebruik past in het beleid van de gemeente.

Volgens eiseres gaat het college er ten onrechte vanuit dat eiseres, dan wel de bedrijven aan wie de te realiseren bedrijfsunits verkocht zullen worden, zich bezig zullen houden met het verhuren van deze units. De units worden direct verkocht aan bedrijven, die deze units voor hun bedrijfsvoering zullen gebruiken. Dit is een gebruik dat juist goed past in de door de gemeente gewenste ontwikkeling van de Waarderpolder. Het te realiseren multifunctionele bedrijfsgebouw zal immers een aan de reeds bestaande bedrijvigheid complementaire functie vervullen. De gemeente eist in haar beleid een minimale bezetting van 80 arbeidsplaatsen per hectare grondoppervlak, terwijl de plannen van eiseres circa 1295 arbeidsplaatsen per hectare grondoppervlakte zullen opleveren. Dat de behoefte aan een dergelijk bedrijfsgebouw groot is, blijkt wel uit de wachtlijst van meer dan 250 bedrijven die bij eiseres een bedrijfsunit willen aanschaffen. Het is te verwachten dat voor zover deze bedrijven nog niet in de Waarderpolder gevestigd zijn, zij dit alsnog zullen willen doen. Eiseres maakt deel uit van een groep ondernemingen die in de Waarderpolder reeds een twintigtal projecten voor MKB-ondernemers succesvol heeft gerealiseerd. De aanwezigheid van dit complex draagt bij aan het creëren van doorgroeimogelijkheden voor ondernemers alsmede aan de groei van arbeidsplaatsen. Eiseres is van mening dat het college het voorgaande dient mee te nemen in haar overwegingen.

7.2.

De rechtbank constateert dat hetgeen eiseres aanvoert, ziet op de situatie dat een multifunctioneel bedrijfsgebouw zou zijn aangevraagd. De rechtbank is echter van oordeel, zoals ook volgt uit overwegingen 5.1-5.5, dat het college terecht heeft geconstateerd dat de aanvraag ziet op een opslaggebouw (met opslagboxen). Het college heeft moeten beslissen op die aanvraag en dat heeft het college vervolgens ook gedaan. Alleen al om die reden slaagt deze grond niet.

Gelijkheidsbeginsel

8.1.

Eiseres doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel en verwijst naar de aan eiseres gelieerde onderneming, Garagebox Haarlem B.V., die aan de nabijgelegen [adres] en [nummer] al vergelijkbare multifunctionele bedrijfsgebouwen heeft mogen realiseren.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat eiseres ook hier uitgaat van de situatie dat een multifunctioneel bedrijfsgebouw zou zijn aangevraagd. Ook hiervoor geldt dat de rechtbank van oordeel is, zoals ook volgt uit overwegingen 5.1-5.4, dat het college terecht heeft geconstateerd dat de aanvraag ziet op een opslaggebouw (met opslagboxen). Dat betekent dat geen sprake kan zijn van een gelijk geval en dat beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaat.

Vertrouwensbeginsel

9.1.

Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel en voert aan dat het plan met het team Economische Zaken in een uitgebreide voorbespreking is doorgenomen en dat er toegezegd is dat een vergunning zou worden verleend.

9.2.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019^[5]een zogenaamd drie-stappen-plan geïntroduceerd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel al afketst op deze eerste stap, omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een dergelijke toezegging is gedaan door gemeenteambtenaren. Zij heeft hier namelijk geen enkele onderbouwing van overgelegd. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van
drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
10 februari 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.