ECLI:NL:RBNHO:2025:7114

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/6710

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2025 in de zaak tussen

de erven van [eiser] , uit [plaats] , eisers,

(gemachtigde: mr. S.T. Blom),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem,

(gemachtigden: mr. R. Bruikman en mr. P. Bos).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij], uit Haarlem, het museum,

(gemachtigde: mr. S.A. van Doren).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een handhavingsverzoek rondom een vloer in het [derde-partij] Museum. Eisers zijn het niet eens met de beslissing die het college daarover heeft genomen. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de beslissing op het bezwaar tegen het handhavingsbesluit wel of niet in stand kan blijven.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is van overtreding van een bouwtechnisch voorschrift en dat de gebruiker van de vloer daar niet de overtreder van is. Dit betekent dat de last niet aan het museum opgelegd kon worden. Het college moet opnieuw op het handhavingsverzoek beslissen. Eisers krijgen gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. [eiser] ( [eiser] ) heeft op 20 maart 2018 bij het college een handhavingsverzoek ingediend. Het college heeft beslist op dat verzoek en op het bezwaar van [eiser] tegen die beslissing. Dit heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 14 februari 2020, in de zaak met nummer HAA 19/923.^[1]In die uitspraak vernietigde de rechtbank de beslissing die het college had genomen op het bezwaar van [eiser] . De rechtbank droeg het college op om opnieuw op het bezwaar te beslissen.

2.1

Het college heeft op 29 mei 2020 een besluit genomen. [eiser] heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Op 20 november 2020 heeft het college op dat bezwaar beslist.

2.2

[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 20 november 2020. Het college heeft de stukken toegezonden die op de zaak betrekking hebben en schriftelijk de stand van zaken toegelicht. Het museum heeft schriftelijk gereageerd.

2.3

Daarna heeft de rechtbank de procedure op verzoek van [eiser] meerdere keren aangehouden vanwege mediation.

2.4

De gemachtigden van [eiser] hebben de rechtbank op 17 mei 2022 laten weten dat [eiser] op 30 april 2022 is overleden. Het beroep is toen geschorst, om eventuele erfgenamen van [eiser] de gelegenheid te bieden zich te beraden over het al dan niet voortzetten van de procedure. Eisers hebben op 28 juli 2022 laten weten dat zij het beroep voortzetten. Tegelijkertijd hebben zij gevraagd om aanhouding van het beroep, vanwege het onder 2.3 genoemde mediationtraject. De rechtbank heeft dat gehonoreerd.

2.5

Op verzoek van eisers is het beroep daarna nog twee keer aangehouden. Bij brief van 10 juli 2027 (de rechtbank begrijpt: 10 juli 2024) hebben eisers gevraagd om voortzetting van de procedure.

2.6

De rechtbank heeft het beroep op 3 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor eisers hun gemachtigde en mr. S.E. Silbermann, voor het college zijn gemachtigden en voor het museum zijn gemachtigde en zijn zakelijk directeur
[naam 1] .

2.7

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk zes weken later uitspraak te doen.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1

Eisers zijn de rechtsopvolgers van [eiser] in de eigendom van een appartementsrecht in het gebouw aan de [adres] in Haarlem. Dit omvat de begane grond en het souterrain van dat gebouw. Op de daarboven gelegen (eerste) verdieping bevindt zich een deel van het [derde-partij] Museum/ [naam 2] Haarlem. De gemeente Haarlem is eigenaar van het appartementsrecht van die verdieping. Het museum huurt dat van de gemeente.

3.2

[eiser] heeft het college op 20 maart 2018 gevraagd om handhavend op te treden, omdat volgens hem de draagkracht van de verdiepingsvloer (de vloer) niet toereikend is. Bij besluit van 28 maart 2018 wees het college het handhavingsverzoek toe in die zin dat met het bestuur van het museum afspraken zijn gemaakt om het gebruik te beperken. Het college zegde toe dat op die afspraken toezicht zou worden gehouden. Het college besloot niet om het museum te sluiten, omdat volgens het college geen sprake was van onderschrijding van het afkeurniveau van de vloer.

3.3

Het handhavingsverzoek en de daaropvolgende besluitvorming hebben geleid tot de uitspraak van 14 februari 2020 van deze rechtbank. De rechtbank vernietigde de beslissing van het college op het bezwaar van [eiser] en droeg het college op om een nieuw besluit te nemen. De rechtbank overwoog onder andere dat de vloer niet voldeed aan de eisen die daaraan gesteld worden in artikel 2.7 van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit), omdat de vloer niet voldeed aan de belastbaarheidseisen van NEN 8700. Ook overwoog de rechtbank dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk was, omdat de genoemde afspraken niet in het besluit waren opgenomen en uit het besluit niet bleek dat het ging om een ‘noodmaatregel’ in afwachting van een constructieve oplossing voor de vloer. Ook was de last niet te handhaven omdat in de stukken niet tot uitdrukking werd gebracht wat de dwangmaatregelen zouden zijn als niet aan het besluit werd voldaan. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

3.4

Het college heeft op 29 mei 2020 een nieuw besluit genomen, waarin het college aan het museum een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college heeft het museum gelast op verbeurte van een dwangsom van maximaal € 60.000,- ervoor zorg te dragen dat

a. a) de voormalige depotruimte op de eerste etage van de [locatie] niet betreden mag worden (het blauwe vloerveld op bijlage 2 bij het besluit);

b) op het restant van het vloerveld van de [locatie] niet meer dan 100 personen tegelijk mogen zijn (het oranje vloerveld op bijlage 2 bij het besluit);

c) op het zwakste deel van de vloer van de [locatie] niet meer dan 25 personen tegelijkertijd mogen zijn (het rode vloerveld op bijlage 2 bij het besluit);

d) de afgesproken beheersmaatregelen zoals vastgelegd in de instructie handhaving vloerbelasting [locatie] van 18 september 2018 strikt worden nageleefd zoals weergeven in bijlage 1 die hoort bij het besluit.

3.5

[eiser] heeft bezwaar gemaakt. Het college heeft dat op 20 november 2020 ongegrond verklaard.

Beroep gericht tegen het besluit van 29 mei 2020

4. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet eerst worden vastgesteld tegen welk besluit het beroep is gericht. In de uitspraak van 14 februari 2020 vernietigde de rechtbank de beslissing die het college had genomen op het bezwaar van [eiser] en droeg de rechtbank het college op om opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het college heeft dat niet gedaan maar heeft in plaats daarvan op 29 mei 2020 een nieuw primair besluit genomen.

4.1

De rechtbank kwalificeert dat besluit van 29 mei 2020 niet als een primair besluit, maar als een nieuwe beslissing op bezwaar. Het college heeft immers laten weten dat bedoeld was om met het besluit van 29 mei 2020 uitvoering te geven aan de uitspraak van 14 februari 2020. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om een beslissing te nemen op het bezwaar van 18 juni 2022 van [eiser] tegen dat besluit. Het college had het bezwaar van [eiser] moeten aanmerken als een beroep en had dat beroep op grond van leden 1 en 2 van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten doorzenden aan de rechtbank.

4.2

De vaststelling dat het college niet bevoegd was op het bezwaar van 18 juni 2020 te beslissen, betekent in de eerste plaats dat de rechtbank het daaropvolgende besluit van
20 november 2020 om procestechnische redenen vernietigt. In de tweede plaats betekent het dat de rechtbank ervan uitgaat dat het inhoudelijke beroep over de nieuwe beslissing op bezwaar gaat, zijnde het besluit van 29 mei 2020. De rechtbank beoordeelt hierna aan de hand van de beroepsgronden of het besluit van 29 mei 2020 in stand kan blijven.

Algemeen toetsingskader handhaving

5. [eiser] heeft een handhavingsverzoek ingediend. Als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving staat dus voorop. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien, kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Overtreding

6. Allereerst moet worden beoordeeld of er een overtreding is. Het geschil gaat over de verdiepingsvloer. Die vloer wordt feitelijk gebruikt als museumvloer. Voor een museumvloer geldt dat die voldoende sterk moet zijn om een gewenste veranderlijke belasting van 500 kg/m2 op de vloer te dragen. Dit volgt uit NEN 8700. In de uitspraak van 14 februari 2020 is vastgesteld dat de vloer daar niet aan voldoet.

6.1

In de besluitvorming gaat het college ervan uit dat daarmee de toen geldende artikelen 1b, tweede lid, en 2, eerste lid, van de Woningwet werden overtreden, in combinatie met artikel 2.7 van het Bouwbesluit. De rechtbank kan het college daarin volgen. In artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet stond een verbod om een bestaand bouwwerk in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk van toepassing zijnde voorschriften, zoals (onder andere) bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Woningwet. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Woningwet stond destijds dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften worden gegeven over de staat van een bestaand bouwwerk. Hiermee werd verwezen naar het Bouwbesluit. Artikel 2.7 daarvan gaat over de constructieve veiligheid van bouwwerken. Daarin staat dat een bouwconstructie niet mag bezwijken gedurende de restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties, een en ander zoals bedoeld in NEN 8700.

Overtreder

7. Nu is vastgesteld dat sprake is van een overtreding, is de vraag wie de overtreder is. Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder overtreder moet worden verstaan “degene die de overtreding pleegt of medepleegt”. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd aan het museum, waarmee het gebruik van de vloer beperkt wordt. Eisers stellen dat die gebruiksbeperking voor het museum niet voldoende is.

7.1

Bij de vraag wie als overtreder kan worden aangemerkt, is van belang tot wie het overtreden voorschrift zich richt. Alleen degene tot wie een voorschrift is gericht, kan dat voorschrift overtreden. De bescherming van NEN 8700 in combinatie met artikel 2.7 van het Bouwbesluit is gericht op de constructieve veiligheid van het gebouw.

7.2

De overtreden norm betreft een bouwtechnisch voorschrift gericht op constructieve veiligheid. Het museum is de feitelijke gebruiker van de vloer, maar is niet degene tot wie het overtreden voorschrift is gericht. Het museum heeft het bovendien niet in zijn macht om de overtreding ongedaan te maken. Het kan immers geen constructieve wijzigingen aanbrengen aan de vloer. Dat kan alleen de eigenaar van het pand, of zoals in dit geval de eigenaren van de appartementsrechten waarvan de vloer deel uitmaakt.

7.3

Omdat de discussie zich daar destijds niet op richtte heeft de rechtbank in de uitspraak van 14 februari 2020 aangenomen dat het museum overtreder was. Daar komt de rechtbank nu op terug. Het museum is niet de overtreder van artikel 2.7 van het Bouwbesluit. Die norm wordt overtreden door de eigenaren van de appartementsrechten waarvan de vloer deel uitmaakt, te weten (1) de gemeente Haarlem en (2) eisers.

Gevolgen voor de besluitvorming

8.1

Omdat het museum geen overtreder is, kan aan het museum geen last worden opgelegd. Het college had zich bij zowel de tijdelijke gebruiksbeperking als bij een op permanente ongedaanmaking gerichte handhavingsbeslissing moeten richten tot de eigenaren van de appartementsrechten en jegens hen moeten handhaven, niet jegens de gebruiker. Dat heeft het college niet gedaan. Kennelijk is het college in de war geraakt omdat één van de eigenaren zélf handhaving heeft verzocht ( [eiser] ). Hoewel dat inderdaad uitzonderlijk is, betekent het feit dat het verzoek van hem komt echter niet dat het college niet (ook) tegen hem (zijn erven) zou kunnen handhaven. Het college moet een besluit nemen op het handhavingsverzoek. Nu hiervoor is vastgesteld dat eisers en de gemeente Haarlem overtreder zijn, zal het college jegens die twee partijen moeten handhaven. Om deze redenen kan het besluit van 29 mei 2020 niet in stand blijven.

8.2

Een last moet verder zien op het beëindigen van een overtreding. De opgelegde tijdelijke gebruiksbeperking beëindigt de overtreding niet. Het is ook geen gelijkwaardige oplossing voor het verbeteren van de draagkracht van de verdiepingsvloer als bedoeld in het Bouwbesluit. Het college dient een last op te leggen die ziet op permanente ongedaanmaking van de overtreding. Eventueel kan daar een tijdelijke gebruiksbeperking aan gekoppeld worden (jegens de eigenaren, niet jegens het museum). Kortom, de verdiepingsvloer moet permanent verstevigd worden, en de eigenaren – de gemeente Haarlem en eisers – moeten daartoe door het college verplicht worden. Ook om deze redenen kan het besluit van 29 mei 2020 niet in stand blijven. De rechtbank zal dat besluit vernietigen.

8.3

Met de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 20 november 2020 en de vernietiging van het besluit van 29 mei 2020, komt het primaire besluit van 28 maart 2018 weer in beeld. In dat primaire besluit heeft het college het museum aangeschreven. Zoals hiervoor is overwogen is het museum niet de overtreder. Daarom kan ook het besluit van 28 maart 2018 niet in stand blijven. De rechtbank herroept dat besluit.

8.4

Het voorgaande betekent dat het verzoek tot handhaving weer openligt, omdat nog steeds niet is beslist op dat verzoek. Het college moet daar alsnog een beslissing op nemen. Het college moet daartoe onderzoeken hoe de overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Voor een handhavingsverzoek geldt normaal gesproken een termijn van acht weken. Die zal de rechtbank ook opleggen. De rechtbank verwacht dat de eigenaren van de appartementsrechten zullen worden aangeschreven voor het ongedaan maken van de overtreding, te weten de gemeente Haarlem en eisers. De rechtbank merkt daarbij op dat de onderlinge verhouding van die partijen, al dan niet in de VvE, een civielrechtelijke verhouding is. Het college hoeft daarmee geen rekening te houden bij de uitvoering van zijn bestuursrechtelijke taak. Kort gezegd, wíe uiteindelijk wát betaald is een vraagstuk dat speelt tussen de eigenaren. Het college staat daarbuiten en kan en moet^[2]handhaven, ook als de eigenaren daar nog niet uit zijn. Het is kwalijk dat het college dit zo lang heeft laten liggen omdat het steeds heeft gewacht op de eigenaren. In het bijzonder speelt daarbij mee dat het handhavingsverzoek inmiddels zeven jaar geleden is gedaan. De eigenaren hebben ruimschoots de tijd gehad met een plan te komen voor herstel van de verdiepingsvloer en hadden er ook wat betreft kostenverdeling al lang uit kunnen zijn, zeker als daarbij wordt meegenomen dat de eigenaren de civiele rechter kunnen inschakelen voor een kostenverdeling als zij er zelf niet uit komen.

Conclusie en gevolgen

9.1

Het beroep is gegrond.

9.2

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 20 november 2020;

- vernietigt het besluit van 29 mei 2020;

- herroept het besluit van 28 maart 2018;

- draagt het college op binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op het handhavingsverzoek van 20 maart 2018;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 178 aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, en mr. drs. J. de Vries en

mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.