Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/912
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2021 in de zaak tussen
[eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Alta),
en
Centrum Indicatiestelling Zorg, verweerder
(gemachtigde: mr. I.C.J.G. van Maris-Kindt).
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat eiseres recht heeft op zorg uit de Wet langdurige zorg (Wlz) per 1 januari 2021.
Bij besluit van 28 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij is het primaire besluit ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit. Dit besluit houdt verder in dat de bij het primaire besluit afgegeven indicatie wordt beëindigd per 27 april 2021.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken ingezonden.
De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2021 op zitting behandeld. Voor eiseres is verschenen haar moeder, M. [naam moeder] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Zij was vergezeld door de medisch adviseur, P. [naam medisch adviseur] .
Overwegingen
Wat aan de zaak vooraf is gegaan
1.1.
Eiseres, geboren op [geboortedatum] 2001, is onder meer bekend met een autisme spectrum stoornis (ASS), een posttraumatische stressstoornis (PTSS), een taalontwikkelingsstoornis (TOS) en diabetes mellitus type 1. Hierdoor heeft zij problemen met overzicht, aandacht en in communicatie met anderen. Eiseres woont bij haar moeder op basis van een kleinschalig wooninitiatief ( [naam wooninitiatief] ). Bij beschikking van de kantonrechter van 4 oktober 2019 is de moeder van eiseres benoemd tot mentor.
1.2.
Op 26 juli 2020 is namens eiseres een aanvraag ingediend voor zorg op grond van de Wlz. In de toelichting bij die aanvraag is vermeld dat eiseres is aangewezen op 24 uur per dag zorg in de nabijheid en op permanent toezicht. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder op basis van dossieronderzoek en de aangeleverde medische informatie de zorgsituatie van eiseres beoordeeld. Deze beoordeling heeft geleid tot het primaire besluit.
1.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar van eiseres richtte zich tegen het vastgestelde Zorgprofiel ‘GGZ wonen met intensieve begeleiding’.
1.4.
In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft de medisch adviseur van verweerder onderzoek verricht. De medisch adviseur concludeert in zijn advies van
8 januari 2021, voor zover van belang en samengevat weergegeven, dat er in de situatie van eiseres geen sprake is van een blijvende behoefte aan permanent toezicht en/of 24 uur per dag zorg in de nabijheid en dat er geen toegang is tot de Wlz op basis van de toegangscriteria. Er kan nog ingezet worden op behandeling en begeleiding voor de psychiatrische grondslag. De somatische zorg voor de diabetes van eiseres wordt planbaar geacht.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het indicatiebesluit mag worden ingetrokken als blijkt dat de verzekerde niet langer op de geïndiceerde zorg is aangewezen. Hij wijst erop dat het indicatiebesluit van 17 augustus 2020 is genomen op basis van onvolledig onderzoek en zonder een medisch oordeel van een medische adviseur. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) komt verweerder de bevoegdheid toe een fout recht te zetten en de verzuimen te herstellen in de bezwaarfase. Verweerder heeft zich op basis van het medisch advies van 8 januari 2021 op het standpunt gesteld dat niet feitelijk vastgesteld kan worden dat eiseres per
1 januari 2021 toegang had tot zorg op grond van de Wlz. Het primaire besluit wordt dus in zijn geheel ingetrokken en vervangen door een voor eiseres negatief besluit. Verweerder heeft daarbij een gewenningsperiode van drie maanden na de datum van het bestreden besluit bepaald.
3. Eiseres voert in beroep, voor zover van belang, aan dat zij door het maken van bezwaar tegen het primaire besluit, waarbij zij met ingang van 1 januari 2021 is geïndiceerd voor Zorgprofiel GGZ wonen met intensieve begeleiding, in een nadeliger positie is terechtgekomen. Zij vindt dat verweerder met het intrekken van het primaire besluit in strijd handelt met het in artikel 7:11 van Pro de Awb neergelegde verbod van reformatio in peius. Op grond van artikel 3.2.4, aanhef en onder b, van de Wlz kan uitsluitend het niet langer aangewezen zijn op de geïndiceerde zorg een grond opleveren voor intrekking van een indicatiebesluit. Eiseres stelt dat de intrekking van het indicatiebesluit niet kan worden gebaseerd op de beoordeling dat het primaire besluit is genomen op basis van onvolledig (medisch) onderzoek.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Verbod van reformatio in peius
4.1.
Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats. Wanneer de heroverweging daar aanleiding toe geeft, herroept het bestuursorgaan het primaire besluit en neemt – voor zover nodig – in de plaats daarvan een nieuw besluit.
4.2.
Het in artikel 7:11 van Pro de Awb vervatte verbod op reformatio in peius houdt in dat een indiener van een bezwaarschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het indienen daarvan. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Op dit verbod gelden echter uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius in beginsel toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het ingediende bezwaar bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en de bezwaarmaker hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad.
4.3.
Dat eiseres na het indienen van een bezwaarschrift tegen het primaire besluit in een nadeligere positie is komen te verkeren wat betreft haar recht op zorg uit de Wlz, is tussen partijen niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het verweerder was toegestaan om het besluit in de bezwaarfase ten nadele van eiseres aan te passen. Mede gelet op wat in 4.2 is overwogen dient de rechtbank te beoordelen of verweerder hiertoe kon overgaan omdat die bevoegdheid hem (reeds) op andere gronden toekomt.
4.4.
Uit de uitspraak van 23 juni 2021 van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), ECLI:NL:CRVB:2021:1688, leidt de rechtbank af dat in artikel 3.2.4 van de Wlz een (expliciete) bevoegdheidsgrondslag voor verweerder is neergelegd om in bepaalde gevallen een eerder afgegeven indicatiebesluit op grond van de Wlz te herzien of in te trekken. Verweerder is hiertoe bevoegd zowel op verzoek van de verzekerde als ambtshalve, aldus de CRvB. Door verweerder is in beroep echter nadrukkelijk gesteld dat de intrekking van het indicatiebesluit in het bestreden besluit niet is gebaseerd op de bevoegdheid zoals is neergelegd in vorengenoemd artikel. Verweerder heeft in dit verband eveneens verwezen naar de uitspraak van 23 juni 2021, nu daarin ook is overwogen dat een intrekking of een herziening niet kan worden gebaseerd op de beoordeling dat niet (langer) wordt voldaan aan de toegangscriteria van 3.2.1 van de Wlz. Nu volgens verweerder in bezwaar juist is getoetst aan de criteria voor toegang tot de Wlz, is artikel 3.2.4 van de Wlz niet aan de orde en is de verwijzing van eiseres naar dit artikel in de gronden van beroep ook niet relevant.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank thans niet tot het oordeel kan komen dat verweerder op andere gronden, los van het ingediende bezwaar, de bevoegdheid had om de primaire beslissing te herzien of in te trekken. Niet is immers door verweerder beoordeeld of eiseres in verband met het bepaalde in artikel 3.2.4 van de Wlz niet (langer) in aanmerking komt voor de eerder geïndiceerde zorg. Voor de stelling van verweerder dat deze beoordeling niet mogelijk was op grond van artikel 3.2.4 van de Wlz omdat dit artikel alleen zou zien op herziening of intrekking van onherroepelijke besluiten, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten zodat verweerder daarin niet kan worden gevolgd. Dit betekent dat verweerder in strijd met het verbod op reformatio in peius heeft gehandeld. Dat op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb in bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt en dat de bezwaarprocedure zich bij uitstek leent voor herstel van zorgvuldigheidsgebreken die kleven aan een primair besluit, kan aan het voorgaande niet afdoen. Een algehele heroverweging in bezwaar kent grenzen (zie rechtsoverweging 4.2); verweerder is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval buiten de grenzen van het toelaatbare getreden. Dat een gewenningsperiode is bepaald, kan het voorgaande evenmin anders maken. In de verwijzing van verweerder naar de uitspraak van 19 september 2018 van de CRvB, ECLI:NL:CRVB:2021:2836, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om verweerder te volgen in de stelling dat vanwege deze gewenningsperiode het verbod van reformatio in peius in het geval van eiseres niet is geschonden. Uit die uitspraak kan niet worden opgemaakt of de verzekerde in kwestie ook in een nadeliger positie is komen te verkeren na de besluitvorming in bezwaar, nu de discussie in die zaak ging over het meest passende profiel voor de verzekerde.
Conclusie
5. Uit wat in 4.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikel 7:11 van Pro de Awb en het daarin neergelegde verbod op reformatio in peius. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige, subsidiaire beroepsgronden die – met name – gaan over het oordeel van de medisch adviseur, behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Willems-Keekstra, voorzitter, en mr. T.A. Oudenaarden en mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier, op
1 december 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.