Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummers: LEE 21/184 en 21/185
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 maart 2021 in de zaken tussen
1.a. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.a.,
1.b. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.b.,
1.c. [verzoeker], te [plaats], verzoeker sub 1.c.,
hierna gezamenlijk te noemen: verzoeksters,
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân, verweerder,
(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende]
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende]
, te [plaats], vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof).
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van verzoeksters, aan vergunninghouder een vergunning onder voorschriften ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend ten behoeve van het wijzigen van de melkrundveehouderij op het perceel [adres] te [plaats].
Tegen het bestreden besluit hebben verzoeksters beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 21/184. Tevens hebben verzoeksters bij brief van 19 januari 2021 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 21/185.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 18 februari 2021.
Verzoekers sub 1.a. en sub 1.b. hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Verzoeker sub 1.c. is in persoon verschenen, vergezeld door zijn echtgenote, en bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en
mr. S.S. Pennekamp.
Namens vergunninghouder zijn verschenen [derde belanghebbende], bijgestaan door
mr. J.T. Fuller, kantoorgenoot van hun gemachtigde, en A. Wiegersma (adviseur).
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis
Vergunninghouder exploiteert een melkrundveehouderij op het perceel aan de [adres] te [plaats]. Bij besluit van 29 maart 2019 heeft verweerder aan vergunninghouder een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend voor het wijzigen van de melkrundveehouderij (de bouw van een nieuwe loopstal). Bij uitspraak van 14 februari 2020 (LEE 19/1416) heeft de rechtbank het door verzoeker sub 1.c. ingediende beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2019 vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen op de aanvraag, met inachtneming van deze uitspraak.
1.1. Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde vergunning ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb aan vergunninghouder voor het wijzigen van de melkrundveehouderij op voormeld perceel te [plaats] bekendgemaakt in het provinciaal blad van 10 april 2020.
1.2. Verzoeksters hebben bij (afzonderlijke) brief van 1 mei 2020 een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, bij verweerder ingediend.
1.3. Verzoeksters hebben bij (afzonderlijke) brief van 1 mei 2020 verweerder verzocht handhavend op te treden jegens vergunninghouder wegens overtreding van de Wnb.
1.4. Bij brief van 13 mei 2020 heeft verweerder aan verzoeksters het voornemen kenbaar gemaakt om het door hen ingediende verzoek om handhaving ingevolge de Wnb jegens vergunninghouder, af te wijzen.
1.5. Tegen deze brief hebben verzoeksters een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben verzoeksters bij brief van 25 mei 2020 aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 20/1578.
1.6. Bij uitspraak van 28 mei 2020 heeft de voorzieningenrechter zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van dit verzoek om voorlopige voorziening.
1.7. Bij besluit van 2 juni 2020 heeft verweerder het door verzoeksters ingediende verzoek om handhaving ingevolge de Wnb jegens vergunninghouder, afgewezen.
1.8. Bij besluit van 12 juni 2020 heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van verzoeksters, aan vergunninghouder een vergunning onder voorschriften ingevolge de Wnb verleend ten behoeve van het wijzigen van de melkrundveehouderij op het perceel [adres] te [plaats].
1.9. Bij uitspraak van 3 juli 2020 heeft de voorzieningenrechter het beroep van verzoeksters gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2020 vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om vergunning ingevolge de Wnb, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter in voormelde uitspraak het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeksters toegewezen en het besluit van 2 juni 2020 geschorst en gelast dat verweerder binnen twee weken na de verzenddatum van deze uitspraak opnieuw beslist op het handhavingsverzoek van verzoeksters, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
1.10. Ter uitvoering van de uitspraak van 3 juli 2020 van de voorzieningenrechter heeft verweerder bij besluit van 13 juli 2020 het door verzoekers ingediende verzoek om handhaving ingevolge de Wnb jegens de maatschap afgewezen.
1.11. Tegen dit besluit hebben verzoeksters een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben verzoeksters bij brief van 9 oktober 2020 aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 20/2888.
1.12. Bij uitspraak van 29 oktober 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeksters toegewezen, het besluit van 13 juli 2020 vernietigd, gelast dat verweerder binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak opnieuw beslist op het handhavingsverzoek van verzoeksters, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en de maatregel getroffen dat het totaal aantal te houden koeien niet mag worden uitgebreid ten opzichte van de referentiesituatie tot zes weken nadat op het verzoek om handhaving is beslist door verweerder.
1.13. Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde vergunning ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb aan de maatschap voor het wijzigen van de melkrundveehouderij op voormeld perceel te [plaats] bekendgemaakt in het provinciaal blad van 18 september 2020.
1.14. Tegen dit ontwerpbesluit hebben verzoeksters een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.15. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van verzoeksters, aan vergunninghouder een vergunning onder voorschriften ingevolge de Wnb verleend ten behoeve van het wijzigen van de melkrundveehouderij op het perceel [adres] te [plaats].
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt in op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
2.2. Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
Ingevolge artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb hoeft, in afwijking van het eerste lid, geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb stelt het bestuursorgaan het plan uitsluitend vast, en verlenen gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
4. Aangezien er door vergunninghouder gebruikshandelingen worden verricht, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoeksters in dit geval gegeven.
5. In procedureel opzicht overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.1. In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de AERIUS-berekening van 23 oktober 2020 blijkt dat het aangevraagde project ten opzichte van de referentiesituatie, de Hinderwetvergunning van 20 januari 1993, zowel in de tijdelijke bouwfase als in de gebruiksfase qua depositie op alle hexagonen in de relevante Natura 2000-gebieden een afname heeft, dan wel dat de depositie minimaal gelijk blijft. Omdat er geen toename in stikstofdepositie is ten opzichte van de eerder verleende Hinderwet-vergunning, heeft verweerder geen reden gezien de aangevraagde vergunning te weigeren. Verweerder heeft de vergunning daarom verleend. Uit de uitspraak van 20 januari 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL: RVS:2021:71, blijkt echter dat in dit soort situaties sinds 1 januari 2020 geen vergunning-plicht meer geldt. Nu de AbRvS heeft geoordeeld dat in dit soort situaties geen vergunning-plicht geldt, kan worden vastgesteld dat verweerder de gevraagde vergunning ten onrechte
heeft verleend. Naar de mening van verweerder had de gevraagde vergunning moeten worden geweigerd omdat die in dit geval niet nodig is. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder naar voren gebracht dat dit een ambtshalve door de voorzieningenrechter te beoordelen aspect betreft. Verweerder heeft daarom verzocht, indien de voorzieningenrechter direct in de hoofdzaak uitspraak wenst te doen, het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen, en zelf in de zaak te voorzien.
5.2. De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij op grond van artikel 8:69 Awb Pro gehouden is uitspraak te doen op de grondslag van het beroepschrift en niet op de grondslag van het verweerschrift. Het door verweerder ingebrachte verweer, dat hij de vergunning had moeten weigeren, kan daarom in het oordeel van de voorzieningenrechter slechts een rol spelen indien hij tot de conclusie is gekomen dat de gronden van verzoekers tot vernietiging van het besluit leiden. Dat is slechts anders indien, zoals ook door verweerder ter zitting betoogd, de voorzieningenrechter gehouden is ambtshalve te beoordelen of verweerder in de onderhavige situatie de vergunning had moeten weigeren. De voorzieningenrechter ziet in deze zaak geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hij ambtshalve dient te beoordelen of verweerder in deze de weigering had moeten weigeren. Een dergelijk aanknopingspunt zou in deze zaak slechts kunnen zijn gelegen in de constatering dat verweerder niet langer bevoegd was om op de aanvraag van derde partij te beslissen.
In artikel 2.7, eerste lid, Wnb is bepaald dat een bestuursorgaan een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vaststelt indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid. In het tweede lid is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren die gelet op de instandhoudings-doelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. De voorzieningenrechter leidt uit dit samenstel van bepalingen af dat verweerder weliswaar slechts toestemming kan geven voor een project dat significante gevolgen kan hebben door middel van een vergunning die voldoet aan de eisen die zijn beschreven in artikel 2.8 maar niet dat hij, indien het project geen significante effecten kan hebben hij niet langer bevoegd zou zijn om te beslissen op de vergunningaanvraag van derde partij. De voorzieningenrechter zal daarom het bestreden besluit eerst beoordelen in het licht van de gronden van verzoekers.
6. Inhoudelijk overweegt de voorzieningenrechter met betrekking tot de vergunning-verlening ingevolge de Wnb als volgt. Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningen-rechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het project, zoals bedoeld in de Wnb, in dit geval bestaat uit het bouwen van een stal, het wijzigen van de inrichting en het drijven van de gewijzigde inrichting. Derde partij heeft voor dit project een vergunning aangevraagd en verweerder heeft deze vergunning verleend. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het project, zoals dat door derde partij is aangevraagd, significante effecten kan hebben op de betrokken Natura 2000 gebieden. Verweerder heeft zich daarbij aanvankelijk op het standpunt gesteld dat met de constatering dat er geen verhoging van de depositie zal plaatsvinden in de kern aan het vereiste van een passende beoordeling is voldaan. Later heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vergunning op grond van artikel 2.7, eerste lid, Wnb ook had kunnen worden geweigerd omdat vergunning dan niet nodig is. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de vereisten die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld en dat onvoldoende zeker is dat het project geen significante gevolgen kan hebben.
De voorzieningenrechter zal achtereenvolgens beoordelen of de emissies in de referentiesituatie juist zijn vastgesteld, of de emissies in de aangevraagde situatie juist zijn vastgesteld en ten slotte of de motivering zoals die aan de vergunning ten grondslag is gelegd een passende beoordeling inhoudt.
6.1. Voor zover de stellingen van verweerder impliceren dat aan de vereisten van een passende beoordeling is voldaan indien wordt aangetoond dat het aangevraagde project niet leidt tot een toename van de emissie en depositie ten opzichte van de referentiesituatie overweegt de voorzieningenrechter dat deze gedachte kennelijk geïnspireerd is op artikel 2.7, eerste lid, Wnb. Los van de vraag of daarmee wordt voldaan aan het vereiste van een passende beoordeling, een vraag waarop de voorzieningenrechter in paragraaf 6.7. nader zal ingaan, is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor de toepassing van artikel 2.7, eerste lid, Wnb een hoge mate van zekerheid moet worden verkregen dat het project geen significante gevolgen kán hebben. De voorzieningenrechter is daarbij van oordeel dat naarmate het verschil tussen de emissie in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie kleiner is, de eisen die aan de motivering van die vaststelling dienen te worden gesteld navenant toenemen. Nu in de onderhavige zaak het door verweerder berekende verschil tussen de referentiesituatie en de vergunde situatie slechts 44,36 kg NH3 per jaar bedraagt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat heel zeker moet zijn dat de berekeningen van verweerder en derde partij alsmede de aan die berekeningen ten grondslag gelegde uitgangspunten juist zijn.
6.2. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of verweerder de ammoniak- en de NOx-uitstoot in de referentiesituatie en voor de gewenste situatie op juiste wijze in kaart is gebracht. Niet is tussen partijen in geschil dat het vergunde recht op de referentiedatum is vastgelegd in de voor de inrichting verleende Hinderwetvergunning van 20 januari 1993 van het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Dongeradeel (met het kenmerk 693) met uitzondering van het vervallen gedeelte van de vergunning dat betrekking heeft op een niet gerealiseerde stal.
De referentiesituatie
6.2.1. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
Dit betekent voor de onderhavige vergunning dat verweerder bij het berekenen van de emissie in de referentiesuatie mocht uitgaan van de Hinderwetvergunning zoals die in 1993 is verleend met uitzondering van het gedeelte van de inrichting dat uiteindelijk niet is gerealiseerd en waarvoor de vergunning is komen te vervallen. Met betrekking tot de referentiesituatie overweegt de voorzieningenrechter dat tussen partijen niet in geschil is dat stal 5, zoals aangeduid in de Hinderwetvergunning, niet is gerealiseerd en niet in werking is gebracht. Hieruit volgt dat dit gedeelte van de Hinderwetvergunning van rechtswege is komen te vervallen (vgl. AbRvS, 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5751).
6.2.2. Met betrekking tot de referentiesituatie overweegt de voorzieningenrechter dat voor de beoordeling van de toegestane omvang van de emissies van het bedrijf van derde partij in de referentiesituatie moet worden uitgegaan van het totale aantal dieren dat op door derde partij mocht worden gehouden en de stalsystemen die daartoe vergund zijn. De voorzieningenrechter constateert dat derde partij daarbij voor geen van de toepasselijke stalsystemen een korting voor het beweiden van vee heeft toegepast. De voorzieningen-rechter acht die keuze verdedigbaar nu derde partij in de referentiesituatie niet verplicht was om zijn vee te beweiden en er ook voor kon kiezen om het vee jaarrond op stal te laten staan. De voorzieningenrechter constateert voorts dat verweerder de vergunningaanvraag ook op die grondslag heeft beoordeeld.
6.2.3. In het verweerschrift is door verweerder het standpunt ingenomen dat ten aanzien van de emissies die aldus voor de referentiesituatie kunnen worden berekend in aanvulling daarop ook nog rekening mag worden gehouden met onbeperkte emissies die het gevolg zijn van het beweiden van het vee nu dit op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Nu vee niet tegelijkertijd op stal kan staan en in de wei kan staan, begrijpt de voorzieningenrechter de stelling van verweerder aldus dat derde partij, naast de dieren die hij op grond van de Hinderwetvergunning gerechtigd was te houden, ook nog onbeperkt gerechtigd zou zijn geweest dieren te houden op de door het bedrijf in gebruik zijnde gronden zo lang die maar niet binnen de inrichting zouden komen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een bestemmingsplan een algemene regeling inhoudt ten aanzien van het gebruik van gronden en niet een specifieke toestemming voor derde partij voor het houden van dieren. Verweerder heeft daarom terecht de mogelijke emissies in de referentiesituatie beperkt tot de emissies die het gevolg konden zijn van het vergunde aantal dieren.
Regeling Ammoniak en Veehouderij
6.3. Voor zover verweerder stelt dat in het voorliggende geval de emissies en deposities door het aangevraagde project niet zullen toenemen, ondanks de toename van het aantal dieren, omdat een ligboxenstal wordt gerealiseerd met staltype BWL 2015.05.V1, wijzen verzoeksters op het volgende. Dit betreft een stalsysteem met roostervloer, voorzien van rubber matten en composiet nokken met een hellend profiel, kunststofcassettes met kleppen in de roosterspleten en met mestschuif of mestrobot. Met dit stalsysteem zou per dierplaats een lagere emissie optreden dan met een traditioneel stalsysteem. De ammoniakemissie-beperking is gebaseerd op het snel verwijderen van urine, waardoor omzetting naar ammoniak niet zou plaatsvinden op de vloer, maar in de mestkelder, en daarnaast door reductie van de uitstoot van kelderlucht door afsluitkleppen. Uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (RAV) volgt volgens verzoeksters dat dit stalsysteem niet 13,0 kg NH3 per dierplaats veroorzaakt maar slechts 6,0 kg per dierplaats. In de visie van verzoeksters bestaat over de emissiereductie van dit stalsysteem daadwerkelijk aantoonbare wetenschappelijke onzekerheid. Daaruit volgt volgens verzoeksters dat verweerder de vereiste weten-schappelijke zekerheid mist dat het betrokken stalsysteem BWL 2015.05.V1 per dierplaats daadwerkelijk minder dan de helft van de emissies veroorzaakt ten opzichte van een traditioneel stalsysteem (6,0 kg in plaats van 13,0 kg). Naar de mening van verzoeksters mag niet aangenomen worden dat de RAV-emissiefactor voor het staltype BWL 2015.05.V1 een reële weergave is van de werkelijk optredende ammoniakemissie indien het stalsysteem wordt gerealiseerd. In ieder geval kan naar de mening van verzoeksters niet langer volgehouden worden dat er zekerheid bestaat omtrent de emissiefactor in de RAV. In de visie van verzoeksters is er in dit geval dus sprake van een kennisleemte. Een in overeen-stemming overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag volgens verzoeksters echter geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke weten-schappelijke twijfel kunnen wegnemen. In dit verband wijzen verzoeksters erop dat uit het CBS-rapport volgt dat dit staltype geen winst oplevert ten opzichte van het reguliere systeem, zodat het reductiepercentage 0% is en volgens verzoeksters uitgegaan moet worden van een emissie van 13,0 kg per jaar per dier, zijnde de stalemissie bij een traditioneel stal-systeem exclusief beweiden. In de visie van verzoeksters vindt die emissiefactor wel steun in het CBS-rapport, aangezien de daarin vervatte conclusie luidt dat bij rundveedrijfmest het berekende stikstofverlies het dichtst in de buurt komt van het stikstofverlies op basis van het verschil in de stikstof/fosfaatverhouding. Met name nu in dit geval een uitbreiding van de veestapel wordt vergund, die wordt gebaseerd op een geclaimde emissiereductie die echter blijkens wetenschappelijk onderzoek onzeker is, kan volgens verzoeksters niet gesteld worden dat de claim dat er geen sprake is van een toename van de stikstofemissie en dientengevolge van de stikstofdepositie, voldoet aan de zekerheidsvereisten die de habitattoets in het kader van het voorzorgbeginsel vereist. Naar de mening van verzoeksters is er dus geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Daarom is er volgens verzoeksters ook geen zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van de stikstofgevoelige habitats in de omliggende Natura 2000-gebieden niet verslechteren. Anders dan verweerder stelt, zijn de RAV-emissiefactoren niet gebaseerd op de beste beschikbare wetenschappelijke technieken, maar op beperkte aantallen metingen aan proefstallen, vaak verouderd, en
niet gevalideerd in de praktijk.
6.3.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat mocht worden uitgegaan van de emissie-factor van vorenbedoeld stalsysteem, zoals is bepaald in de RAV. Naar de mening van verweerder bestaat er geen aanleiding om aan de hand van het rapport van het CBS af te wijken van de in de RAV bepaalde emissiefactor. In de visie van verweerder is de RAV-emissiefactor bij het stalsysteem met Rav-code A.1.28 wel degelijk gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis. In dit kader acht verweerder het volgende van belang:
- het CBS heeft in zijn rapport geen onderzoek gedaan naar de emissie die vrijkomt bij het specifieke stalsysteem dat centraal staat in deze procedure, zijnde een ligboxenstal met roostervloer, voorzien van rubber matten en composiet nokken met een hellend profiel, kunststofcassettes met kleppen in de roosterspleten en met mestschuif (Rav-code A.1.28). De bevindingen van het CBS over stikstofverlies bij emissiearme loop-/ligboxenstallen (blz. 17) heeft betrekking op andere emissiearme stalsystemen met een dergelijke stal. Dit blijkt uit bijlage B7.1 van het CBS-rapport, waar de stikstofverliezen naar mestsoort en staltype zijn weergegeven (zie ook blz. 14). Het stalsysteem met Rav-code A.1.28 wordt daarin niet
genoemd;
- Het stalsysteem met Rav-code A.1.28 en de bijbehorende emissiefactor is, anders dan verzoeksters aanvoeren, gebaseerd op actuele wetenschappelijke kennis. In december 2018 is het stalsysteem voor het laatst geactualiseerd, toen de BWL-code 2015.05 vervangen werd door BWL-code 2015.05.V1. De onderzoeken die hieraan ten grondslag liggen, stammen uit augustus 2018;
- In algemene zin geldt dat er nog geen definitieve conclusies zijn getrokken over de representativiteit van de RAV-emissiefactoren die in het CBS-onderzoek centraal staan. Specifiek over de emissiearme ligboxenstallen die wel zijn meegenomen in het CBS-onderzoekt staat op bladzijde 31: “Door de grote variatie aan emissiearme loop- en ligboxenstallen voor melkkoeien, het beperkte aantal bedrijven per staltype en de variatie
in stikstof- en fosfaatexcretie op het niveau van individuele bedrijven, is het lastig te zeggen in hoeverre het totale stikstofverlies samenhangt met het staltype.”
Verder wijst verweerder naar bladzijde 14 van het CMD-advies “Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen” van 18 juni 2020:
“De CBS-studie geeft aan dat effectiviteit van emissiearme stallen om ammoniakemissie te reduceren minder groot is dan de emissiefactoren van de RAV aangeven. Er zijn diverse onafhankelijke signalen uit de praktijk die dat beeld bevestigen (mondelinge mededelingen Omgevingsdiensten NO-Brabant en Twente), maar het ontbreekt aan robuuste metingen van de NH3 -emissies uit emissiearme stallen in de praktijk.”
En op bladzijde 31 van dit advies: “Ervaringen van deskundigen in de onderhavige CMD-werkgroepen geven aan dat emissiearme stallen complexe systemen zijn, dat wil zeggen dat de emissiebeperking door een complex van factoren wordt beïnvloed.”
In dat licht wijst verweerder op dat het CMD niet voor niets zeven acties adviseert om de consequenties van het CBS-rapport beter te doorgronden en om een betere analyse te maken van de effectiviteit van emissiearme stallen (blz. 17). Gelet hierop ziet verweerder geen reden waarom de emissiefactor A1.28 uit de RAV in dit geval niet zou kunnen worden toegepast
6.3.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder emissiefactor: bij ministeriële regeling vastgestelde ammoniakemissie per dierplaats, behorende bij een daarbij aangewezen diercategorie en huisvestingssysteem.
Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wav geldt, totdat een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, waarbij maximale emissiewaarden zijn vastgesteld, van kracht is, voor de toepassing van deze wet als maximale emissiewaarde de waarde die als zodanig is vastgesteld bij ministeriële regeling. Voor een diercategorie waarvoor geen maximale emissiewaarde is vastgesteld, geldt als maximale emissiewaarde de emissiefactor behorende bij het betrokken huisvestingssysteem.
De in artikel 1, eerste lid, van de Wav bedoelde ministeriële regeling is de RAV.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de RAV worden voor de berekening van de ammoniak-emissie van een veehouderij de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0013629/2020-11-21) bij deze regeling.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de RAV wordt, wanneer in de technische beschrijving, aangeduid met BWL-code in bijlage 1 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0013629/2020-11-21), van een emissiearm huisvestingssysteem dat na 1 juni 2020 in deze bijlage is opgenomen of dat op deze datum was opgenomen met eindnoot 19 of 28, als vereiste is gesteld dat dit systeem moet zijn geleverd door of namens degene die de metingen aan het huisvestingssysteem heeft laten beoordelen, de emissiefactor voor dit systeem alleen onder deze voorwaarde voor de berekening van de ammoniakemissie toegepast.
Bijlage 1, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de RAV
RAV-code
Huisvestingssysteem per categorie
BWL-code
Eindnoot
Emissie in kg NH3 per dierplaats p/j
A1.28
ligboxenstal met roostervloer, voorzien van rubber matten en composiet nokken met een hellend profiel, kunststofcassettes met kleppen in de roosterspleten en met mestschuif
BWL 2015.05.V1
-
6,0
6.3.3. In het RIVM-onderzoek wordt gesteld dat ongeveer 75% van het verschil tussen de gerapporteerde emissies en de gemeten hogere ammoniakconcentraties in de lucht kan worden verklaard door veranderingen in de atmosferische en chemische omstandigheden (40%), co-depositie (20%), veranderende weersomstandigheden (5%) en overige factoren in het OPS-model. Het resterende verschil kan volgens het RIVM-onderzoek worden verklaard door aan te nemen dat de emissiedaling in de periode 2005-2016 minder groot is geweest dan tot nu toe is aangenomen. De werkgroep NEMA van de Commissie Deskundigen Mest-stoffenwet (CDM) heeft drie factoren geïdentificeerd die een rol zouden kunnen spelen: (1) hogere emissie uit emissiearme stallen (verminderde werking combi-luchtwassers), (2) meer afzet van mest buiten de landbouw, (3) minder emissiearme mestaanwending dan aangenomen. Op basis van deze analyse is met het model NEMA een berekening uitgevoerd, die laat zien dat er amper sprake is van een daling van de ammoniakemissies in de periode 2005-2016. De uitgangspunten daarvan dienen nog wel nader getoetst te worden. De CDM adviseert om nader onderzoek uit te voeren naar de oorzaken van de mogelijke mindere daling van de ammoniakemissies.
In het CBS-rapport staat dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvesting vermoedelijk wordt overschat.
6.3.4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb en het onderliggende artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn, volgt dat bij de beoordeling van emissies in de aangevraagde situatie niet zonder meer kan worden volstaan met de verwijzing naar de door de minister op grond van de Wav vastgesteld emissies per dier per stalsoort. Uit de genoemde bepalingen en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ), onder meer kenbaar uit ECLI:EU:C:2018:882 en ECLI:EU:C:2016:583, vloeit voort dat er voldoende wetenschappelijke zekerheid moet bestaan ten aanzien van deze emissies. Met de enkele vaststelling door de minister van de emissie is deze zekerheid niet gegeven. Dat is slechts anders indien aan deze vaststelling een kenbare wetenschappelijke onderbouwing is gegeven of zoals in het onderhavige geval, wanneer de juistheid van deze vaststelling wordt bestreden door verzoekers, verweerder mogelijke twijfel ten aanzien van deze vaststelling kan weerleggen. De rechtbank vindt steun voor dit toetsingskader in de PAS-vergunnings-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Daarin overwoog de AbRvS met betrekking tot de ammoniakemissiedaling onder meer het volgende:
“Voorts dient het college bij de alsnog te nemen besluiten in te gaan op het betoog van de Werkgroep, dat is opgenomen in de nadere reactie van 28 januari 2019 (zie ook 20.10), dat voor het bepalen van de omvang van de emissie van de aangevraagde activiteiten niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen. Volgens de Werkgroep volgt uit het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM, dat het emissiereducerende effect van bepaalde luchtwassers niet 85% maar 59% is. De emissie van de bedrijven aan de [locatie 5] te Someren (201600622), [locatie 6] te Someren (201600630) en Walsbergseweg 40 te Deurne (201600614) is volgens de Werkgroep hoger dan waarvan bij de vergunning-verlening is uitgegaan.”
6.3.5. Door verweerder is in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van 20 januari 2021 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71. Volgens verweerder volgt uit deze uitspraak dat de emissiefactor uit de RAV in dit geval kan worden toegepast.
De voorzieningenrechter overweegt dat de passage waar verweerder naar verwijst, paragraaf 10.3 ziet op de beoordeling van de vraag of er voldoende zekerheid was dat de emissiefactor die is gehanteerd bij de vergunningverlening niet zou kloppen in het licht van de vraag of dat een grond zou kunnen zijn voor de intrekking van een vergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb. Nu er voor de intrekking van de vergunning voldoende zekerheid moet zijn dat de factor onjuist is, kwam de AbRvS tot de conclusie dat de rechtbank terecht had geoordeeld dat de gemelde twijfel over die emissiefactor onvoldoende grond vormt voor de benodigde zekerheid dat die emissiefactor niet klopt. In de onderhavige casus moet verweerder bij het verlenen van een Wnb-vergunning, anders dan bij het intrekken van een vergunning, beoordelen of bij de wijziging of uitbreiding op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat significante gevolgen optreden voor een Natura 2000-gebied. Daarvoor dient er juist zekerheid te bestaan dat de factor wel juist is. Het geldende criterium, dat volgt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, is dat geen redelijke wetenschappelijke twijfel mag bestaan dat het project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden (vgl. AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL: RVS:2019:1603). De bewijslast hiervoor ligt bij verweerder, die de vergunning verleent.
6.3.6. De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat de door verweerder gehanteerde RAV-code een indicatie geeft voor wat betreft de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem. Verder dient te worden vastgesteld dat verzoeksters, onder verwijzing naar het CBS-rapport, de juistheid van de RAV-codes en de daaraan toegekende emissie betwisten. In dit verband hebben verzoeksters erop gewezen dat uit het CBS-rapport blijkt dat de emissiereductie van de daarin onderzochte stalsystemen wordt overschat. Weliswaar moet aan verweerder worden toegegeven dat het specifieke stalsysteem met de RAV-code A1.28 niet in het onderzoek is betrokken, maar daaruit volgt niet zonder meer dat de algemene conclusie uit het CBS-rapport dat de emissiereductie van emissiearme stalsystemen wordt overschat voor onjuist moet worden gehouden. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de verschillen tussen de wel onderzochte stalsystemen met de RAV-codes A.1.09, A1.10, A1.15 en A1.16 en het onderhavige stalsysteem met de RAV-code A1.28 niet zodanig groot zijn dat reeds om die reden aan het CBS-rapport kan worden voorbij gegaan. Gelet hierop ligt in de door verzoeksters ingebrachte grond besloten dat verweerder aannemelijk dient te maken dat de gestelde emissiereductie van meer dan 50% door toepassing van het stalsysteem met de RAV-code A1.28 daadwerkelijk aan de orde is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verweerder daarin in dit geval niet geslaagd. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de door verweerder naar voren gebrachte stelling dat de RAV-code A1.28 berust op de meest recente wetenschappelijke inzichten niet is onderbouwd met verifieerbare stukken. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat uit de door verzoeksters genoemde onderzoeken volgt dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen, zoals die ook in deze melkrundveehouderij wordt toegepast.
Alhoewel de door verzoeksters ingebrachte rapporten pas een eerste indicatie geven, kan uit die rapporten wel wetenschappelijk twijfel met betrekking tot de emissiefactoren van de RAV worden afgeleid. Aangezien het in dit geval gaat over de aanvraag van een Wnb-vergunning, is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat geen redelijke weten-schappelijke twijfel bestaat dat het project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden (vgl. AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Gelet op het vorenstaande is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom niet zeker dat verweerder zonder meer van de emissiefactoren uit de RAV heeft mogen uitgaan. Het gevolg daarvan is dat niet zeker is dat het vergunde project niet leidt tot meer emissie dan in de referentiesituatie was toegestaan. Deze grond van verzoeksters slaagt.
Emissies beweiden
6.4. In geschil is voorts de mate waarin het beweiden een rol moet spelen bij het beoordelen van de door het project optredende emissies. Verzoeksters betogen dat met het beweiden onvermijdelijk emissies optreden. Naar de mening van verzoeksters zijn die emissies niet vergund. Blijkens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI: NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604, zijn die onlosmakelijk verbonden met de stalemissies. Nu geen vergunning wordt verleend voor de emissies vanwege beweiden is in de visie van verzoeksters een onvolledige vergunning verleend. Volgens verzoeksters is de vergunning impliciet geweigerd.
6.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de referentiesituatie in situaties als deze dus niet alleen moet worden gekeken naar de Hinderwetvergunning maar ook naar de toestemmingen, die golden voor het gebruik van de voor beweiding gebruikte gronden. Voor beweiding is daarvoor uitsluitend het geldende planologische regime op de referentiedatum van belang. Ten tijde van de vroegste referentiedatum, 10 juni 1994, stond het bestemmings-plan volgens verweerder geen agrarisch gebruik toe. Hierin waren geen regels gesteld die het
beweiden beperkten. De referentiesituatie is daarmee in de visie van een onbeperkte emissie voor beweiden. De beweiding ingevolge het aangevraagde project overstijgt deze emissie
logischerwijs niet. Significante effecten kunnen om die reden volgens verweerder worden uitgesloten.
Daarnaast wijst verweerders erop dat significante effecten eveneens op voorhand uit te sluiten zijn omdat de bestreden vergunning uitgaat van een hogere depositie dan de
depositie die feitelijk plaatsvindt wanneer er beweid wordt. Bij een stalvergunning die beweiden impliceert - zoals het aan de orde zijnde besluit - is volgens verweerder geen rekening gehouden met het feit dat de dieren van de veehouderijen bij het beweiden zelf mest
op het weiland brengen, waardoor er minder stalmest wordt aangewend op de betreffende weilanden. Mest van beweiding kent een veel lagere ammoniakemissie dan mest die in de stal is opgevangen en opgeslagen, en die vervolgens op het land wordt uitgereden. In dit verband wijst verweerder op het Tussenadvies van de Commissie-Remkes van 19 december 2019 “Bemesten en beweiden in 2020”.
6.4.2. De voorzieningenrechter overweegt dat er lange tijd vanuit is gegaan dat de activiteit weiden van vee niet vergunningplichtig was. Toen door de uitspraak van 4 februari 2015 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2015:316 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@98653/201305073-1-r2/)) duidelijk werd dat het weiden van vee wel vergunningplichtig kan zijn, werd het weiden van vee vervolgens uitgezonderd van de vergunningplicht.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019:1604, volgt intussen dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat naar aanleiding van een aanvraag om een natuurvergunning voor het oprichten, exploiteren of wijzigen van een veehouderij ook de gevolgen van het daarmee samenhangende weiden van vee beoordeeld moeten worden.
6.4.3. Uit de aanvraag en de bijbehorende toelichting alsmede uit het bestreden besluit dient te worden afgeleid dat er in dit geval sprake is van een project tot het realiseren van stallen waarmee het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt. Uit de hiervoor in rechtsoverweging 6.4.2. aangehaalde vaste jurisprudentie van de AbRvS volgt dat naar aanleiding van een aanvraag om een natuurvergunning voor het oprichten, exploiteren of wijzigen van een veehouderij ook de gevolgen van het daarmee samenhangende weiden van vee beoordeeld moeten worden. In het licht van die door verweerder te verrichten beoordeling volgt de voorzieningenrechter, zoals uiteengezet in paragraaf 6.2.3., verweerder niet in zijn in het verweerschrift naar voren gebrachte stelling dat de planologische mogelijkheden op grond van het destijds vigerende bestemmingsplan ten tijde van de referentiesituatie in dit geval als een toestemmingsbesluit in de zin van de Wnb heeft te gelden. Dit volgt ook niet uit de motivering van het bestreden besluit waarin is vermeld dat de referentiesituatie de Hinderwetvergunning d.d. 20 januari 1993 betreft. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:175, volgt dat de referentiesituatie bij het ontbreken van een natuurvergunning wordt ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie.
6.4.4. De voorzieningenrechter constateert dat voor alle in het project vergunde stalsystemen moet worden beoordeeld wat de consequenties zijn van het beweiden. In de bestreden vergunning wordt daar in de motivering geen aandacht aan besteed, maar blijkt slechts uit de aan de vergunning ten grondslag gelegde Aeriusberekening dat voor de nieuwe stal wordt uitgegaan van beweiding en daarvoor een korting wordt toegepast van 5 procent op de emissie van de stal gegeven het aantal vergunde dieren en het vergunde stalsysteem zonder de beweiding.
Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij het toepassen van beweiding de emissies van de stal als zodanig verminderen. De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat niet op voorhand onaannemelijk is dat daarvoor een reductiefactor zou kunnen worden toegepast. De voorzieningenrechter mist echter in het bestreden besluit een onderbouwing waaruit met zekerheid blijkt in welke mate zal worden beweid en tot welke reductie die beweiding dan leidt. Daarbij mist de voorzieningenrechter zowel een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal, als een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt. De enkele verwijzing van verweerder in het verweerschrift naar het rapport-Remkes acht de voorzieningenrechter daarbij onvoldoende. De commissie-Remkes, zo blijkt ook uit de door verweerder weergegeven passages, gaat bij zijn oordeel dat het beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding en betrekt daarom in zijn overwegingen ook dat ten gevolge van het beweiden het land minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. In de onderhavige vergunning echter wordt het bemesten niet vergund en moet slechts worden beoordeeld wat de emissie ten gevolge van deze vergunning, dat wil zeggen van de emissies van de stal en de emissies van het vee in de wei, zijn. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat juist bij de toepassing van stalsystemen als het onderhavige waarbij een zeer grote reductie van de emissie wordt gerealiseerd, het de vraag is of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft. Dit brengt met zich dat niet zonder wetenschappelijke twijfel vaststaat dat verweerder de daadwerkelijke emissie van het onderhavige project en daarmee de depositie op de betrokken Natura 2000-gebieden niet heeft onderschat. Nu verweerder bij de onderbouwing van zijn besluit niet op de deze vragen is ingegaan acht de voorzieningenrechter het besluit op dit punt in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb ontoereikend gemotiveerd. Deze grond van verzoeksters slaagt.
Mestopslag
6.5. Verzoeksters betogen dat de aangevraagde en vergunde bedrijfsvoering uitsluitend betrekking heeft op de stalemissies, en niet ook op andere bedrijfsemissies. Daaruit volgt in de visie van verzoeksters dat geen andere bedrijfsemissies mogen optreden dan stalemissies. In dit verband wijzen verzoeksters erop dat met een veehouderij onlosmakelijk de opslag van mest is verbonden. Het houden van dieren zonder dat ook sprake is van mestopslag is uit-gesloten. Een vergunning voor het houden van dieren waarbij enkel vergunning wordt verleend voor emissies vanwege het houden van de dieren, en niet ook vergunning wordt
aangevraagd (en verleend) voor emissies als gevolg van mestopslag buiten de stallen kan volgens verzoeksters niet in werking zijn. Verder wijzen verzoeksters erop dat uit een Wageningen University & Research (WUR)-publicatie “Emissies naar lucht uit de landbouw in 2017” volgt dat met mestopslag buiten de stal sprake is van relevante ammoniakemissies. Nu hiervoor geen vergunning is aangevraagd, die emissies onlosmakelijk zijn verbonden met een bedrijfsvoering waarbij landbouwhuisdieren worden gehouden, moet volgens verzoeksters gesproken worden van een ondeugdelijke vergunning. De vergunning is ook hierom impliciet geweigerd.
6.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, los van de vraag of de emissie van de mestbassin betrokken had moeten worden in de beoordeling van het aangevraagde project, het aangevraagde project ook wanneer de emissie van de mestopslag wel wordt meegenomen niet zorgt voor een toename in stikstofdepositie. Significante effecten zijn volgens verweerder daarom op voorhand uit te sluiten. In dit verband wijst verweerder naar de AERIUS-berekeningen die als bijlage bij dit verweerschrift is gevoegd, waarin de mestopslag is meegenomen. Daarnaast wijst verweerder erop dat voor de zekerheid de gevolgen van het project (inclusief mestbassin), in verband met het geschilpunt over het Natura 2000-gebied Lauwersmeer ook zijn berekend met eigen rekenpunten in het Lauwersmeergebied. Ook daaruit volgt volgens verweerder dat er geen toename in stikstofdepositie is.
6.5.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bemesten van vee niet is aangevraagd. De voorzieningenrechter onderkent dat dit op basis van de jurisprudentie van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019:1604, mogelijk is. Wanneer er echter voor wordt gekozen om geen bemesting aan te vragen, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. Bij de beoordeling van de stikstofemissie in de gewenste situatie dient daarom de emissie van de opslag en die van de extra vervoers-bewegingen te worden meegenomen. Ook wanneer vergunninghouder voornemens zou zijn een Wnb-vergunning aan te vragen voor het bemesten, dient verweerder inzicht te hebben in de stikstofemissie ten gevolge van de opslag en de vervoersbewegingen ten behoeve van de mest die aan de inrichting moeten worden toegerekend. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt en onvoldoende onderbouwd wat de daadwerkelijke emissie is voor wat betreft de opslag van mest en de afvoer van mest met vrachtwagens. Dit leidt tot de conclusie dat er ook in zoverre een zorgvuldigheidsgebrek kleeft aan het bestreden besluit. In zoverre slaagt deze grond van verzoekers.
Bedrijfstransporten
6.6. Verzoeksters betogen dat met veebestand dat circa 50 % toeneemt, onvermijdelijk meer bedrijfstransporten noodzakelijk zijn. Immers, met het houden van meer dieren zal meer mest, veevoer en melk zijn te vervoeren. Het is volgens verzoeksters van tweeën een. De eerder gerealiseerde bedrijfstransporten zijn overschat, dan wel zijn de nieuwe nood-zakelijke bedrijfstransporten onderschat. In de visie van verzoeksters is het uitgesloten dat een circa 50% groter bedrijf kan werken met dezelfde bedrijfstransporten.
6.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderdeel van de exploitatie van de melkveehouderij vervoersbewegingen ten behoeve van de aan- of afvoer van melk of voer zijn. Daarom zijn 420 vervoersbewegingen zwaar vrachtverkeer, 152 vervoersbewegingen middelzwaar vrachtverkeer en 492 vervoersbewegingen licht vrachtverkeer per jaar in de
beoordeling betrokken. Het feit dat er meer dieren worden gehouden in de beoogde situatie dan in de referentiesituatie hoeft volgens verweerder niet tot gevolg te hebben dat er ook meer vervoersbewegingen plaatsvinden. In dit verband wijst verweerder erop dat in het onderhavige geval de voer- en melkwagens op gezette tijden langs komen, ongeacht de lading die de wagens meenemen. Dit betekent volgens verweerder dat de vrachtwagens in de beoogde situatie dus niet frequenter rijden, maar met vollere ladingen. Vervoersbewegingen nemen in de beoogde situatie derhalve niet toe, waardoor significante effecten op Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten, aldus verweerder.
6.6.2 De voorzieningenrechter overweegt dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een melkrundveehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Onder verwijzing naar een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) van de AbRvS is de voorzieningenrechter van oordeel dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een melkrundveehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een melkrundveehouderij en is een gevolg van dat project. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld.
6.6.3. De voorzieningenrechter overweegt verder dat verweerder onder de enkele verwijzing naar de in de toelichting bij de aanvraag van vergunninghoudster genoemde vervoersbewegingen zwaar vrachtverkeer, vervoersbewegingen middelzwaar vrachtverkeer en vervoersbewegingen licht vrachtverkeer per jaar onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en onvoldoende heeft onderbouwd dat de volledige bedrijfsvoering van de melkrund-veehouderij na de realisering van het project bestaat uit voormelde transportbewegingen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat vrachtwagens in de beoogde situatie niet frequenter rijden, maar met een vollere lading daarvoor ontoereikend is. Gelet hierop kleeft er ook in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. In zoverre slaagt deze grond van verzoekers.
De passende beoordeling
6.7. Door verzoeksters is ook aangevoerd dat de aanvraag voor de onderhavige vergunning geen deugdelijke passende beoordeling bevat.
De voorzieningenrechter overweegt dat uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat wanneer verweerder overgaat tot vergunningverlening hij op grond van deze artikelen ook verplicht is om een passende beoordeling te maken.
In zijn uitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:4025) heeft de voorzieningenrechter overwogen dat aan een passende beoordeling in ieder geval de eis moet worden gesteld dat hij is opgesteld door een deskundige, inzicht geeft in de emissies van een project en een beoordeling inhoudt van de gevolgen van die emissies voor de betrokken natuurgebieden in het licht van hun instandhoudingsdoelstellingen waarbij de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
De voorzieningenrechter constateert dat de overgelegde Aeriusberekeningen en de overige aan de vergunning ten grondslag gelegde stukken ontoereikend zijn om te worden gekwalificeerd als passende beoordeling, zoals ook door gemachtigde van verweerder ter zitting is erkend. In zoverre slaagt deze grond van verzoeksters.
Conclusie
7. Gelet op de bovenstaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het zeker is dat er ten gevolge van het onderhavige project geen significante gevolgen kunnen optreden op de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat betekent enerzijds dat verweerder de vergunningaanvraag terecht heeft beoordeeld en daarop een besluit heeft genomen. Het betekent anderzijds dat verweerder daarbij ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de vergunning op basis van de aanvraag verleend kon worden omdat onvoldoende zeker is dat de emissie van het bedrijf in de vergunde situatie niet al toenemen en aan de vergunning geen passende beoordeling ten grondslag is gelegd waarbij is beoordeeld wat de werkelijke emissie zal zijn, tot welke depositie die emissie zal leiden en wat de gevolgen van die depositie zullen zijn in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit daarom vernietigen.
8. Aangezien het beroep van verzoeksters gegrond wordt verklaard, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van verzoeksters te veroordelen. Onder toepassing van het Bpb kunnen deze kosten worden begroot op € 1.094,40, waarvan € 1.068,-- in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 26,40, zijnde de reiskosten van verzoeker sub 1.c. (Ee - Groningen v.v.). Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoeksters betaalde griffierecht ad € 354,-- aan hen dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
ten aanzien van het beroep:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om vergunning ingevolge de Wnb, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeksters ten bedrage van
€ 1.094,40 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door verzoeksters betaalde griffierecht ad € 354,-- aan hen dient te vergoeden.
ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsan, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2021.
De griffier De voorzieningenrechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Uitsluitend tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.