Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2039
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2018 in de zaak tussen
de maatschap [maten], te Holwerd, eiseres
(gemachtigde: A. Tymersma),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Meststoffenwet (Msw) een boete opgelegd van € 12.353.
Bij besluit van 19 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. Namens eiseres zijn haar gemachtigde en [maat] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. M. Leegsma. Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Bij brief van 11 mei 2017 heeft verweerder de rechtbank bericht. Bij brief van 15 juni 2017 heeft eiseres gereageerd. Bij brief van 5 september 2017 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld kenbaar te maken dat zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Partijen hebben van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. Op 18 december 2017 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres, gevestigd te Holwerd (Friesland), drijft een agrarisch bedrijf.
1.2.
In maart 2012 heeft rentmeester [rentmeester] , optredend namens de verpachter,
een pachtovereenkomst gesloten met [voorletters] [pachter] als pachter. Deze overeenkomst betreft onder meer het perceel 37, gelegen aan de Holle Wei in de Friese gemeente Dongeradeel. In de overeenkomst is dit perceel aangeduid als kadastraal bekend gemeente Ternaard, sectie F, nrs. 341, 342, 343, 347 en 348. De pachtovereenkomst is aangegaan voor de duur van circa zes seizoenen, ingaande 4 februari 2012 en eindigende 31 oktober 2017. Eén van de bijzondere voorwaarden die overeen is gekomen is dat het de pachter is toegestaan een deel van het gepachte te verhuren voor de teelt van (poot)aardappelen, aan één van de leden van de vereniging “ [vereniging] ”. De overeenkomst is op 2 april 2012 goedgekeurd door de Grondkamer Noord.
1.3.
Eiseres heeft op 15 mei 2013 in het kader van de Gecombineerde opgave 2013 een
opgave gewaspercelen gedaan.
1.4.
Op 15 mei 2013 heeft de maatschap [pachter] ( [pachter] ) in het kader van de
Gecombineerde opgave 2013 een opgave gewaspercelen gedaan. Hierbij heeft [pachter] onder meer opgegeven perceel 37 per 15 mei 2013 in gebruik te hebben.
1.5.
Eiseres heeft op 16 juni 2013 een gewijzigde opgave gewaspercelen gedaan. Hierin is
perceel 37 niet vermeld.
1.6.
Eiseres heeft op 8 juli 2013 een gewijzigde opgave gewaspercelen gedaan. Hierbij
heeft eiseres onder meer opgegeven perceel 37 per 1 mei 2013 in gebruik te hebben.
1.7.
In het primaire besluit, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, stelt verweerder dat
eiseres zich niet heeft gehouden aan de fosfaatgebruiksnorm per jaar per hectare van de oppervlakte landbouwgrond die bij het bedrijf hoort. Het betreft een overschrijding met 1.123 kilogram. Met toepassing van het boetetarief van € 11 per kilogram, leidt dit tot een boete van € 12.353.
2. In geschil is of perceel 37 op 15 mei 2013 bij het bedrijf van eiseres in gebruik was en
of het perceel om die reden bij de berekening van de voor eiseres geldende fosfaatgebruiksnorm dient te worden betrokken.
2.1.
Verweerder betoogt dat de agrarische ondernemer er voor dient te zorgen dat het
gebruik van meststoffen op het bedrijf past binnen de gebruiksruimte voor meststoffen van het bedrijf. Voor de gebruiksruimte telt alleen de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mee. Dit is de in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond op 15 mei 2013, die in het kader van de normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. Eiseres heeft aangegeven het feitelijk gebruik vanaf 15 mei 2013 over het perceel 37 te hebben
uitgeoefend. Bepalend is of de ondernemer de feitelijke beschikkingsmacht over het perceel heeft uitgeoefend, in die zin dat deze in staat is geweest om teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze in onderlinge samenhang te realiseren. Immers slechts één agrarisch ondernemer kan de exclusieve beschikkingsmacht over het betreffende perceel in 2013 door middel van een geldige gebruikstitel hebben uitgeoefend. Nu uit controle is gebleken dat zowel eiseres als [pachter] het betreffende perceel heeft opgegeven met de gebruikstitel pacht, dient het feitelijk gebruik door degene die meent de gebruiker te zijn ook daadwerkelijk te worden aangetoond. Eiseres heeft echter geen onderbouwing met objectieve stukken gegeven. De pachtovereenkomst vermeldt [pachter] als pachter. Daarom kan verweerder het perceel niet meenemen in de berekening van de gebruiksnormen geldend voor eiseres voor het jaar 2013.
2.2.
Eiseres heeft gesteld dat zij in 2013 de feitelijke beschikkingsmacht had over perceel
37. Zij heeft aangevoerd dat zij en [pachter] deel uit maken van het samenwerkingsverband [vereniging] waarbinnen grondruil plaatsvindt in verband met wisselteelt. Inderdaad is er een pachtovereenkomst die [pachter] als pachter vermeldt, maar de verpachter heeft geen bezwaar tegen het gebruik door eiseres. Uit de pachtovereenkomst blijkt niet dat eiseres niet het gebruik over het perceel in 2013 heeft uitgeoefend. Met de verklaring van [pachter] en de andere verstrekte gegevens heeft eiseres het feitelijk gebruik voldoende onderbouwd.
3.1.
Artikel 1, aanhef en onder m, van de Meststoffenwet (Msw) definieert de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
3.2.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet verstrekt de landbouwer elk kalenderjaar aan Onze Minister gegevens met betrekking tot de op 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar beteelde of te betelen oppervlakte van de percelen landbouwgrond, onderscheiden naar gewas en topografische ligging van deze percelen.
4.1.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), zie onder meer de door partijen genoemde uitspraken van 21 mei 2013 ECLI:NL:CBB:2013:CA2374 en van 28 mei 2014 ECLI:NL:CBB:2014:310, heeft uitgesproken dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
4.2.
Uit de uitspraak van het CBb van 10 juli 2014, ECLI:NL:CBB:2014:245 volgt dat het aan het bestuursorgaan is om te bewijzen dat de overtreding in kwestie is begaan. Over zaken als de onderhavige heeft het CBb echter in de uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193, het volgende overwogen:
‘Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, LJN: BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. (…) Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden’.
5. De rechtbank overweegt dat uit de eerder gedane opgave door [pachter] (zie 1.4.), die als pachter beschikt over een juridische titel (zie 1.2.), volgt dat verweerder in beginsel als grondslag voor de berekening van de gebruiksnormen heeft kunnen nemen dat [pachter] in 2013 de feitelijke beschikkingsmacht had over perceel 37. Hieruit en uit de door het CBb bepaalde bewijslastverdeling (zie 4.1. en 4.2.) volgt dat op eiseres de bewijslast rust dat zij (en niet [pachter] ) in 2013 de feitelijke beschikkingsmacht had over perceel 37. Hieronder zal de rechtbank de verschillende bewijsstukken bespreken die eiseres heeft overgelegd.
6.1.
In een door eiseres overgelegde verklaring van 22 maart 2016 heeft [voorletters] [pachter] het volgende geschreven:
‘In verband met wisselteelt is het toegestaan dat ik (een deel van) de pachtgrond jaarlijks onderverpacht. In het jaar 2013 is het bij RVO bekende perceel 37 door mij in onderpacht uitgegeven aan de maatschap [maten] , gevestigd te [adres] . Zij hebben dit perceel gebruikt voor het telen van zomergerst. Wij hebben hierover een mondelinge afspraak gemaakt en dus niet een schriftelijke pachtovereenkomst bij de Grondkamer ingediend. Omdat wij veel vaker percelen ruilen in verband met wisselteelt, sturen wij geen rekeningen aan elkaar. Wij verrekenen dit ook met werkzaamheden die wij over en weer voor elkaar verrichten’.
6.2.
De rechtbank overweegt dat [voorletters] [pachter] niet aangemerkt kan worden als een onafhankelijke derde. Eiseres en [pachter] zijn beide leden van [vereniging] . Gezien deze jarenlange samenwerking kan een verklaring van één van de maten van [pachter] niet als afkomstig uit een objectieve bron worden beschouwd.
Wat betreft de inhoud van de verklaring overweegt de rechtbank dat deze in tegenspraak is met de opgave van [pachter] (zie 1.4.), waarin deze maatschap immers stelt het perceel zelf in gebruik te hebben. [pachter] heeft deze opgave ook niet ingetrokken of anderszins getracht deze te corrigeren. Verder is onduidelijk hoe de opmerking in de verklaring dat eiseres het perceel heeft gebruikt voor de teelt van zomergerst, zich verdraagt met de voorwaarde van de pachtovereenkomst dat het de pachter is toegestaan een deel van het gepachte te verhuren voor de teelt van (poot)aardappelen.
Om deze redenen heeft, naar het oordeel van de rechtbank, de verklaring van [voorletters] [pachter] niet de bewijskracht die eiseres hieraan toeschrijft.
7.1.
Na de schorsing van de behandeling ter zitting heeft eiseres vier pagina’s uit de agenda van 2013 van het bedrijf overgelegd. Het betreft de data 9 april, 17 april, 30 mei en 24 augustus. Op elk van deze pagina’s wordt onder meer het perceel P60 genoemd. Niet is in geschil dat dit hetzelfde perceel is als het in de Gecombineerde opgave 2013 genoemde perceel 37.
7.2.
In de brief van 15 juni 2017 merkt eiseres op dat het een staccato weergave is van (eventueel) op de genoemde percelen te verrichten werkzaamheden alsmede korte aantekeningen en reminders. Eiseres stelt dat het op zichzelf niet vreemd is dat er een aantal afwijkingen is van het uiteindelijke teeltplan, van elders genoemde data dan wel van het mutatieverslag en dat daaruit niet de conclusie getrokken kan worden dat er geen sprake was van gebruik.
7.3.
In de brief van 11 mei 2017 merkt verweerder op dat hetgeen vermeld wordt op de vier overgelegde pagina’s deels afwijkend is van eerder overgelegde bewijsstukken, waaronder het mutatieverslag teelregistratie, en met het Bouwplan 2013 van eiseres.
7.4.
De rechtbank overweegt dat de overgelegde agendapagina’s aannemelijk maken dat eiseres in 2013 werkzaamheden heeft verricht op perceel 37 dan wel werkzaamheden heeft verricht die verband houden met perceel 37. Uit hetgeen op de pagina’s vermeld staat, volgt echter niet dat dit perceel in 2013 bij eiseres, en niet bij een ander bedrijf, in gebruik was. Hierbij betrekt de rechtbank dat de leden van [vereniging] , zoals eiseres heeft toegelicht, onderling samenwerken en dus ook werkzaamheden verrichten ten behoeve van percelen die bij een ander bedrijf in gebruik zijn.
8. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat eiseres niet is geslaagd in de last om te bewijzen dat perceel 37 op 15 mei 2013 bij haar in gebruik was. Terecht heeft verweerder dit perceel niet bij de berekening van de voor eiseres geldende fosfaatgebruiksnorm betrokken. Dit betekent tevens dat verweerder terecht aan eiseres een boete heeft opgelegd.
9.1.
In de brief van 11 mei 2017 stelt verweerder dat uit recente rechtspraak van het CBb, zie de uitspraak van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211, volgt dat de aan eiseres opgelegde boete met 50% verminderd dient te worden. Dit leidt tot een boetebedrag van
€ 6.176,50.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank doen zich geen andere bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor die nopen tot een verdere matiging van de boete.
10. Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen, herroept de rechtbank het primaire besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en bepaalt de hoogte van de boete op € 6.176,50.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501 en een wegingsfactor 1). Daarnaast komen de reiskosten openbaar vervoer van [maat] , te weten € 32,76, voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt de boete op € 6.176,50;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.033,76.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Vucsán, voorzitter, en mr. J.W. Keuning en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.